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完善城市水價(jià)機(jī)制的若干問題論文
摘要：就完善我國城市水價(jià)機(jī)制從四個(gè)方面進(jìn)行了探討，建議明確和供水企業(yè)的職責(zé)及相互關(guān)系，建立供水成本評價(jià)體系和約束機(jī)制，確定投資的合理回報(bào)率和企業(yè)的凈資產(chǎn)利潤率，落實(shí)產(chǎn)業(yè)政策和提供宏觀支持。
關(guān)鍵詞：水價(jià) 完善機(jī)制 水管理
建立和完善城市供水價(jià)格形成機(jī)制，使水價(jià)的制定、調(diào)整和管理真正走上科學(xué)化、合理化、規(guī)范化和法制化的軌道，城市、供水企業(yè)和國家有關(guān)部門應(yīng)在深化改革的過程中，著力解決和處理以下主要問題。
1 明確和供水企業(yè)的職責(zé)及相互關(guān)系
按照“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”的目標(biāo)和原則，基于城市供水的產(chǎn)業(yè)特性，對供水企業(yè)的管理職能，大體上可以包括不同于其他產(chǎn)業(yè)的五個(gè)主要方面。一是管體制，確認(rèn)供水企業(yè)的市場主體地位并授予其對供水設(shè)施的資產(chǎn)專營權(quán)；確立供水企業(yè)“自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、自我約束”的機(jī)制模式，并為企業(yè)轉(zhuǎn)換機(jī)制提供必要條件和行政支持。二是管規(guī)劃，以城市總體規(guī)劃為依據(jù)，審定批準(zhǔn)城市供水發(fā)展規(guī)劃和開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目，并就其實(shí)施給予水資源及其他資源利用方面的行政支持與協(xié)調(diào)。三是管水價(jià)，以保證供水企業(yè)自我發(fā)展、循環(huán)為目標(biāo)，建立科學(xué)合理的水價(jià)形成機(jī)制，審定水價(jià)和調(diào)整水價(jià)。在由于受各種因素限制水價(jià)不能調(diào)整到位的情況下，對供水企業(yè)的正常經(jīng)營與發(fā)展給予相應(yīng)補(bǔ)貼。四是管服務(wù)，針對供水企業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的社會性，從城市和居民的整體利益出發(fā)，對供水企業(yè)規(guī)定水質(zhì)、水壓、供水可靠性、服務(wù)及時(shí)性等標(biāo)準(zhǔn)，并施行考核監(jiān)督。五是管法制，制定城市供水行政規(guī)章，推動相關(guān)地方立法；對供水與用水兩方面實(shí)施行政執(zhí)法，促進(jìn)依法管理城市供水事業(yè)。
供水企業(yè)的職責(zé)則主要是按照已確立的經(jīng)營機(jī)制模式、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，以及價(jià)格、規(guī)劃、立法等 條件，本著“四自”原則，具體組織城市供水設(shè)施及其資產(chǎn)的運(yùn)營。依靠企業(yè)自我激勵(lì)和約束機(jī)制，力求提高效率，降低成本，節(jié)約費(fèi)用，創(chuàng)造盡可能多的利潤和積累。在資產(chǎn)保值基礎(chǔ)上，按城市規(guī)劃和實(shí)際發(fā)展組織供水設(shè)施開發(fā)建設(shè)，確保并承諾以充沛的水量、足夠的水壓、優(yōu)良的水質(zhì)和及時(shí)的維修，為城市和居民提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，滿足用水需求的持續(xù)增長。
在經(jīng)過上述界定和確認(rèn)的基礎(chǔ)上，有必要在與供水企業(yè)之間建立一種契約關(guān)系，即雙方簽訂長期或定期合同，明確各自權(quán)力和責(zé)任，變行政管理為合同約束。這樣，有關(guān)的界定和確認(rèn)才有可能付諸實(shí)施，或者說這是建立規(guī)范、合理的水價(jià)形成機(jī)制的前提和基礎(chǔ)。
2 確立供水成本評價(jià)體系和約束機(jī)制
