完善銀行業監管法律制度的構想

完善銀行業監管法律制度的構想

銀行業監管制度是實施銀行業監管的基礎，自從《人民銀行法》以法律形式授權中國人民銀行依法對機構進行監督管理以來，我國銀行業監管由此走上了法制化、規范化的道路，依法監管工作取得了明顯成效。，我國已經形成了以《中國人民銀行法》為核心、《商業銀行法》為基礎、各種銀行監管規章相配套的銀行業監管法律體系。銀行業監管法律制度的建立和完善對加強銀行監管，防范和化解銀行風險，保障銀行業合法、穩健運行發揮了重要的作用。但是，《中國人民銀行法》、《商業銀行法》關于銀行業監管的規定較少且較為原則，隨著銀行業迅猛和業務不斷創新，現有的銀行業監管法律、法規和規章不能完全適應新形勢下對銀行業監管的需要。為此，有關部門表示將有計劃地補充制訂在資本市場、貨幣市場、外匯管理、審慎銀行監管、市場退出等領域新的法律、法規和審慎監管規章，填補立法不足，形成較為完整的有效銀行監管法律法規框架。因此，要建立健全銀行業監督管理法律制度，規范銀行業務創新，確保銀行業監管的有效性、權威性和執法的獨立性與嚴肅性。　　確立銀行業監管機構的法律地位和監管職責　　自1984年國務院決定由中國人民銀行獨立行使中央銀行職能以來，中國人民銀行同時就肩負著對銀行業監督管理的職責�！吨袊�人民銀行法》明確規定，中國人民銀行在國務院領導下，制定和實施貨幣政策，對金融業實施監督管理。中國人民銀行作為銀行業監督管理機構的地位通過法律的形式被確認。近年來，隨著分業經營、分業監管體制的建立，中國人民銀行不斷強化監管職能，加大對銀行業監管的力度，取得了顯著成效。為了加快金融改革與發展的進程，提升貨幣政策和銀行業監管的專業化水平，十屆全國人大第一次會議決定設立中國銀行業監督管理委員會，將貨幣政策的制訂和實施職能與銀行業的監管職能分離，由銀監會行使銀行業監管的職能，統一監督管理銀行、資產管理公司、信托投資公司及其他存款類金融機構，銀監會將與中國人民銀行各司其職、互相促進，確保金融機構安全、穩健、高效運行。對銀行業的監管必須有明確的法律授權，通過立法賦予監管機構必要的監管權力，并為其行使權力提供有力的法律保證。隨著銀監會的宣告成立，銀監會行使銀行業監管的職能需要有明確的法律地位和適度的獨立性，《中國人民銀行法》、《商業銀行法》對此應作相應的規定，修改相關法律、法規，確立銀監會的法律地位迫在眉睫。
　　為此，要完善相關法律、法規，應明確銀監會對銀行業監管的職責，具體職責包括負責制定有關銀行業金融機構監管的規章制度和辦法；草擬銀行業監管的法律和行政法規，提出制定和修改的建議；審批銀行業金融機構及分支機構的設立、變更、終止及其業務范圍；對銀行業金融機構實行現場和非現場監管，依法對違法違規行為進行查處；審查銀行業金融機構高級管理人員任職資格；負責統一編制全國銀行數據、報表，并按照國家有關規定予以公布；會同有關部門提出存款類金融機構緊急風險處置的意見和建議；負責國有重點銀行業金融機構監事會的日常管理工作；承辦國務院交辦的其他事項。另外，為確保銀行業監管機構依法履行監管職責的獨立性和有效性，監管機構工作人員業務素質在銀行業監管法律制度中應予以明確。復雜多變的金融市場和多樣化的金融風險需要具有金融專業知識和從業經驗的工作人員來履行監管職責，尤其是在我國加入世貿組織后，銀行業與國際接軌，銀行業監管工作人員的責任更加艱巨，其素質也就更有必要作出更高要求，而現行的法律、法規對監管人員的業務素質及違反法定程序或濫用權力的監督沒有作出明確規定，銀行監管的效率。