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關于完善我國現行企業所得稅制的構想
提要：主義市場條件下，所得稅是實現經濟資源合理配置的重要手段，其調節作用直觀而有效。1994年實施的稅制改革，統一了內資所得稅，并對個人所得稅采取了分類課征制度。近年來，隨著企業制度改革和經濟全球化的，地區間發展不平衡、社會貧富差距擴大的日益突出，再加上“入世”后需要面臨一系列挑戰，現行的所得稅制度已經無法適應經濟發展的要求，改革和完善我國現行所得稅制度，具有重要的經濟和社會意義。當前，關于統一內外資企業所得稅的意見已被廣泛接受。本文在遵循國際慣例與立足現實國情的基礎上，對企業所得稅的各稅制要素進行，并對新的所得稅制提出初步構想。 一、納稅人的界定 現行企業所得稅制規定，只要是獨立核算的經濟實體，在稅收方面均作為獨立的納稅主體，至于企業經營者是法人還是人，并不在考慮之內。這樣界定納稅人，勢必產生企業所得稅和個人所得稅兩個所得稅課稅主體交叉征收所帶來的重復征稅問題。 我們認為，統一后的企業所得稅，應以《民法通則》等有關中民事法律主體的規定為依據，界定“法人”作為基本納稅單位，并兼用注冊登記標準和住所標準認定居民法人和非居民法人。對按我國法律成立和住所設在我國境內的法人，認定為居民法人，對其來源于我國境內外的全部所得課稅；否則為非居民法人，僅對其來源于我國境內的所得課稅。而對不具有法人資格的合伙企業和個人獨資企業視同“自然人”征收個人所得稅。這種界定有以下優點： （一）保證了稅法與民法的統一 《民法通則》中規定“法人”是指依照有關國家法律成立，有必要的財產和組織機構，獨立享有民事權力和承擔民事義務的社會組織。引用這種意義上的“法人”概念，將使稅法條文更加嚴謹。 （二）符合國際慣例，代表了國際稅制發展趨向 據統計，截至2000年底，世界上實施企業所得稅的國家和地區中有60%將“法人”界定為基本納稅單位。隨著我國所有制結構的調整，國有企業管理體制的改革、法人治理結構的形成，應實行法人所得稅，并以此約束所得稅對法人企業征稅的內涵和范圍。同時，推行法人所得稅是區分直接抵免法與間接抵免法的前提，對無法人資格的分公司，規定由其法人總公司匯總繳納所得稅，宜采用直接抵免法；而對母子公司，雙方都是獨立的法人，對母公司從子公司分回的稅后所得，宜采用間接抵免法。這種做法不僅符合國際慣例，也解決了我國現行稅法中總公司與分公司、母公司與子公司納稅主體難以界定的問題。 （三）使企業所得稅和個人所得稅的界限更加分明 現行企業所得稅納稅人的界定受制于登記管理或報表的編制，而這些因素是可以人為改變的。統一后的企業所得稅以法人作為納稅人，以自然人作為個人所得稅的納稅人，這種劃分標準不僅可以涵蓋各種所得的征收面，而且也有利于與個人所得稅的銜接和簡化稅制�！ ∵�應強調，以法人與非法人為界限確定企業所得稅納稅主體，將列入企業所得稅課稅主體中的自然人（個人獨資、合伙企業），重新劃入個人所得稅征稅范圍內課征，可以消除由主體范圍交叉帶來的稅負不公矛盾。但是，鑒于我國民法規定的法人，除具有法人資格的全民所有制企業、集體所有制企業、中外合資經營企業、中外合作經營企業和外資企業以外，還包括機關、事業單位和社會團體等在內。因此，這樣確定名稱，難免又會帶來課稅主體擴大的新矛盾。我們認為，應將法人所得稅的課稅主體限定在以營利為目的的法人范圍以內。營利和非營利的劃分，應以生產經營的目的為依據，凡是經營目的不是為了任何個人的私人利益，則其經營收入免稅，否則應予以征稅。這樣做，至少可以使稅制本身實現“現實優化”。 二、稅率的選擇 在企業所得稅的稅率設計方面，面臨著兩個基本問題：一是稅率水平的確定；二是稅率形式的選擇。稅率水平的確定，體現了征稅的深度，表明了財政承受能力和企業負擔能力；稅率形式的選擇，體現了征稅的目的，實質是對公平與效率原則的選擇。 �。