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論巴塞爾新協議對中國金融監管的影響
1988年的巴塞爾資本協議曾被認為是國際銀行業風險管理的“神圣公約”。最新發布的新資本協議框架(本報NO．425曾作報道——編者注)，則可以說是當今國際環境下銀行風險管理的又一國際范本，其最終形成和實施必然會對全球銀行業產生深遠的。 一、推動全球金融風險管理的現實原因和直接動力 巴塞爾委員會資本協議產生至今已經有過3個版本。新版本與最初版本相比，可以清晰地反映出國際銀行業風險管理的新進展。 2001年的新資本協議草案較之1988年的巴塞爾協議更為復雜、全面，這實際上是金融市場發展的客觀反映，也滿足了銀行界對于風險更敏感的風險監管框架的需要。 巴塞爾委員會主席William J MaDonough指出，新的資本協議框架將使資本充足的監管要求能夠更為準確反映銀行經營的風險狀況，為銀行和金融監管當局提供更多的衡量資本充足的可供選擇的，從而使巴塞爾委員會的資本充足框架具有更大的靈活性來適應金融體系的變化，以便更準確及時地反映銀行經營活動中的實際風險水平及其所需要配置的資本水平，進而促進金融體系的平穩健康發展。顯然，金融體系的迅速發展和金融全球化已經成為推動全球金融風險管理發展的現實原因和直接動力。 從全球范圍內來看，金融環境的劇烈變化迅速改變了銀行的經營環境，加大了銀行的經營風險，同時經濟金融的全球化直接推動了全球范圍內銀行監管和風險管理原則和框架的整合與統一，并且促使這些原則和框架要及時根據經濟金融環境的變遷進行調整。如何使監管原則更為靈敏地反映銀行經營環境的變化、使得銀行的風險監控始終對金融市場的風險變動保持高度的敏感，越來越成為全球銀行業關注的重大。 地看，本世紀70年代以來，放松管制成為全球銀行監管的普遍趨勢；與這一趨勢相伴而行的，是全球經濟一體化的趨勢不斷加強，金融領域的創新活動日漸活躍。管制的放松和金融創新的活躍推動了金融市場的快速發展，使得銀行競爭日趨激烈，銀行經營風險明顯加大，促使各國金融監管當局不斷探索建立新的經濟環境下的金融監管方式，以維護金融市場中銀行體系的穩定。同時，伴隨著跨國資本流動規模的不斷擴大，跨國銀行的業務迅速擴大，銀行危機傳染的可能性增大，各國監管方式上的差異也增大了監管跨國銀行的難度，于是，建立適應新的國際環境的、統一的國際銀行監管原則和風險管理框架的問題被提上了議事日程。 從金融發展歷史看，1974年德國赫斯塔特銀行和美國富蘭克林國民銀行的倒閉促使銀行監管的國際合作從認識上升到了實踐層面。1975年2月，來自比利時、加拿大、法國、德國、意大利、日本、盧森堡、荷蘭、瑞典、端土；英國和美國的代表聚會瑞士巴塞爾，商討成立了“巴塞爾銀行監管委員會”。巴塞爾委員會的成立，是適應金融全球化的內在需要，為國際銀行業的監管問題提供一個討論場所和合作的舞臺。 盡管巴塞爾委員會并不具備任何凌駕于國家之上的正式監管特權：其文件從不具備、亦從未試圖具備任何效力；其雖鼓勵采用共同的方法和標準，但卻也并不強求成員國在監管技術上的一致性。但是，由于巴塞爾委員會提出的原則影響到全球主要國家的跨國銀行，因而這些原則在事實上成為許多國際性銀行遵守的共同原則。 巴塞爾委員會在開展工作中始終遵循著兩項基本原則： (1)沒有任何境外銀行機構可以逃避監管； (2)監管必須是充分有效的。巴塞爾委員會成立以來發布的許多監管原則和建議，基本上體現了這兩個重要的基本原則，并且也使得這兩個基本原則得到愈來愈廣泛的認同。 在巴塞爾委員會提出的眾多監管原則中，1988年的巴塞爾協議是影響最大、也是國際銀行業風險監管最有代表性的監管準則之一，期間發布的許多監管原則大多是對這個監管原則的補充和完善；巴塞爾委員會2001年1月頒布的新資本協議框架，主要是試圖在全面繼承以1988年巴塞爾協議為代表的一系列監管原則的成果的基礎上，著手從單一的資本充足協議約束，轉向依靠最低資本充足比率、外部監管和市場約束等三個方面的共同約束。 在推進全球銀行監管的一致化和可操作行方面，1988年的巴塞爾協議可以說具有劃的意義。 