中國金融控股公司監管法律制度研究

關于中國金融控股公司監管法律制度研究

　　論文關鍵詞：控股公司 監管 變革 完善

　　論文摘要：改革開放以來中國逐步建立了分業經營、分業監管的金融監管體制。然而中國加入WTO后，混業經營的國外金融控股公司紛紛涌入中國，并利用自己的經營特點逃避監管；中國的金融監管體制受到了嚴重挑戰。對此，中國應采取健全監管體制、加強監管部門合作、建立風險評估機制等措施完善對金融控股公司的監管。

　　金融監管體制是指一國對其境內的及其業務活動進行監督的各種機制的總和。改革開放后，中國逐步確立了分業經營、分業監管的金融監管體制。金融監管體制剮建立不久，中國就按照加入WTO時的承諾，于2006年底全面開放了金融業服務。此后外國金融機構紛紛涌入中國。面對實力雄厚的外國金融控股公司對中國金融市場和金融監管體制的沖擊，中國意識到必須對金融監管思路進行調整。此后中國開始有步驟地放寬對本國企業混業經營的限制。禁令一開，中國的金融公司便加快了獲取混業經營的資格。目前，中國、銀行、建設銀行、光大銀行等大型銀行在過去幾年都紛紛涉及、等行業或建成金融控股公司。中國境內的金融控股公司大批崛起，對金融控股公司的監管成了當前我國金融監管的新課題。

　　一、金融控股公司的特點及對中國監管體制的挑戰

　　任何參與市場競爭的主體都有其自身的風險，金融控股公司也不例外。但與傳統的公司相比，金融控股公司又有其本身特有的風險。資本不充足所帶來的風險。為了實現資金使用效率的最大化，金融集團可能會在母子公司間使用同一筆資本。這可能意味著集團”凈”的或”合并”的償付能力遠低于集團成員”名義”償付能力之和。交叉持股和公司間的相互是導致資本重復計算的重要原因。例如當控股公司參股子公司時，該資本就在母公司和子公司兩個層面上被重復計算。這一做法使得集團資本的總額虛增，同一筆資金被用來抵御多家公司的風險。其最終的后果是公司抵御風險的能力降低了。

　　金融機構問關聯交易風險。隨著我國金融控股公司的建立，金融機構之間以及與股東之間的關聯交易逐步增多，并且關聯交易的形式極為復雜。復雜的關聯交易使得集團內各子公司的經營狀況相互影響，這就增大了金融控股公司的內幕交易和利益沖突的風險。集團內的關聯交易包括資金和商品的相互劃撥、相互擔保、抵押以及為了避稅和逃避監管而相互轉移利潤。在金融控股公司內部，有些子公司之間利益在本質上是相互沖突的，如果銀行把資金用于自己控股公司的證券交易，追求股票的高額利潤，則違背了銀行投資者的”安全性”意愿。

　　金融控股公司內部的風險傳遞。在當前國內金融控股公司這種組織體制下，若一個子公司出現經營或問題，極容易殃及控股公司內其他子公司，產生風險傳遞。風險傳遞的途徑有兩條：一是有形的風險傳遞。一方面是前已述及的通過金融控股公司內部日常關聯交易：另一方面是通過破產救助。金融控股公司管理者或者有資金往來關系的成員對面臨破產危機的成員進行救助，從而影響到金融控股公司內部其他成員資金的清償力、流動性或盈利性。二是無形的風險傳遞。金融控股公司內部某一部門出現問題，將損害整個金融控股公司的形象、聲譽和信用等級。風險傳遞的最終后果是金融控股公司總體償付能力和穩定性的下降。

　　金融控股公司是我國近年來新出現的市場主體，監管機構缺乏對其相應的對策。再加上它所特有的金融風險，金融控股公司對我國的金融監管體制提出了挑戰。

　　(一)立法不完善，存在監管盲區。

　　目前我國的金融監管主要是機構監管，金融立法也是按機構分別立法。雖然我國制訂并出臺了一些專門針對金融綜合經營的法規制度，如《保險資金運用管理辦法》、《商業銀行設立基金管理公司試點管理辦法》、《商業銀行中間業務暫行規定》等，但我國尚未出臺金融控股公司的相關立法，對金融控股公司也沒有明確的司法解釋，使金融控股公司的產生、發展與監管都缺乏相應的法律依據，并在一定程度上加大了風險。

　　(二)監管機構對控股各子公司監管效率低下。

　　在實踐方面，現存的分業監管體制中各監管機構對金融控股公司的各子公司分別進行監管。由于金融控股公司對其下屬的各子公司具有控制權，因而金融控股公司可以在不同的子公司之間轉移資金、利潤等來應對各個監管機構的監管。最終導致監管機構對各子公司難以進行有效的監管和做出準確的評價。

　　(三)監管機構各自獨立監管，對金融控股公司的整體風險缺乏認識和評價。．

　　2003年3月，十屆人大一次會議決定成立中國銀監會，標志著我國形成了銀監會、證監會和保監會分工明確的分業監管體制。這三個監管機構在地位上平等，都直屬于國務院。地位上的平等關系決定了它們之間難以協調、溝通、實行信息共享。各監管機構通過監督、審查活動，獲取的是金融控股公司各子公司的經營狀況，并未對金融控股公司的整體經營狀況和風險做出評估。．