ㄒ唬┒惵仕降倪x擇 關于企業所得稅稅率水平的設計，我們認為，應重點考慮如下幾個因素： 1.從現實國情出發，保持政策的連續性和前瞻性。我國現行內外資企業兩套所得稅的法定稅率均為33%，但由于大量稅收優惠政策的存在，使名義稅率和實際稅率相差很大。應該說，內資企業目前的實際負擔水平是比較合理的，與世界平均水平相差不大�？紤]到政策的連續性和經濟對稅源的，統一后的企業所得稅的法定稅率應在內資企業實際負擔水平的基礎上適度降低，并暫時對外資企業保留部分引導性優惠政策，明確過渡的期限，使其總體稅負在短期內不會有過大的增幅�！ �2.發揮調節經濟的作用，保證所得稅的收入水平。1994年稅制改革以來，我國所得稅占稅收收入的比重大約保持在20%左右，大大低于發達國家35%的水平，也低于發展中國家29.4%的平均水平。相對而言，我國目前稅收結構中所得課稅的比重偏低�？紤]到所得稅對經濟調節作用具有自身優越性，統一后的企業所得稅稅率水平應在維持現有所得稅總體收入水平的前提下，適度降低稅率，但不宜降幅太大，以保證所得稅調節經濟的能力�！ �3.加強國際競爭與合作，保持與周邊國家稅率相當或略低水平。理論上講，一國的稅率不應與其主要的貿易伙伴國差別太大。從我國主要的周邊國家和地區來看，企業所得稅稅率最高的印度為40%，最低的我國香港特別行政區為16.5%，其他大部分周邊國家如日本、馬來西亞、韓國、泰國和新加坡等國的稅率均在30%上下。世界上其他國家的稅率大多在25%～45%之間。另外，從世界稅制的發展趨勢看，降低公司所得稅的法定稅率是必然趨勢，因為法定稅率不僅影響納稅人對實際稅率的感覺，而且影響跨國企業的稅基在國與國之間流動。因此，統一后的企業所得稅稅率應保持與周邊國家稅率相當或略低水平，這也符合我國經濟發展的戰略要求。 �。ǘ┒惵市问降倪x擇 所得稅的稅率形式設計主要有兩種：一種是比例稅率；一種是累進稅率。統一后的企業所得稅應根據我國大中小企業并存、化與手工業并存的格局，實行差別比例稅率，并且應采用相對較低的稅率。內外資企業一視同仁，再加上與寬稅基搭配，降低稅率對財政收入的總量影響不會很大�？紤]到因素、周邊地區情況、當前各國公司所得稅稅負逐步下降的發展趨勢以及我國加入WTO后的前景，可以作如下初步設想：將新的企業所得稅法定稅率定為25%的比例稅率，另設兩檔較低的全額累進稅率20%和15%.具體為：年所得額超過10萬元的，全部所得按25%的稅率征收；年所得額超過3萬元但未超過10萬元的，全部所得按20%的稅率征收；年所得額不超過3萬元的，全部所得按15%的稅率征收。 三、稅基的確定 企業所得稅的稅基，即企業的應納稅所得額�，F行的內資企業所得稅條例沒有專門對稅基的確定作出明確規定，在企業應納稅所得額時，對財務制度有很強的依附性。外資企業所得稅法雖然在稅基的確定方面規定得比內資企業詳細，但仍未列全。由此造成了現行所得稅制的稅基彈性較大，所得稅收入的隱性流失較為嚴重。另外，由于內外資企業分別采取兩套所得稅法所帶來的稅基不統一、不規范的問題，也有悖稅收的平等競爭、公平稅負原則�！ 〗y一后的企業所得稅法，在降低稅率的同時，應堅持寬稅基、便于管理的原則。可以考慮在原外資企業所得稅稅基規定基礎上，參照內資企業所得稅條例的部分程序性選擇，適當作規范性調整，并充分體現以下幾個方面要求： （一） 體現稅法與財務制度適度分離的趨勢和要求 按市場化設計的新會計制度傾向于將財務管理的權限還權給企業的管理者，這在客觀上加大了所得稅法與財務會計核算結果的差異。而且，財務報表的編制與課征所得稅的目標背離，也加大了企業所得稅的征收管理難度。因此，統一后的企業所得稅制應將稅法與企業財務會計制度適度分離。我國長期的稅收實踐經驗也表明，以稅收法規的形式規范計稅所得能確保所得稅的稅基最大化�！ ‘斎�，稅法與財務制度適度分離，并不意味著稅法完全獨立于財務制度而存在。