從國際銀行業風險管理的角度看，1988年的巴塞爾協議具有明顯的特點，主要包括： (1)突出強調了資本充足率的標準和意義， (2)確立了全球統一的銀行風險管理標準； (3)強調國家風險對銀行信用風險的重要影響。 但是。這一協議也容易導致銀行過分強調資本充足的傾向，從而相應忽視銀行業的盈利性及其它風險，這樣，即使銀行符合資本充足性的要求，也可能因為其他風險而陷入經營困境；從具體的風險資產的看，巴塞爾協議也沒有考慮同類資產不同信用等級的差異，從而不能十分準確地反映銀行資產面臨的真實的風險狀況；另外，對于國家信用的風險權重的處理比較簡單化。二、2001年巴塞爾新資本協議框架的形成及其特點 2001年巴塞爾新資本協議框架繼續延續1988年巴塞爾協議中以資本充足率為核心、以信用風險控制為重點、突出強調國家風險的風險監管思路，并吸收了(有效銀行監管的核心原則)中提出的銀行風險監管的最低資本金要求、外部監管、市場約束等三個支柱的原則，進而提出了衡量資本充足比率的新的思路和方法，以使資本充足比率和各項風險管理措施更能適應當前金融市場發展的客觀要求。 (一)堅持了1988年巴塞爾協議以資本充足率為核心的監管思路，并有了進一步完善。 1．更為靈活的風險衡量方式。為了適應當前復雜多變的銀行業風險狀況，在新資本協議框架中，巴塞爾委員會放棄了1988年巴塞爾協議中單一化的監管框架，并提供了更多的選擇方式。銀行和監管當局可以根據業務的復雜程度、本身的風險管理水平等靈活選擇使用。通過這種靈活的制度安排，巴塞爾委員會試圖促使銀行不斷改進自身的風險管理水平，使用對于風險狀況反應更為靈敏的衡量方式，進而更為準確地測定一定風險狀況下所需要的資本金水平。 2．外部評級與內部評級的選擇。為了測算銀行的風險資產狀況，銀行必須要對資產進行評級，并相應確定風險權重。巴塞爾委員會在設計方案的初期曾經試圖要求銀行主要依靠外部中介機構的評級，但是，由于商業銀行普遍對評級機構的客觀性、獨立性、資料的可獲得性、評級結果的及時充分披露、評級結果的可信度等方面存在相當大的歧議，評級機構本身也不愿意將判斷銀行風險大小的責任全部擔在自己身上，于是，新資本協議框架中除了繼續保留外部評級這一獲得資產評級的方式外，更多地強調銀行要建立內部的風險評估體系，并提供了3個可供選擇的方案，即標準化方案、基礎的IRB方案和高級的IRB方案體系，強調用內部評級為基礎的方法來衡量風險資產，進而確定和配置資本。 3．利率風險和操作風險的資本要求。巴塞爾委員會近年來一直希望推行全面風險管理，將風險管理覆蓋的范圍逐步從信用風險推廣到利率風險、操作風險等。由于一些風險(如利率風險等)難以準確量化，因而此次新的資本協議框架建議各國監管當局在設定最低資本充足比率要求時要充分考慮到利率風險這一點。新的資本協議還要求考慮操作風險并相應配備資本。具體計算運營風險的方法存在相當大的差異，難易程度也不一樣。在實際操作中，許多考慮運營風險的銀行只是在考慮信用風險所需的資本之外，進一步增加20%作為覆蓋運營風險的資本。新的資本協議準備采用這個20%作為廣義的指導性準備標準。 4．適當擴大資本充足約束的范圍，在一定程度上抑制資本套利行為。例如，1988年的資本協議不對控股公司的資本充足比率作出要求，使得許多銀行為了逃避資本約束紛紛采用控股公司的形式。在新的資本協議框架中，以商業銀行業務為主導的控股公司應當受到資本充足比率的約束。 另外，新的資本協議框架對于非銀行機構的大額投資需要從資本中扣除。新的資本協議框架建議，對于單筆超過銀行資本總額15％的投資、以及此類對非銀行機構的投資總額超過銀行資本規模60％的投資，都要從銀行資本中扣除。這無疑會對那些在非銀行領域有廣泛投資的銀行形成嚴峻的沖擊。從世界范圍內來看，日本、西班牙和德國的銀行可能受到的沖擊最大。當然，這也是由銀行體制所決定的。 （一）各國監管機構對于銀行資本狀況的監管方式和重點出現了顯著的變化。 新資本協議框架更為強調各國監管當局結合各國銀行業的實際風險對各國銀行進行靈活的監管。這主要是巴塞爾委員會注意到不同國家的具體金融環境和進入體制差異，因而開始強調各國監管機構承擔更大的責任。