自來水這種商品，由于它及其生產(chǎn)企業(yè)固有的特殊性，沒有一個(gè)社會平均成本可作為參照和比較，它的成本和費(fèi)用往往難以實(shí)現(xiàn)市場評價(jià)和約束。正確的選擇應(yīng)當(dāng)是科學(xué)地確認(rèn)供水企業(yè)的合理成本和費(fèi)用，以此作為確定水價(jià)的基礎(chǔ)，反過來用合理水價(jià)約束企業(yè)從實(shí)際成本向合理成本靠近，以提高盈利水平，這是研究水價(jià)形成機(jī)制的關(guān)鍵所在。
供水企業(yè)的合理成本和費(fèi)用，實(shí)際上應(yīng)當(dāng)稱作現(xiàn)階段或某一時(shí)期的必要成本和費(fèi)用，它會隨生產(chǎn)技術(shù)水平和社會經(jīng)濟(jì)條件的變化而變動。在國內(nèi)各城市供水企業(yè)中，水平有高有低，而且由于城市地理、規(guī)模、水資源條件、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)技術(shù)發(fā)展水平及供水企業(yè)生產(chǎn)工藝上的差異，其成本和費(fèi)用很少有可比性，很難通過全國或地方統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和定額進(jìn)行評價(jià)和約束。就某一個(gè)供水企業(yè)而言，可行的辦法應(yīng)當(dāng)是由組織技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、勞動、財(cái)政、物價(jià)、審計(jì)等部門及有關(guān)專家，對其現(xiàn)實(shí)成本和費(fèi)用進(jìn)行經(jīng)濟(jì)技術(shù)分析與評價(jià)。根據(jù)企業(yè)實(shí)際和階段性發(fā)展的可能，具體核定自來水生產(chǎn)、銷售、供水服務(wù)等環(huán)節(jié)的勞動力、動力、材料、資金、費(fèi)用的消耗與占用及產(chǎn)銷差率、管網(wǎng)漏失率等必要合理的指標(biāo)或標(biāo)準(zhǔn)，據(jù)以認(rèn)定企業(yè)在限定階段的目標(biāo)成本或必要的合理成本，以此作為核定水價(jià)的依據(jù)。
3 確定投資的合理回報(bào)率和企業(yè)凈資產(chǎn)利潤率
商品價(jià)格的構(gòu)成一般包括成本、費(fèi)用、稅金和利潤四個(gè)要素。就城市供水的價(jià)格而言，在其成本、費(fèi)用、稅賦相對確定的情況下，定價(jià)的關(guān)鍵就在于確定怎樣的利潤水平。基于供水企業(yè)及其自來水產(chǎn)品的特殊性，既然定價(jià)是必須的，那么它其中包含的利潤水平當(dāng)然也必須由確認(rèn)，這是毫無疑義的。問題的焦點(diǎn)是供水企業(yè)必要和合理的利潤水平應(yīng)該如何確認(rèn)。
誠然，自來水的價(jià)格及其所體現(xiàn)的利潤水平，必然要限制在認(rèn)可、社會和居民可以承受的合理限度內(nèi)，同時(shí)也應(yīng)考慮到這種合理水平也是供水企業(yè)正常運(yùn)營和自我發(fā)展所必須的。這種必須主要應(yīng)包含三個(gè)方面：一是對城市供水設(shè)施開發(fā)建設(shè)投資的回報(bào)率水平，不應(yīng)低于社會固定資產(chǎn) 投 資收益的平均水平；二是供水企業(yè)通過利潤積累所形成資本公積應(yīng)該基本滿足與城市發(fā)展相適應(yīng)的供水設(shè)施開發(fā)建設(shè)的投資需求；三是供水企業(yè)的公益公積人均占有不應(yīng)與社會其他企業(yè)有過大差距。把這三個(gè)方面歸結(jié)起來，可以認(rèn)定供水企業(yè)保持一個(gè)凈資產(chǎn)利潤率的合理水平。
具體到不同城市，對其供水企業(yè)規(guī)定怎樣的利潤率水平，應(yīng)當(dāng)結(jié)合本地實(shí)際情況，綜合考慮 城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對用水需求的增長強(qiáng)度、城市供水設(shè)施開發(fā)建設(shè)規(guī)劃項(xiàng)目投資預(yù)期、城市企業(yè)員工的一般 公益水平和居民收入狀況等因素。同時(shí)根據(jù)對供水企業(yè)規(guī)定的經(jīng)營范圍和投資責(zé)任，選 擇不同的凈資產(chǎn)利潤率檔次，讓供水企業(yè)自行運(yùn)營和發(fā)展。對于由城市供水企業(yè)承擔(dān)供水設(shè)施運(yùn)營發(fā)展的全部責(zé)任、實(shí)行自我發(fā)展循環(huán)體制的，其凈資產(chǎn)利潤率應(yīng)當(dāng)達(dá)到8%～12%的水平；對由城市承擔(dān)供水設(shè)施開發(fā)建設(shè)投資，供水企業(yè)只負(fù)責(zé)設(shè)施運(yùn) 營的，其凈資產(chǎn)利潤率一般以維持在3%左右為宜，最高也不應(yīng)超過6%的水平。