無論如何，財務會計為稅務會計提供了一個起點，現在雖然有必要將它們適度分離，但在收入確定、成本費用列支、資產處理等財務核算性差異方面應盡可能保持一致，分離的只應是在政策上需要限制或鼓勵的項目，如免稅收入項目、費用列支標準、加速折舊方法等政策性差異。因此，對于統一后的企業所得稅稅基的確定，應在稅收與財務會計之間的政策性差異上作出具體規定，并在稅法實施細則中專章全面列出，以增強透明度，使其在征納雙方共同監督下得到規范化的執行。 �。ǘw現結構性減稅的趨勢和要求 當前，弱化直接減稅措施、發展間接減稅措施，是世界所得稅制改革的趨勢，而且間接減稅政策有助于外資企業在稅收饒讓協定中得到實際利益。因此，未來的企業所得稅優惠應傾向于產業優惠為主，并逐步由降低稅率、稅額減免等直接減稅向加速折舊、稅前扣除、投資抵免等間接減稅轉變。統一后的企業所得稅制應充分考慮結構性減稅的趨勢和要求，為企業可支配利潤及投資增長創造必要條件。比如，在稅基抵扣內容上，適當增加企業用于開發和人力資本投資方面的費用；對高新技術產業的支持和鼓勵，也應在新的稅法中有所反映。 �。ㄈw現依法治稅、規范稅制的要求 現行所得稅稅前扣除項目中，以法律、法規形式和單項規范性文件形式公布實施的規定約各占50%.隨著企業財務制度與稅法分離趨勢的進一步加大，統一后的企業所得稅制應以法律、法規的形式對稅基加以定性和量化。如果由于經濟發展的變化和實現稅收政策目標等原因，需要對相關稅基進行修訂、補充，也應通過法律途徑作出調整。單行規范性文件只能在遵循法律、法規原則的基礎上，制訂具體的管理辦法，而不能作出違反法律精神的規定。為此，應提高稅收法制化水平。 �。ㄋ模w現簡化和效率的要求 現行企業所得稅稅法體系中，減免稅和稅前扣除的遞延性項目逐漸增多，如彌補虧損、廣告費、技術開發費的抵免、國產設備投資抵免等。這些跨年度的遞延項目給企業所得稅的管理增添了難度，一旦遞延項目超過5年，無論是臺賬管理、審核管理還是納稅檢查管理都存在銜接問題。此外，減免稅和稅前列支項目的審批程序較繁瑣，其審核通過基層稅務分局層層上報資料的方式實現，造成了上級稅務機關只能依靠有限的紙質信息進行審定評判的尷尬局面，一旦傳遞的資料失真，審批也將失去意義，而對同樣的資料反復審核，又降低了行政效率。因而稅基的確定應充分體現簡化和效率的要求。 �。ㄎ澹w現相對公平、促進公平競爭的要求 比較我國內外資企業所得稅有關確定稅基的規定，不難看出，兩套稅法在稅基規定上存在較大差異，主要表現在成本費用的列支標準方面，如在工資費用、交際應酬費、公益性捐贈等方面，內資企業較外資企業有較大限制；在折舊方式的選擇上，加速折舊等折舊補償方面也有一定的差異。從差異可以看出，稅法給外資企業以更多的靈活性，由此造成同一收入水平的內外資企業稅負相差懸殊問題。為此，我們必須對現行內外資企業所得稅的稅基異同點進行歸并，體現稅收的國民待遇原則，促進企業間公平稅負、平等競爭。目前，在稅基的一些基本要素的確認方面，人們意見已漸趨統一�！ �1.工資福利費用對于勞動密集型企業，可以算是主要成本項目，因而在依法征收個人所得稅的基礎上，可以考慮準予據實列支，以避免重復征稅�！ �2.固定資產折舊和開發費用是技術密集型的主要成本支出，以鼓勵新技術投資為出發點，我們認為可以從寬掌握�！ �3.資產計價，如果企業的財務制度健全，能夠按照國家統一準則進行財務核算，那么從保護投資、有利于出發，應允許企業作相應的稅務處理，避免虛盈實虧而多納稅。 4.對于永久性差異中屬于因違法而發生的各種罰沒支出，對與企業生產經營無關的支出，以及與企業經營規模不相稱的交際支出等，需要作出統一調整規定，以符合法理和促進“橫向公平”的負擔原則�！ �5.對于時間性差異中屬于受益期限不超過1年的遞延費用，可按企業會計制度處理；屬于受益期限超過1年以上的遞延費用，凡是按照不少于規定最低年限攤銷的，可予確認，以簡化手續，方便納稅人。 四、所得稅稅權的劃分 現行內外資企業所得稅是按企業預算級次、投資主體、所有制性質劃分中央收入和地方收入的，由國家稅務局與地方稅務局分別征收管理。