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中國金融監(jiān)管體系的要素構(gòu)成
編者按業(yè)相對滯后，原因是多方面的，有體制、觀念、機制、環(huán)境等，但不能忽視，傳統(tǒng)的合規(guī)性監(jiān)管、過于嚴格的金融管制、消極監(jiān)管、事后監(jiān)管、忽視效率的監(jiān)管等，已嚴重扼制了金融業(yè)的創(chuàng)新和發(fā)展的有效空間，直接金融業(yè)整體效率的提高。如何使我國金融監(jiān)管水平有一個質(zhì)的飛躍，探索建立既要遵循市場和國際慣例，又要符合中國國情的監(jiān)管體制，切實做到完善監(jiān)管理念、更新監(jiān)管方式、提高監(jiān)管效率，是擺在我們面前的緊迫任務(wù)。本文作者的思考有一定的啟發(fā)性。 金融監(jiān)管的支持體系 金融監(jiān)管的目的是防范金融風(fēng)險發(fā)生，維護金融秩序穩(wěn)定，保障金融體系的運行安全，保護資產(chǎn)所有者的利益。金融監(jiān)管的有效運行要有一個良好的金融環(huán)境作條件，而這個條件能否具備則依賴于健全的金融法律體系�！ ∥覈m然已出臺了《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《保險法》、《證券法》等多部法律與法規(guī)，但只對金融機構(gòu)市場準入有著嚴格的規(guī)定，金融機構(gòu)的市場退出存在著嚴重的法律缺位。當金融機構(gòu)監(jiān)管的某一環(huán)節(jié)處于法律的真空狀態(tài)，而金融機構(gòu)風(fēng)險暴露時，央行的監(jiān)管無法可依，只能借助強制性行政干預(yù)來解除金融風(fēng)險，1997年�？诔鞘行庞蒙缫驍D兌出現(xiàn)支付困難時強制由海南發(fā)展銀行托管乃至兼并一案仍歷歷在目。要改變這一局面我們現(xiàn)階段必須加強監(jiān)管的法制化建設(shè)，完善金融監(jiān)管的法律支持體系�！ �1、盡快完善主體法律。要抓緊修改、整理和完善《人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《保險法》、《擔保法》和《證券法》等金融法規(guī)；盡早出臺銀行、證券和保險三大監(jiān)管法規(guī)和金融機構(gòu)市場準入退出（破產(chǎn)）法規(guī)，包括《金融機構(gòu)接管法》、《金融機構(gòu)破產(chǎn)法》、《金融機構(gòu)臨時性支付風(fēng)險管理法》、《金融機構(gòu)兼并收購管理辦法》等；制定《信貸資產(chǎn)保全法》和《外資金融機構(gòu)法》，按國際資本充足率框架，制定資本充足率的監(jiān)管框架，從而為制度化、規(guī)范化的監(jiān)管提供法律基礎(chǔ)。 2、盡快制訂金融法律實施細則。主體法是綱目式的，對于履行金融監(jiān)管職能的主體來說，更需要一套較為完整的并與金融法律相配套的實施細則，也要對原頒布的有關(guān)法規(guī)、制度進行清理，對不適應(yīng)的條款進行廢除或修訂；還要對立法環(huán)境尚不成熟、近期不宜立法的有關(guān)金融業(yè)，先制定一個過渡性的暫行規(guī)定�！ �3、盡快建立獨立的金融執(zhí)法機制。目前銀行對大量的金融違法違規(guī)行為無能為力，如果依法收貸只能是“贏了官司賠了錢”；更甚的是對于銀行起訴，許多地方是“起訴不受理、受理不開庭、開庭不裁決、裁決不執(zhí)行”，這種現(xiàn)象助長了企業(yè)、個人不守信用，直接惡化了信用環(huán)境。為此，有必要盡快組建執(zhí)法機構(gòu)，專門受理銀行、證券、保險、信托業(yè)及其他金融機構(gòu)的訴訟案件，重塑我國公正、公開、公平的金融司法秩序�！ ∮行У慕鹑诒O(jiān)管體制 1999年11月，隨著處于世界金融壟斷地位的美國《金融服務(wù)化法案》的正式簽署生效，標志著美國放棄維持近70年的“分業(yè)”經(jīng)營模式，進入混業(yè)經(jīng)營新紀元。