因此，對銀行業監管機構負責人及其他工作人員應具備的金融業務知識、技能和熟悉銀行業監督管理法律制度等提出具體的要求；為平衡監管機構的權力和義務，確保依法對銀行業的監管，要明確其向國家權力機關定期報告工作和接受質詢的義務�！　〗∪�銀行業內部控制法律制度　　銀行業內部控制是銀行業為完成既定的工作目標和防范風險，對內部各職能部門及其工作人員從事的業務活動進行風險控制、制度管理和相互制約的、措施和程序的總稱。銀行業內部控制是銀行業監管的基礎和前提，指導、檢查和督促銀行業加強完善內控建設，是銀行業監管機構的基本職責。銀行業內部控制和銀行業監管機構監管的有機結合，是我國銀行業安全、穩健運行的重要保證。為確保銀行業貫徹執行國家法律、法規和監管規章制度，建立完善的內部控制制度，有效地控制風險，應當按照有效性、審慎性、全面性、及時性及獨立性原則，建立健全我國銀行業內部控制法律制度。
　　《商業銀行法》對內部控制制度的規定條款過少、過于原則，對內部審計制度未作規定，與《商業銀行法》配套的有關內部控制的法規、規章不夠完善，削弱了內部控制制度的有效性。為健全銀行業內部控制法律制度，發揮內部控制制度在銀行業監管中的作用，保證銀行業資產的安全性和流動性，防范系統性、區域性風險發生，應在《商業銀行法》中規定商業銀行法人治理結構和內部控制的內容，建立和健全商業銀行風險防范機制。主要內容包括：根據各種業務經營活動性質及功能建立合理的授權分責制度，要按照業務工作程序和授權，健全完善各種審批手續；按照規范化監督制約、賬務核對、安全謹慎原則建立嚴密的控制制度；在健全資本金制度、全面實行資產負債比例管理基礎上，圍繞防止和降低信貸風險、提高信貸資產質量、優化信貸資產結構建立有效的內部控制制度；對機系統的項目立項、設計、開發、測試、運行和維護整個過程實施嚴格管理，建立科學的金融計算機系統風險控制制度�！　⊥晟茖︺y行業監管的保障制度　　銀行業監管目標的實現要依靠監管的保障制度。我國法律對銀行業監管著重市場準入審核、報送稽核等的運用，且規定過于原則，對于非現場監管、信息披露、強制性監管措施等缺乏明確的規定。從監管手段上看，銀行業正從現場監管向非現場監管轉變。由于非現場檢查是在單個和并表的基礎上對銀行的報告進行收集、檢查、、審核，監督檢查依據的是銀行的報告，為進一步完善非現場監管指標體系，對銀行報告尤其是強制性報告的、信息準確性的要求及報送的程序和時間，在銀行業監管法律制度中必須作出規定，確保非現場監管數據的準確性、真實性。信息披露是風險監管的保障，是提高監管效率、防止監管失靈的有效措施。人民銀行頒布的《商業銀行信息披露暫行辦法》為規范信息披露提供了重要的法律依據。今后，應以法律的形式進一步明確規定活動信息披露的義務人、信息披露的內容和形式、信息披露的原則和標準，并明確規定不應當披露的信息。強制性監管措施是監管機構依據法律、法規的規定對被監管的對象及其直接責任人員的違法行為所作的處罰，我國法律、法規規定的銀行監管強制措施主要有警告、沒收違法所得、賠償損失、罰款、取消高級管理人員任職資格、責令改正、責令停止違法行為、責令停業整頓、接管、吊銷經營許可證、撤銷等。其中，罰款是在實際執行中用得最多的監管措施。這些監管強制措施確保銀行業合規經營是必要的，但在控制風險、減少風險、增強抵御風險的能力方面往往起不到應有的效果。法律、法規設定強制性監管措施不僅要體現使違法者得到應有的處罰，而且應防范違法行為造成的風險。為發揮強制性監管措施的作用，銀行業監管法律制度應明確諒解備忘錄、限制高風險業務、限制機構擴張、限制分紅派息、強令撤換股東和高層管理人員等督促性措施，保障銀行業穩健。

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