這種按照企業隸屬關系劃分收入歸屬權和征管權的做法，違背了分稅制的公平與效率原則，其繼續維系企業與政府的親緣關系，難以克服長期以來形成的地區割據、經濟封鎖，地區間的稅收競爭也不利于政府財力的增加。而且隨著改革的進一步深化和產權以各種方式重組的進行，企業隸屬關系幾經調整變得日漸模糊而復雜，很多企業的資本構成已呈多元格局，很多股份制企業究竟算中央企業，還是地方企業，很難確定，造成國稅和地稅機關之間在征管權上扯皮，給企業所得稅實際征管帶來許多困難。 我們認為，統一后的企業所得稅應設定為以中央為主的共享稅，由一個稅務機關征收管理，所得稅收入全部入中央國庫，由中央合理確定分享比例，然后按一定比例將收入分成給地方。在此基礎上，企業所得稅的立法權和解釋權在中央。這樣做主要基于以下幾方面考慮： （一）所得稅稅權的劃分須依循1994年稅制改革確立的分稅制基本原則，并應充分考慮所得稅稅種的特點 按照西方聯邦分稅制，稅收權限的劃分須兼顧公平與效率的原則。公平原則是指不能允許地區間稅基與稅率存在較大差異；效率原則是指稅權的劃分要盡量減少對經濟資源優化配置的。 世界銀行專家羅賓·鮑德威指出，所得課稅關乎全的公平分配，其稅權的選擇應主要由中央政府統管。特別是在市場機制尚未健全、地區間發展極不平衡的情況下，為保證逐步建立的市場機制的高效率運行，打破地區間資源配置的人為阻滯，我國的企業所得稅稅權應相對集中于中央政府，即所得稅征管權集中于同一稅務機關，考慮到地方經濟發展需要，將收入分配權先集中于中央，由中央確定合理的返還比例，然后按一定比例將收入部分返還給地方政府。 �。ǘ⿲⑵髽I所得稅確定為共享稅，有利于促進資本在企業間合理流動，促進企業制度的改革 黨的十五大之后，國有企業通過合并、兼并、分立等形式，組建跨地區、跨行業、跨所有制的企業集團，成為改革的重要。但是，在涉及跨地區的企業改革中，首先就會碰到所得稅收入劃分的難題，在不同地區的地方國有企業之間、中央國有與集體、私營企業間的改組、改制常會由于涉及地方利益的分配而受到人為阻滯。而將企業所得稅確定為共享稅，可避免這一問題，實現企業資產優化重組的效能。 �。ㄈ⿲⑵髽I所得稅確定為共享稅，有利于調動地方政府的積極性，特別是有利于促進中西部地區的經濟發展 現階段，我國中西部地區的地方企業由于基礎差、資金短缺、技術水平低等客觀原因，導致其盈利水平低，流入地方財政的所得稅收入也相對較少。將企業所得稅改為共享稅后，國家將中央企業創造的一部分所得稅收入無償返還給地方，形成地方政府的財力，可以有效地調動地方政府的積極性。當然，由于地區間經濟發展的不平衡，國家可根據各地區間實際情況，統籌安排，合理設定收入返還比例。 五、企業所得稅與個人所得稅的一體化設計問題 我國的所得稅制度主要包括企業所得稅制度與個人所得稅制度。1994年稅制改革以來，我國個人所得稅保持著很高的增幅（年均遞增50%以上），在社會主義市場經濟體制確立，以按勞分配為主體的多種分配方式并存，民間投資特別是個人投資比重逐漸增加的情況下，個人所得稅在調節收入分配中起的公平作用是顯而易見的。完善所得稅稅制，必須統籌考慮企業所得稅稅制與個人所得稅稅制的銜接與協調，體現稅收的中性原則，防止因稅制原因對經濟主體的組織形式產生影響。具體來說，在所得稅稅制的設計上應注意以下幾點： �。ㄒ唬� 合理確定企業所得稅與個人所得稅的納稅主體 如前所述，應以《民法通則》中關于法人與人的劃分為標準確定兩稅的納稅主體。除法人所得稅納稅人以外的所有民事主體，包括會計、律師等各種合伙事務所，按法人所得稅規定應作為自然人企業，均納入個人所得稅的調節范圍。在將全部有經營收入的主體都納入所得稅征稅范圍的大前提下，防止兩稅主體的交叉錯位。 �。ǘ� 實行綜合與分類相結合的個人所得稅課征模式 保證所得稅納稅對象的完整性。