　　(四)現存的分業監管體制對外資金融控股公司監管效率較低。

　　2006年年底我國金融業全面向外資開放，外資金融機構在我國享受國民待遇，其在我國開展業務將不再受地域、幣種和業務對象的限制。實際上自2001年我國加入世界貿易組織之后，外資金融控股公司就紛紛進入我國，外資金融控股公司已經成為我國金融領域中的一支重要力量。而外資金融機構大多資金實力雄厚，實行混業經營，如果我國不對現行的分業監管體制進行完善，則難以對外資金融機構進行有效的監管。

　　二完善對金融控股公司監管的措施

　　總的來說，中國的金融監管體制己基本建立并鞏固，在監管的實踐中發揮著重要的作用。但在面對新問題時，它應當積極地應對并完善自己。就當前階段來說，對金融控股公司的監管是我國監管體制所遇到的最新挑戰。在借鑒國外先進金融經驗的基礎上，筆者提出如下應對金融控股公司挑戰的完善措施：

　　一制定監管金融控股公司的法律并出臺相關的實施細則。從美國《金融服務現代化法》的實例中我們可以看出，只有通過制定法律才能劃清金融監管機構間的職權界限，才能確立清晰的責任范圍，才能使它們各司其職并密切配合。同時，也只有制定法律，才能為金融監管機關的行為提供法律依據，才符合依法行政的治國理念。

　　二由中國人民負責對金融控股公司層面的監管，包括準入、資本充足率、風險評估、信息披露等。中國人民銀行是中國金融監管的最初執行者，在監管體制尚未完備時就曾對三個金融行業實行過監管，可以說具有監管包羅萬象的金融控股公司的經驗；而剛成立的銀監會、證監會、保監會卻不具備這種資歷。中國人民銀行可以負責對金融控股公司的總部進行監管，而銀監會、證監會、保監會依舊根據分業監管的原則對其下屬子公司實旋專業化監管。這樣既能夠保證現行的分業監管體制發揮作用，保證對其各子公司實施有效的分業監管，又能夠確保對金融控股公司總部的監管，對總部的合并報表以及各子公司之問的關聯交易和資金流動狀況實施重點監管。

　　三，由中國人民銀行牽頭，加強三大金融監管部門對金融集團下屬子公司監管的合作。在分業監管體制下，三個監管部門按其職權范圍對金融控股集團下屬子公司進行監管，這樣對金融控股集團的信息就難免出現以偏概全的情況。中國人民銀行應采取措施加強三大部門間關于金融控股公司監管的協作。具體來說可以采取以下靈活的方式：一是監管部門之間簽署諒解備忘錄，對在法律中難以細化的協調、合作事宜，做出明確的規定；二是建立工作溝通制度，監管部門應通過一定的載體和形式加強相互問的聯系、協作，溝通金融監管相關工作和監管信息，商定具體工作合作事宜，分析金融數據信息和金融控股公司經營風險狀況，研究化解金融控股公司風險的建議和對策，共同提高監管效率和風險防范預警水平；三是加強金融控股公司監管信息的共享和合作。監管部門之間應當相互促進信息交流，建立資料定期交流制度，將有關金融統計資料在一定范圍內進行交流，建立信息查詢、通報體制。

　　四、建立健全金融控股公司風險評估和控制機制。良好的風險評估和控制機制可以時時對金融控股公司的風險進行事前監測，將其可能產生的危機扼殺在搖籃中。加拿大的風險評估和評級制度對像我們這樣缺乏金融監管經驗的國家來說有很強的示范意義，我們可以借鑒其監管的精神和理念。在建立風險評估和控制機制時，我們既要考慮金融控股公司重要業務的內在風險，又要考慮金融控股公司對子公司的風險質量，特別是它的風險內控機制。金融業務的風險發展方向是我們一直忽略的問題，在評估時也應當納入監管之列。根據上述風險的評估結果，監管部門對金融公司進行客觀評價并將結果告知金融控股公司和公眾，指出其存在的風險漏洞，并對其改進措施進行復檢，以促進金融控股公司不斷完善內控機制降低業務風險。

　　五、在金融控股公司的下屬子公司間建立防火墻機制。由于階段和法治演化進程的原因，我們現階段還不能像美國那樣突破公司法人的有限責任制度規定加重責任原則。但是，我們可以在淺層次上學習加重責任原則力求控制金融控股公司與子公司之間以及子公司之間風險傳遞的思想。關聯交易是這種風險傳遞的主．要途徑，因此我國金融監管部門必須對其加以監管或限制。其中，最根本的措施就是建立防火墻機制。我國金融控股公司的防火墻制度應包括以下幾個方面的內容：一是機構分離，要求集團必須通過下屬的獨立法人機構從事多元化金融服務，以使一個機構經營不善導致的資本損失不會由其他機構來承擔；二是業務限制，對內部交易施加一定的限制，要求內部交易必須在市場條件下進行，不能超過一定的數量限制等，以防止利益沖突；三是人事限制，禁止金融控股集團的下屬子公司的高層管理者在其他子公司任職。

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