例如，在新的資本協議中，各國監管當局可以根據各國的具體狀況，自主確定不低于8%水平的最低資本充足要求，同時，許多風險衡量的水平和指標需要各國監管當局根據實際狀況確定，而且監管當局還要能夠有效地對銀行內部的風險評估體系進行考察。這樣，各國監管當局監管的重點，將從原來的單一的最低資本充足水平轉向銀行內部的風險評估體系的建設狀況。 新資本協議框架延續了《有效銀行監管的核心原則》以及其1999年提出的監管框架的主要思路。1999年巴塞爾委員會提出，為了促使銀行的資本狀況與總體風險相匹配，監管當局可以采用現場和非現場稽核等方法審核銀行的資本充足狀況。監管當局應該考慮銀行的風險化解情況、風險管理狀況、所在的市場性質以及收益的可靠性和有效性等因素，全面判斷銀行的資本充足率是否達到要求；監管當局有權根據銀行的風險狀況和外部經營環境，要求銀行保持高于最低水平的資本充足率；銀行要建立嚴格的內部評估體系，使其資本水平與風險度相匹配；監管當局要及時檢查和評價銀行的內部評價程序、資本戰略以及資本充足狀況；在資本水平較低時，監管當局要及時對銀行實施必要的干預；如果對銀行風險水平說來是必要的話，監管者應當要求銀行持有超過最低比率的資本。 新資本協議框架同時強調，為了順利實現向IRB資本充足衡量體系的轉換，商業銀行向監管當局提交完備的內部風險評估制度安排、資產分類制度安排等。 （三）強化信息披露，引入市場約束。 值得注意的是，在新資本協議框架中，市場約束機制的引入可以說是公司治理結構重大進展的體現。巴塞爾委員會對于銀行的資本結構、風險狀況、資本充足狀況等關鍵信息的披露提出了更為具體的要求。新框架充分肯定了市場具有迫使銀行有效而合理地分配資金和控制風險的作用，穩健的、經營良好的銀行可以以更為有利的價格和條件從投資者、債權人、存款人及其他交易對手那里獲得資金；而風險程度高的銀行在市場中則處于不利地位，它們必須支付更高的風險溢價、提供額外的擔保或采取其他安全措施。于是，這種市場獎懲機制可以促使銀行保持充足的資本水平，支持監管當局更有效地工作。為了確保市場約束的有效實施，必然要求建立銀行信息披露制度。新資本協議框架中所要求的信息披露的潛在參照標準是美國的銀行信息披露要求，如大型銀行要求按季披露范圍相當廣泛的風險信息。 新的資本協議框架強調，最低資本充足比率、外部監管、市場約束這三個支柱是緊密聯系在一起的，如果這三個方面不能很好地落實，新的資本協議框架也就難以真正落實。 三、從2001年新的資本協議框架看當前我國銀行風險監管的 巴塞爾委員會提出的新資本協議框架在征求意見完畢并定稿后，將全面取代1．988年的資本協議，成為國際銀行業風險監管的新版“神圣公約”，逐步在全球推廣。我國是國際清算銀行成員國，人民銀行也必然需要簽署相關協議，這就要求我國的中央銀行將用這一標準監管國內的各類商業銀行。因此，及早針對新的資本協議框架采取措施，才能使我國銀行業的風險監管適應國際業風險管理發展和我國金融市場平穩發展的需要。 以2001年新的資本協議框架為參照，我國的銀行風險監管將面臨一系列新的挑戰： (一)資本不足的將更為突出，迫切需要在提高資產質量的同時拓展資本補充渠道。 根據新資本協議框架進行測算，可以大致看出，全球銀行業在新的監管框架下所需的資本金總體水平不會出現太大的變化，但是，對于個別銀行來說，因為資產質量等的差異，所需的資本金水平會有明顯的差異。一般而言，同一家銀行根據IRB測算的風險資產規模要較之原來減少2%到3%左右；對于一些經營狀況良好的大銀行，風險資產規模的下降會更為明顯。一方面，經營效益良好的銀行可以用這一部分資本金支持更大規模的風險資產、或者將其返回給原來的股東；另一方面，資產質量較差的銀行、以及OECD國家的資產評級較低的銀行將被迫提高風險權重、從而要求配備更高水平的資本。 當前，我國的國有商業銀行均不同程度地存在著資本充足率達不到8％的標準的問題，這是與我國從計劃經濟體制向主義市場經濟體制的轉軌及轉軌期間的經濟高速增長分不開的。總體上看，我國銀行業的資產業務量增長很快，市場化改革也導致經濟的貨幣化和金融深化，使得金融資產的增長速度明顯高于國民經濟的名義增長速度，商業銀行在轉軌期間也出現了不少經營失誤!：積累了相當規模的不良資產；但是，我國國有銀行的資本補充渠道卻十分缺乏。