企業所得稅的納稅對象包括企業的生產經營所得和其他所得，而現行的個人所得稅法因為實行分類課征制，納稅對象為稅法列舉的各項收入。隨著經濟的發展，公民收入來源愈來愈廣泛，客觀上已不可能將所有的收入逐項列入稅收法規；同時由于分類所得稅是按課稅客體的稅源分別課征，不能測定納稅人的負稅能力，還會引致納稅人通過收入分計等手段逃避稅收。因此，按所得主體的全部收入綜合計征的綜合課征制是個人所得稅稅制由不成熟趨向成熟的必然結果。但是從我國的國情來看，由于居民收入分配方式復雜，隱性收入普遍，自覺納稅意識較淡薄，采用綜合課征制還缺乏必要的稅收征管基礎。建議采用綜合與分項相結合的征收方式作為過渡，可將一部分有較強連續性或經常性的收入項目實行綜合征收，包括工資薪金所得、承包承租經營所得、勞務報酬所得、財產租賃所得等。對財產轉讓所得、特許權使用費所得、稿酬所得、偶然所得、股息、利息、紅利所得，仍采用分項課征的方式，通過完善個人所得稅課征模式，保證所得稅納稅對象的完整性。 （三） 實現兩種所得稅最高邊際稅率的一致 使企業所得稅與個人所得稅負擔大致相當，防止因稅負差別過大對投資的組織形式產生影響。我國目前的個人所得稅稅率設計側重于分配中的公平，在對居民納稅人綜合所得征稅等方面選擇了級次多、累進程度高的累進稅率，使名義稅率相對過高。如工資、薪金所得，適用九級超額累進稅率，最高稅率為45%.這在很大程度上不利于稅收效率原則的推行�！ 倪呺H稅率與平均稅率之間的關系來看，邊際稅率始終高于平均稅率，直至在最高邊際稅率處，后者才接近前者。對于納稅人而言，印象最深的是邊際稅率，而平均稅率很少有人關心。45%的最高稅率，使邊際稅率居高不下，特別是在今后我國法人所得稅稅率有所下降的情況下，兩種所得稅最高邊際稅率不一致，將使納稅人選擇收入隱性化或轉移收入等方式逃避稅收�！ 〗ㄗh重新設計個人所得稅稅率結構，實行“減少檔次、降低稅率”的累進稅率模式。在提高個人所得稅費用扣除標準的基礎上，維持現行低稅率（5%）部分，在高稅率部分，將45%下調至30%（各中高檔稅率相應調低），構建一組由5%至30%之間的累進稅率。稅率檔次設計以五級左右為宜。個人經營所得的稅率應與法人所得的稅率基本平衡，如前文所設計，法人所得稅的稅率為25%，那么經營所得的稅率也應采用25%的比例稅率為宜，這樣既有利于簡化稅制又利于遏制高收入者偷稅動機，同時縮小稅額間隙將更有利于稅收征管。 �。ㄋ模┫齼煞N所得稅之間的雙重課稅 目前，我國兩稅之間的重復征稅問題主要表現在個人投資入股取得股息、紅利所得，私營企業業主稅后收益個人分配、個人承包承租經營所得等方面。雖然目前我國個人投資收益的企業所得稅和個人所得稅重復征稅問題涉及面不是很廣，但隨著市場經濟發展和所有制結構的調整，企業所得稅和個人所得稅重復征稅的矛盾沖突將有更為明顯的反映。因此，在建立法人所得稅和個人所得稅的所得稅制結構時，為避免對來源于同一收入的所得額在法人和個人之間重復征稅，可借鑒有關國際經驗，在法人所得稅和個人所得稅稅制中規定稅后分得利潤、紅利、股息的抵扣辦法，對這類收入先征收企業所得稅，并允許在征收個人所得稅時予以抵免。這樣既能避免重復征稅，又能對企業和個人這兩個獨立納稅人行使征稅權。 主要資料： �。�1）周革平《企業所得稅改革中納稅人界定問題探討》（載《涉外稅務》2000年第4期）。 �。�2）《稅務年鑒》（1998年、1999年）（中國稅務出版社出版）。 �。�3）趙迎春《兩稅合并后稅率設計和優惠政策問題》（載《稅務研究》1996年第11期）�！ 。�4）《2001中國財政發展報告》（上海財經大學公共政策研究中心） �。�5）孫鋼等《我國企業所得稅制度的完善》（載《稅務研究》2001第3期）�！ 。�6）董樹奎等《稅前扣除與投資改組業務所得稅問題解析》（世界圖書出版社出版）。【完善我國現行企業所得稅制的構想】相關文章：
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