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我國城鎮化進程中的城鄉人口老齡化趨勢及政策啟示
一、 前言
目前，中國城鎮化正處于“S”型增長的中期快速發展階段。2012年，我國城鎮人口占總人口比重達52.6%，城鎮人口每年以大約3‰～4‰的速度遞增，遠遠超過同期1‰的總人口年增長速度[1]。而改革開放以來我國城鎮化水平的提高，主要通過農村人口向城鎮人口轉變實現，即在城鎮化過程中，農村人口向城鎮轉變所作貢獻約占90.7%，而城鎮人口自然增長在其中的作用只占9.3% [2]。同時，有大量研究成果可以證明，目前農村人口向城鎮人口的轉變主要以農村勞動年齡人口流遷為主。全國第六次人口普查資料也顯示，在我國城鎮地區的常住流動人口中，15～44歲人口約占流動人口總量的78.6%。預計隨著未來中國產業結構的調整及城鎮化進程的加快，農村勞動年齡人口流遷進入城鎮的速度還會加快。這種城鄉人口年齡結構變化趨勢也必然會直接影響到城鄉人口結構及其城鄉老齡化進程�；谶@一認識，本文采用多區域人口預測模型，以第六次全國人口普查數據為基礎，對我國未來城鎮化發展背景下的城鄉老齡化變動趨勢進行多方案模擬。通過定量考察人口流遷對城鄉人口老齡化的影響，為我國的經濟社會發展提供必要數據基礎，也通過對預測結果的討論最后得出具有政策含義的結論。
目前關于城鎮化進程的城鄉人口老齡化發展趨勢及其后果，雖然已經引起較大關注，但主要集中于鄉―城人口遷移對農村、城鎮或區域的人口老齡化的影響及后果的定性研究[3～5]，如鄉―城遷移下的年齡特征和生育率變動對農村老齡化的影響[6]、農村就業人口老齡化問題[7]，以及從歷史的角度描述城市人口老齡化的發展趨勢及特點[8];或者是只針對全國、農村或某一特定城市人口老齡化發展的趨勢預測等[9～12]，目前只有個別學者將中國與其他國家人口老齡化過程中的城鄉差異進行了比較研究[13～14]，但結論差異較大。
值得注意的是，有學者在2005年曾對中國百年人口老齡化發展趨勢進行預測，結果表明，到2053年我國60歲以上老年人數將會達到峰值，約為4.3億，此后開始緩慢減少，但到2100年時仍將有3.5億以上的老年人口;2010年以后我國將進入人口老齡化迅速發展時期，60歲以上老年人口比例在2010～2032年間每兩年就增長一個百分點，2050年時
將達到31%，2100年繼續提高到34%[15]。而2006年《中國人口老齡化發展趨勢百年預測報告》中顯示，到2050年我國老年人口總量將超過4億，老齡化水平推進到30%以上，2040年左右人口老齡化重心將轉入城市，農村人口老齡化程度高于城市的現象將會消失[16]。蔡茜采用第六次全國人口普查數據，運用年齡移算法對我國農村老齡化的趨勢預測結果顯示，我國農村老齡人口呈現線性遞增，2050年其比重將達到36.51%[17]。
本文借助于人口宏觀管理與決策信息系統(PADIS)軟件，對我國分城鄉的人口老齡化趨勢進行了多方案模擬，重點考察了不同鄉―城人口流遷水平下我國城鄉人口老齡化變動的特點，從而為相關政策制定提供決策依據。
二、方法及數據來源
1.采用方法、原理及軟件
根據本文研究的目的，為滿足多區域分要素預測，建立中國分城鄉、分年齡性別的人口預測模型的需要，本文對相關數據做出如下假設：
①依據人口平衡方程，假設期末人口數=期初人口數+本期出生數-本期死亡數+凈流遷數，由此得出計算期內城鄉人口總量。