如果要實施新的資本協議，預計可能會對我國銀行業的資本金提出更高的要求，如果不能達到這個國際性的要求，將必然到與外資銀行的競爭能力。 當前的工作主要應當包括：一是積極拓展國有銀行的資本補充渠道，其中包括上市籌資；二是大力提高資產質量，降低風險資產的規模。 (二)國家風險評級體系的改變總體上有利于我國銀行業。 在1988年的巴塞爾協議中，國家風險具有相當大的影響力，而且1988年的巴塞爾協議對于這一風險采取了相當簡單化的衡量方法，例如，銀行對于所有經合組織成員國給予相同的零主權風險權重。在新資本協議框架中，主權風險的確定則是主要依賴銀行自身的風險評估、或者是根據一些國際性評級機構的評級，進而給予不同地區以不同的風險權重。 在新的資本協議框架下，亞洲地區受影響最大的是韓國，因為韓國是經合組織成員國，在1988年的巴塞爾協議下的國家風險權重上一直享受零風險權重；根據新的資本協議框架，韓國的主權風險權重迅速上升50%。而從中國香港來說，由于香港不是經合組織成員，因而在原來的巴塞爾協議下的主權風險權重一直是100%，在新的資本協議框架中，香港的主權風險權重將會下降到20%。根據測算，中國的國家風險權重也會相應下降，這對于降低我國銀行業的資本金需求是有利的。 （三）著手建立完善的銀行內部風險評級體系。 國際金融學院將新的資本協議框架的核心之一歸結為內部風險評級體系，從風險管理的實際操作來說，這一界定是合理的。從國際性大銀行的經驗來看，內部評級對于信用風險管理的重要作用主要表現在以下幾個方面：為金融工具價格的決定提供重要依據；作為提取壞帳準備金及經濟資本的分配的基礎；為客戶綜合授信提供依據；為管理者風險決策提供。根據巴塞爾委員會的要求，一個有效的內部評級系統主要包括評級對象的確定、信用級別及評級符號、評級方法、評級考慮的因素、實際違約率和損失程度的統計、跟蹤復評和對專業評級機構評級結果的利用等等。 與先進的國際性銀行相比，我國大多數商業銀行內部評級不論是在評級方法、評級結果的檢驗，還是在評級工作的組織等方面都存在著相當的差距，從而極大地限制了內部評級在揭示和控制信用風險方面的作用。這主要表現在評級方法偏于定量化簡單化，風險揭示嚴重不足；基礎數據庫有待充實，評級結果有待檢驗；評級結果的運用十分有限。因此，必須盡快創造條件來適應新的資本協議框架。 (四)從信用風險管理轉向逐步實施全面風險管理。 在現實銀行經營活動中，各種風險是互相聯系、共同作用的，因而在制定內部風險管理原則和外部監管指標時，應當將銀行可能面臨的各種信用風險、市場風險以及其他風險包括在風險管理的范圍之內，推行全面風險管理的理念。事實上，這一理念在新的資本協議框架中已經有了具體的落實措施，如此次新的資本協議框架中就包含了利率風險和操作風險。 當前，我國對于銀行風險資產以及資本充足的監管，主要是考慮信用風險，基本上沒有考慮利率風險和操作風險等。隨著中國利率市場化的推進，利率波動更為頻繁；銀行業務操作的環節不斷增多，對于電腦等的依賴加大，同時也相應增大了操作風險。因此，要真實反映銀行風險狀況，就必須考慮利率風險和操作風險。這也顯示，如果不能對利率風險和操作風險進行很好的管理，就會加大銀行風險程度，勢必需要配置更高水平的資本金。 (五)提高監管權關的監管能力，明確監管的重點。 新的資本協議框架在給予各國監管當局更大的決策自主權時，也對監管能力提出了更高的要求。對于中國的監管當局來說，如果及時開辟銀行的資本金補充渠道、如何合理確定適應中國國情的不低于8%水平的最低資本充足要求、如何評估和衡量商業銀行內部風險評估體系的狀況、如何運用新的資本協議框架監管外資銀行等，都是新的挑戰。 （六）強化信息披露。 由于信息不完備、真實性有待提高等因素，中國銀行業在信息披露的質量和數量方面都遠遠不能適應市場地求，市場也缺乏足夠的動力和資料深入分析銀行的風險狀況。因此，在強化信息披露方面，既要確定具體的銀行業需要定期及時披露的資料，也要引導市場強化對于銀行信息的分析，逐步提高市場約束的力量。
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