與此相適應(yīng)，目前西方國家普遍實行了混業(yè)經(jīng)營和混業(yè)監(jiān)管，而我國尚處在分業(yè)監(jiān)管落實階段，必須加快構(gòu)建完善的金融監(jiān)管組織體系。 隨著混業(yè)經(jīng)營趨勢加強和中國入世，我國金融監(jiān)管機構(gòu)將面臨三大難題：一是金融監(jiān)管難度加大，二是存在監(jiān)管不到位或監(jiān)管真空，三是存在各監(jiān)管機構(gòu)互相爭奪權(quán)利或發(fā)生事故時互相推卸責(zé)任的可能�！ ∫虼�，在由分業(yè)監(jiān)管向混業(yè)監(jiān)管的過渡中，我國金融監(jiān)管組織體系的改革應(yīng)分兩步走： 第一步，考慮到國內(nèi)的信用評級和外部審計尚未達到一定的水平，金融監(jiān)管的基礎(chǔ)設(shè)施等還跟不上，現(xiàn)階段仍應(yīng)堅持分業(yè)監(jiān)管的金融監(jiān)管體制，重點是改善金融監(jiān)管的基礎(chǔ)條件，以實現(xiàn)綜合監(jiān)管。當前可建立金融監(jiān)管合作制度：一是加強中央銀行、保監(jiān)會、證監(jiān)會的合作，增強監(jiān)管當局的政策協(xié)調(diào)性和對部分機構(gòu)業(yè)務(wù)并表監(jiān)管的有效性。二是加強保監(jiān)會與代理行的合作，增強代理行監(jiān)管的積極性和責(zé)任心。三是加強國內(nèi)金融監(jiān)管當局與國際及地區(qū)金融監(jiān)管當局的合作與交流，以此提供與獲取對跨國金融機構(gòu)并表監(jiān)管的必要信息，同時和借鑒外國金融監(jiān)管的經(jīng)驗，不斷提高我國的金融監(jiān)管水平�！ 〉诙剑鶕�(jù)國際金融新趨勢，結(jié)合我國加入W TO后金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營對金融監(jiān)管的新要求，我國的金融監(jiān)管應(yīng)逐步走向“混業(yè)經(jīng)營、統(tǒng)一監(jiān)管”的金融監(jiān)管體制。在向“混業(yè)”模式的過渡中，待條件成熟時，可將人民銀行的貨幣政策職能與金融監(jiān)管職能分離，將人民銀行的監(jiān)管部門、證監(jiān)會、保監(jiān)會合并成一個統(tǒng)一的金融監(jiān)管當局，負責(zé)對所有金融機構(gòu)及其業(yè)務(wù)的監(jiān)管，監(jiān)管當局可按行政區(qū)劃設(shè)立分支機構(gòu)，各分支機構(gòu)負責(zé)對轄內(nèi)所有金融機構(gòu)及其業(yè)務(wù)的監(jiān)督管理�！ 〉慕鹑诒O(jiān)管信息系統(tǒng) 監(jiān)管成本居高不下，導(dǎo)致中央銀行信息優(yōu)勢的不足、識別風(fēng)險能力的有限，并外在決定著監(jiān)管的滯后。而金融監(jiān)管信息系統(tǒng)是持續(xù)性監(jiān)管的基礎(chǔ)，是提高金融監(jiān)管效率的重要手段�！ ∥覈鹑诒O(jiān)管信息系統(tǒng)尚處于一種分割、低效、失真狀態(tài)�！ ∫皇侵醒脬y行、證監(jiān)會、保監(jiān)會的監(jiān)管信息系統(tǒng)分割，不能實現(xiàn)監(jiān)管信息共享；二是監(jiān)管信息定時報送制度，使得金融監(jiān)管信息的收集效率很低；
三是金融機構(gòu)報送數(shù)據(jù)存在人為調(diào)整，使得金融監(jiān)管信息失真�！ ∥覈F(xiàn)階段在信息披露方面還有很長的一段路，以國有銀行為主體的商業(yè)銀行體系缺乏透明度，除深發(fā)展與浦發(fā)兩家銀行作為上市公司受《證券法》約束有著較為規(guī)范的信息披露外，其他銀行均未上市。而中央銀行又尚未制訂完善的信息披露的“游戲規(guī)則”，致使市場投資者缺乏了解銀行資產(chǎn)質(zhì)量、經(jīng)營狀況的渠道。 