�、诓捎没谀挲g結構，結合生命表、分年齡生育水平和流遷模式的討論，得到預測期內分城鄉、分年齡人口以及人口出生和死亡狀況的相應數據。
在上述基礎上再按城鄉分年齡、性別的人口流遷作為表征城鎮化進程的重要參數，代入預測模型以獲得相應的結論。
本文利用中國人口與發展研究中心研制的國際人口預測通用軟件“人口宏觀管理與決策信息系統”(PADIS)進行預測。該軟件引入了多區域人口情景模型預測，相較以往的人口軟件提高了預測因素的多元化和模型精確度。
2.數據來源
目前，在還沒有一套完全準確的數據可以被作為標準數據的現實情況下，相對于教育數據或戶籍統計數據而言，人口普查數據雖然不可避免地會存在統計誤差，但仍是學者們用于人口問題研究的最重要的基礎數據。本文所用數據來源于歷年中國統計年鑒、歷次人口普查資料和中國人口統計年鑒資料，以確保數據的權威性和精確性。本文以2010年第六次全國人口普查數據為基礎數據，但考慮到“六普”數據存在低年齡組的漏報問題，參考崔紅艷等的“六普”數據評估方法，根據歷年出生人數回推，調增了1107萬0～9歲人口，其中男性599.95萬，女性507.05萬[18]。按1歲組預測截至2050年的人口發展狀況。由于預測期較長，將近40年之久，本文選取了2020年、2030 年和2040年三個節點年份對參數進行了調整。
三、未來我國城鎮化進程中的城鄉人口老齡化預測及主要發現
1.預測方案設置
(1)生育參數的設定。
2010年第六次人口普查數據顯示，我國總和生育率為1.18，遠低于更替水平，學者一般認為這一水平偏低。根據以往研究經驗，考慮目前國家對“單獨”生育政策的放開，預計未來生育水平將會提高，我們選擇兩種生育水平作為重要模型參數。其中低方案假定從當前的城鎮1.4，農村1.86，2030年以后提高到城鎮1.8，農村2.1，并保持該水平到2050年。高方案假定總和生育率從當前的城鎮1.4，農村1.86，到2030年城鎮和農村同時恢復到2.1，之后一直保持不變。同時假定生育模式從2010年到預測末年不發生變化，詳見表1。
(2)死亡和預期壽命參數的設定。
死亡參數的設定，關鍵是要得到未來各年齡的死亡率或存活率。根據第六次全國人口普查數據編制簡略生命表的結果，考慮到我國人口平均預期壽命城鄉差異因素，本文主要參照聯合國平均預期壽命經驗步長的變化趨勢確定城鄉人口預期壽命的增加值。假定未來的死亡概率以2010年為基準，保持不變。對于未來男女兩性的分年齡死亡模式，選擇聯合國模型生命表的一般模式。方案設計如表2所示。
(3)出生性別比的設定。
受生育政策影響，我國出生性別比持續偏高，鑒于國家人口政策是一個逐步調整的過程，出生性別比將逐漸恢復正常。以第六次全國人口普查數據為基準，出生性別比為城鎮116，農村119，到2030年城鎮和農村出生性別比會逐漸下降并恢復至正常水平，即106，保持到2050年不變(見表3)。
(4)鄉城人口流遷方案的設定。
本文的鄉城流遷是指每年從農村轉到城鎮的凈遷移人口，由于缺乏每年由農村向城鎮轉移人口的直接數據來源，我們根據公式“城鎮期末人口數=期初人口數+(本期出生數-本期死亡數)+凈流遷數+因為行政區劃調整增加的城鎮人口數”，從而，“城鄉凈流遷人口=(期末人口-期初人口)-(本期出生數-本期死亡數)-行政區區劃增加的城鎮人口”，對過去10年的城鄉凈流遷人口進行一定的推算發現，2000～2010年間我國城鄉流遷人口增加規模每年大約在1200萬左右。根據發達國家城鎮化發展經驗，當城鎮化率達到一定水平時，城鎮化趨勢將會趨緩。按照我國目前城鎮化進程的速度，假設在2030年左右我國城鎮化達到發達國家城鎮化的經驗值，之后城鎮化速度將會大幅度下降，這時城鄉之間的流遷人口也會大大減緩。因此，設置高、中、低三種鄉城人口流遷方案(如表4)。此外，城鄉人口流遷模式采用2010年全國人口普查數據中的戶口登記在縣外的分年齡、分性別人口數據作為流遷模式數據，并假定保持不變。且本預測未考慮國際人口流遷，即假定全國總體上為封閉人口。