4 落實(shí)產(chǎn)業(yè)政策和提供宏觀支持
城市供水企業(yè)是為城市和居民提供用水服務(wù)的公共行業(yè)。它的宗旨應(yīng)當(dāng)是“以盡可能少的水 資源開采量，盡可能少的資產(chǎn)和勞動力占用，最低的成本費(fèi)用，最大限度地滿足城市用水及其發(fā)展需求。”而不能以贏利最大化為目的。國家和對供水企業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策，無疑應(yīng)當(dāng)推動和約束它實(shí)現(xiàn)這樣的宗旨，使政策導(dǎo)向與這種宗旨相一致，并與對待一般競爭性企業(yè)有所區(qū)別。從目前看，國家對待城市供水企業(yè)在使用稅收、信貸等經(jīng)濟(jì)手段上，幾乎與對待其他企業(yè)無異，并沒有真正在產(chǎn)業(yè)政策上體現(xiàn)引導(dǎo)、支持和扶植，以至多數(shù)供水企業(yè)發(fā)展乏力，經(jīng)營困難。
稅收是國家實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策的一種最為直接有效的經(jīng)濟(jì)手段，兩者的取向是一致的。那么對城市供水企業(yè)的稅收政策如何調(diào)整才能夠體現(xiàn)國家的產(chǎn)業(yè)政策，就成為必須加以研究的現(xiàn)實(shí)課題。從對供水企業(yè)應(yīng)當(dāng)支持扶植的角度分析，總的取向應(yīng)當(dāng)是減輕稅賦，在具體稅種和稅率上加以體現(xiàn)。首先是增值稅，目前按自來水銷售收入的6%征收，而且不扣除進(jìn)項(xiàng)稅。這與國家稅制改革前相比，供水企業(yè)實(shí)際稅賦增加了一倍，有必要減征到以前的水平。其次是企業(yè)所得稅，目前執(zhí)行的稅率是同所有企業(yè)一致的。鑒于供水企業(yè)的基礎(chǔ)性和公共性以及長期依賴投資的特點(diǎn)和實(shí)際，從提高其自我發(fā)展能力的目的出發(fā)，有必要明確對供水企業(yè)免征所得稅或采取全額退稅的政策。第三是土地稅和投資方向調(diào)節(jié)稅，按規(guī)定應(yīng)當(dāng)明確執(zhí)行零稅率。第四是資源稅，供水企業(yè)對水資源的開發(fā)利用，目前普遍執(zhí)行的是有償收費(fèi)，各地標(biāo)準(zhǔn)不一，管理也不規(guī)范。應(yīng)當(dāng)認(rèn)為，這項(xiàng)稅收對于約束企業(yè)提高水資源開發(fā)利用效率，促進(jìn)節(jié)約水資源是有巨大作用的，應(yīng)當(dāng)確立這一稅種，并制定適當(dāng)稅收標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化它的制約作用。
可以認(rèn)為，減輕供水企業(yè)稅賦，對其提高自我發(fā)展的投資能力是一種支持和扶植，但它的作用絕非僅此。更重要的是通過減免稅收，降低它在水價(jià)構(gòu)成中的份量，從而降低對水價(jià)調(diào)整到位的幅度，有利于解決上調(diào)水價(jià)與社會居民承受能力的矛盾，對合理水價(jià)的形成乃至轉(zhuǎn)換供水企業(yè)經(jīng)營機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展循環(huán)，都是一種有力的推進(jìn)。從財(cái)政的角度看，減免征稅必然要減少當(dāng)前財(cái)政收入，但由于供水企業(yè)通過合理水價(jià)到位的激勵(lì)和約束，在提高效率、降低成本、增加盈利和積累所形成的自我投資能力，以至因此而減少對投資補(bǔ)貼的依賴，必然會遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過財(cái)政收入所減少的數(shù)額。從長期發(fā)展看，這種政策選擇無疑是正確的。
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