中央銀行對商業(yè)銀行的管制也過多，特別是利率的管制，價格信號的扭曲導(dǎo)致市場投資者不能通過有限的信息———利率識別銀行的潛在風(fēng)險�！ °y行發(fā)行的金融工具種類也有限，價格信號過少，不足以成為市場投資者評價銀行風(fēng)險的依據(jù)。 針對這種情況，我們要加快金融監(jiān)管信息系統(tǒng)的化建設(shè)，一是要加快各金融機構(gòu)內(nèi)部控制監(jiān)管信息的網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)，實現(xiàn)系統(tǒng)內(nèi)部業(yè)務(wù)發(fā)展與監(jiān)管信息同步反饋。二是加快監(jiān)管當局的監(jiān)管信息網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)，改善信息傳遞方式和速度，創(chuàng)造條件實現(xiàn)監(jiān)管部門與監(jiān)管對象業(yè)務(wù)系統(tǒng)的信息聯(lián)網(wǎng)，使金融機構(gòu)的原始信息真實反映到監(jiān)管部門，增強信息的透明度和準確性，以動態(tài)觀察與監(jiān)管對象經(jīng)營活動的合規(guī)性和風(fēng)險情況。三是加快監(jiān)管當局之間的監(jiān)管信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，以實現(xiàn)金融監(jiān)管信息共享，降低成本，提高效率。金融監(jiān)管信息系統(tǒng)的主要功能是：為金融監(jiān)管提供連續(xù)、系統(tǒng)、動態(tài)的信息服務(wù)；通過信息共享制度，節(jié)省各監(jiān)管部門監(jiān)管信息的搜集成本，提高監(jiān)管效率。 高效的金融風(fēng)險預(yù)警體系 金融風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)主要為整體或宏觀風(fēng)險的控制服務(wù)，它不僅能對一國的金融運行實施有效的監(jiān)測，而且也能從側(cè)面反映出國民經(jīng)濟運行中存在的�！ 〗梃b世界各國金融風(fēng)險防范的經(jīng)驗，結(jié)合中國金融業(yè)的風(fēng)險實情，我國金融風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)從宏觀層面上可分為三個層次建立�！ ∫皇墙液暧^金融預(yù)警系統(tǒng)。可由國務(wù)院牽頭，中國人民銀行、中國證券監(jiān)督委員會、中國保險監(jiān)督委員會、國家統(tǒng)計局、各大金融機構(gòu)共同參加，按照統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指標體系、分級監(jiān)控的原則，組建國家宏觀金融預(yù)警組織系統(tǒng)。主要負責(zé)全國范圍內(nèi)金融風(fēng)險的監(jiān)測和預(yù)警，并對全國各區(qū)域、各地區(qū)預(yù)警系統(tǒng)進行組織和指導(dǎo)。同時，負責(zé)監(jiān)測國際金融風(fēng)險走勢，并將各種風(fēng)險信息和對策措施及時傳輸?shù)秸鞑块T和各金融機構(gòu)中去�！ 《墙^(qū)域金融預(yù)警系統(tǒng)。由人行跨省區(qū)分行、區(qū)域內(nèi)證券監(jiān)管部門、保險監(jiān)管部門和轄內(nèi)各大金融機構(gòu)共同組成。主要負責(zé)轄內(nèi)金融風(fēng)險的監(jiān)測和預(yù)警，及時將各種風(fēng)險信息和對策措施傳送到轄內(nèi)各級政府部門和各金融機構(gòu)中去。 三是建立地區(qū)金融預(yù)警系統(tǒng)。可由人行中心支行或縣支行與設(shè)在當?shù)氐慕鹑跈C構(gòu)共同組成。主要負責(zé)轄區(qū)內(nèi)金融風(fēng)險的監(jiān)測和預(yù)警，將各種警情信息及時輸送到轄內(nèi)政府部門和金融機構(gòu)中去�！ ☆A(yù)警依賴于監(jiān)測，監(jiān)測離不開指標。指標的經(jīng)濟金融就是經(jīng)濟金融過程中的數(shù)量特征及經(jīng)濟金融過程之間的數(shù)量關(guān)系特征。金融風(fēng)險指標體系應(yīng)具有全面性、靈敏性、代表性等特點，筆者認為，我國金融風(fēng)險預(yù)警指標體系應(yīng)由以下幾個部分組成：1、國家經(jīng)濟系統(tǒng)中實體部門運行出現(xiàn)偏差而導(dǎo)致的金融風(fēng)險預(yù)警指標，包括GDP增長率，固定資產(chǎn)投資率，股票價格指數(shù)，資金利稅率等；2、政策性金融風(fēng)險及經(jīng)濟環(huán)境變化導(dǎo)致的金融風(fēng)險預(yù)警指標，包括通貨膨脹率，廣義貨幣供應(yīng)量指標，公共債務(wù)指標，國內(nèi)存款真實利率之差，貨幣發(fā)行增長率，國內(nèi)儲蓄率，穆迪的主權(quán)信用評級等等；3、金融體系的風(fēng)險預(yù)警指標，包括資本充足率，資本／總資產(chǎn)比率指標，不良貸款比率，備付金比例，流動性比率，存貸比率，拆入資金比率，各項資金損失率，自有資金比率等等；4、國際收支部門金融風(fēng)險預(yù)警指標，包括真實匯率偏離度，外匯儲備占短期債務(wù)的百分比，對外債務(wù)率，債務(wù)期限結(jié)構(gòu)指標，經(jīng)常項目逆差占GDP比重，外匯儲備所能支持進口量月份數(shù)，外債負債率，對短期性資本的依賴程度，出口額增長率，外匯儲備等等。至于各個指標值的安全波動范圍，我們應(yīng)該參照國際標準，在此不予多述。在預(yù)定預(yù)警指標的基礎(chǔ)上，我們還要確定預(yù)警指標的“閥值”和權(quán)重，危機發(fā)生的概率，預(yù)警級別并根據(jù)危機發(fā)生的概率值來估計可能發(fā)生危機的較為準確的時間，以便及時采取防范措施�！ 八奈灰惑w”的監(jiān)管方式體系 1、央行監(jiān)管。人民銀行監(jiān)管是我國監(jiān)管方式體系的核心，其包括：（1）人民銀行內(nèi)部各層次、各部門之間的職責(zé)明確、縱橫結(jié)合的合力監(jiān)管組織體系；（2）過程連續(xù)、銜接有序、運作規(guī)范、的現(xiàn)代化金融監(jiān)管操作體系；（3）內(nèi)容可靠、傳遞及時、部門共享、目標明確的金融監(jiān)管信息體系；（4）預(yù)警超前、處置快捷、靈敏有效的系統(tǒng)化風(fēng)險防范控制體系；（5）以風(fēng)險防范為核心的金融監(jiān)管指標體系。，人民銀行各分支機構(gòu)要根據(jù)本轄區(qū)情況，建立和健全分行、中心支行和支行三級監(jiān)管體系，實行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級監(jiān)管、部門落實、責(zé)任到人”的工作制度；建立以金融監(jiān)管職能部門為主、其他職能部門為輔的職責(zé)明確、部門聯(lián)動的合力監(jiān)管工作體系；要探索建立金融監(jiān)管領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)小組和工作協(xié)調(diào)會議制度，促進部門間的協(xié)調(diào)，使之形成監(jiān)管合力；積極探索建立對監(jiān)管部門和人員的再監(jiān)管機制；要建立監(jiān)管業(yè)績考核制度；建立金融監(jiān)管責(zé)任追究制度；進一步健全對監(jiān)管人員的舉報制度。建立和完善系統(tǒng)連續(xù)、銜接有序的全過程監(jiān)管操作流程，實現(xiàn)金融監(jiān)管的規(guī)范化、系統(tǒng)化、化。建立科學(xué)的風(fēng)險預(yù)警指標體系和金融監(jiān)管數(shù)據(jù)庫，充分發(fā)揮非現(xiàn)場監(jiān)管在風(fēng)險預(yù)警中的基礎(chǔ)性作用。