2.基本結論與發現
不同生育水平和流遷方案下我國城鄉人口老齡化的預測結果如表5所示。
(1)不同流遷方案對應的城鎮化水平。
根據上述設定的方案進行推算，可得不同流動遷移方案下對應的未來我國城鎮化水平變動趨勢(見表6)。在相同生育水平下，流遷規模的大小對我國城鎮化水平影響非常顯著。以低生育水平為例，2030年高流遷方案的城鎮化水平高于低流遷方案6.4個百分點，2050年這一差距擴大為12.7個百分點。以中流遷方案為例，2030年高生育水平的城鎮化率高出低生育水平0.38個百分點，2050年這一差距變為0.96個百分點。
圖1中流遷方案下城鄉老年人口規模變化趨勢
(2)未來城鎮老年人口規模將很快超過農村
且二者差距迅速加大。
數據模擬結果顯示，高、中、低三種流遷方案下未來城鎮和農村老年人口規模的總體變動趨勢一致(見圖1)。城鄉對比發現，2010年農村老年人口規模約是城鎮的1.3倍，但隨著鄉―城人口流遷的加快，我國城鎮老年人口規模增速快于農村，于2020年超過農村老年人口規模，且二者差距不斷擴大，2030年高、中、低流遷方案下城鎮老年人口規模分別是農村的1.37倍、1.31倍和1.25倍，2040年進一步擴大到1.79倍、1.67倍和1.60倍，2050年城鎮老年人口規模將是農村的2.79倍、2.42倍和2.14倍。
圖2中流遷方案下的城鎮和農村老年人口比重
(3)未來農村老年人口比重雖然始終高于城鎮，但二者之間的差距將經歷先擴大再縮小的趨勢。
預測結果顯示，不同生育水平對應的不同鄉城流遷方案下，農村老年人口比重始終高于城鎮，但二者的差距呈先擴大再縮小的趨勢。以低生育水平中方案為例(見圖2)，2010年農村僅高于城鎮2.26個百分點，2036年這一差距達到最大值(約11個百分點)后開始逐漸縮小，2045年高于城鎮約8個百分點，2050年比城鎮高5.9個百分點，可見，按現有發展趨勢城鄉人口老齡化倒置的現象不會一直持續。
圖3不同流遷方案下的農村老年人口規模
(4)提升鄉城人口轉移規模，將會明顯減少未來農村老年人口的規模，并會加大未來城鎮老年人口的規模。
如圖3所示，農村老年人口規模呈倒“U”型變化，但將在2026年出現小幅回落，這也印證了1961年開始的自然災害對農村人口的影響相比城鎮更加明顯。在高流遷方案下農村老年人口規模于2038年達到頂峰，為1.36億，而中、低方案下推遲一年達到頂峰，分別為1.41億和1.47億。之后農村老年人口總量開始逐漸減少，2050年高、中、低三種流遷方案對應的農村老年人口規模分別為1.06億、1.17億和1.27億，老年人口規模高方案比低方案少2109萬。說明鄉―城人口流遷規模的擴大將會明顯減少未來農村老年人口的規模。