建立非現(xiàn)場監(jiān)管與現(xiàn)場監(jiān)管相統(tǒng)一的監(jiān)管方法體系，實現(xiàn)金融監(jiān)管的持續(xù)性、計劃性、超前性�！ �2、自我約束（自律）。隨著金融市場化程度不斷提高，對金融機構(gòu)內(nèi)控機制要求也更加嚴密�，F(xiàn)階段我們要著重于：一是合理設(shè)置內(nèi)控機構(gòu)。各金融機構(gòu)都要建立與本系統(tǒng)業(yè)務(wù)相適應(yīng)的內(nèi)部審計部門或稽核部門，并具有相對獨立性、超脫性和權(quán)威性�？蛇x擇在系統(tǒng)內(nèi)部設(shè)立跨地區(qū)的監(jiān)管分局、稽核中心或特派員辦事處，消除或減少被查單位對檢查部門及其人員的行為制約。二是充實改善內(nèi)控設(shè)施。金融機構(gòu)建立內(nèi)控系統(tǒng)和相對集中的數(shù)據(jù)處理中心，一方面改善內(nèi)部控制的非現(xiàn)場監(jiān)測條件，運用系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)觀測各經(jīng)營機構(gòu)的財務(wù)、資產(chǎn)等業(yè)務(wù)指標變化情況；另一方面能有效防止或減少基層行亂調(diào)賬、亂改賬等違規(guī)行為的發(fā)生。三是修改完善內(nèi)控制度。內(nèi)控制度的建立與完善是一個動態(tài)過程，各金融機構(gòu)都要適時根據(jù)其業(yè)務(wù)發(fā)展和環(huán)境變化不斷修改完善內(nèi)控制度，以動態(tài)適應(yīng)其業(yè)務(wù)發(fā)展與金融創(chuàng)新對風(fēng)險控制的需要。目前要盡快建立對金融機構(gòu)內(nèi)控監(jiān)測制度和備案制度，建立對有內(nèi)控和金融違規(guī)問題機構(gòu)的上級行責(zé)任追究制度，建立對金融機構(gòu)高級管理人員任職資格考核通報制度，建立金融機構(gòu)違規(guī)責(zé)任人處分建議制度。金融機構(gòu)自我約束機制是我國現(xiàn)代金融監(jiān)管方式體系的重要內(nèi)容�！ �3、行業(yè)自律。從世界各國金融同業(yè)自律制度建設(shè)的實踐看，同業(yè)公會（或協(xié)會）是適應(yīng)金融業(yè)行業(yè)保護、行業(yè)協(xié)調(diào)與行業(yè)監(jiān)管的需要，自發(fā)地形成和發(fā)展起來的。結(jié)合我國金融業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀，建議：一是在監(jiān)管當局的鼓勵、指導(dǎo)以及社會輿論的倡導(dǎo)下，在自發(fā)、自愿的基礎(chǔ)上建立金融業(yè)同業(yè)公會�？筛鶕�(jù)金融機構(gòu)的不同類型、不同地區(qū)建立不同的金融業(yè)同業(yè)公會，并提倡在此基礎(chǔ)上形成全國金融業(yè)同業(yè)公會的聯(lián)系機制。二是賦予金融業(yè)同業(yè)公會具有行業(yè)保護、行業(yè)協(xié)調(diào)、行業(yè)監(jiān)管、行業(yè)合作與交流等職能。行業(yè)自律是我國現(xiàn)代金融監(jiān)管方式體系的有益補充�！ �4、社會監(jiān)督。金融活動涉及社會生活的各個方面，因此，誘發(fā)金融風(fēng)險的因素是多方面的、復(fù)雜的。加強金融監(jiān)管，防范金融風(fēng)險，沒有全社會各個方面的參與是不可能的。以各級地方政府為核心，包括人民法院、公安部門、工商行政管理部門、財政部門、新聞宣傳部門、或?qū)徲嫀熓聞?wù)所等社會中介機構(gòu)以及廣大社會公眾等在內(nèi)的社會聯(lián)合監(jiān)管防范體系，構(gòu)成有效銀行監(jiān)管的外部環(huán)境。全社會廣泛參與的聯(lián)合監(jiān)管防范體系是建立現(xiàn)代金融監(jiān)管體系的環(huán)境保障。
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