預測結果顯示，高、中、低三種流遷方案下，城鎮老年人口規模呈線性增長，年均增長率分別為4.42%、4.31%和4.21%，尤其是2030年之后鄉城人口流遷規模對城鎮老年人口規模影響越發顯著。如圖4所示，城鎮老年人口規模由2010年的5225萬分別增加到2040年的2.41億、2.34億、2.28億，2050年繼續增加至2.95億、2.83億、2.72億。對比不同流遷方案下的老年人口規模發現，2030年高流遷方案比低流遷方案高619萬，2040年差距增至1297萬，而2050年這一差距高達2297萬，說明鄉―城人口流遷越快，未來城鎮老年人口規模增長越快。
圖4不同流遷方案下的城鎮老年人口規模
圖5不同流遷方案下的農村老年人口比重變化
(5)提高鄉城人口轉移的規模，將增大未來農村人口老齡化的程度，但對城鎮老齡化程度起到持續的減緩作用。
未來農村老年人口比重增長，呈現先升后降的發展趨勢，且城鄉人口流遷規模作用明顯(見圖5)。2010～2018年，流遷方案對農村老年人口比重影響較小，三條曲線基本重合，2020年開始出現明顯差異且差距慢慢拉大。高流遷方案下農村老年人口以3.57%的速度持續增長，并持續保持高位不下降;與此不同，中、低方案分別于2043年和2041年達到峰值，分別為32.94%和29.91%。2050年三種方案對應的比重分別是40.50%、32.25%和28.56%，意味著三個農村人口中就至少有一位老年人。在高、中、低三種流遷方案下，農村老年人口比重由2010年的10.06%增到20%分別用了14年、16年和17年，對應的平均增長速度分別為3.57%、2.97%和2.66%，表明流遷規模越大，農村老齡化速度越快。
未來城鎮老年人口比重變化與老年人口規模趨勢相似，受流遷規模影響，不同時期增速稍有不同，大體上經歷慢―快―慢的過程(見圖6)。研究發現，生育水平對城鎮老齡化程度影響微弱，因此，以低生育水平為例，高、中流遷方案下城鎮老年人口比重比低流遷方案晚1年，均于2018年超過10%，之后從10%增加到15%則分別用了12年、11年和12年，從15%到超過20%所用的時間為8年、8年和7年，從20%發展為25%的時間依次為12年、10年和9年，對應的平均增長速度分別為2.98%、3.11%和3.20%，2050年城鎮老年人口比重分別為25.09%、26.34%和27.33%。這說明，流遷規模越大，城鎮老年人口比重越低，老齡化發展速度越慢，即鄉城人口流遷對城鎮老齡化程度有持續的減緩作用。
圖6低生育水平不同流遷方案下的城鎮老年人口比重
(6)未來鄉城人口流遷規模越大，對城鎮老年撫養負擔的緩解作用越明顯，但城鎮化發展速度加快將顯著增加農村老年撫養負擔。
預測結果顯示，未來我國城鎮老年撫養比將呈現逐年上升的趨勢(見圖7)。低生育方案下，2040年之前城鎮老年撫養比增加較快，高、中、低流遷方案的平均增速分別為4.14%、4.31%和4.46%。2025年之后，城鎮老年撫養比放緩，平均增速分別為2.08%、2.24%和2.31%，2050年分別為41.34%、44.08%和46.33%。流遷最快和最慢方案下城鎮老年人口撫養比之差由2025年的0.86個百分點擴大到2050年的4.99個百分點，說明大規模的鄉城流遷可以減輕城鎮老年撫養負擔。
未來農村老年撫養比變化特征與城鎮有很大的區別，中、低流遷方案下呈先快速上升再緩慢下降之勢(見圖8)，而高流遷方案則持續走高。2040年之前高、中、低流遷方案下農村老年撫養比以5.99%、5.16%和4.64%的速度快速上升，到2040年時分別為80.98%、63.94%和55.04%。2040年之后，中、低流遷方案的農村老年撫養比開始逐年下降;而高流遷方案作用下快速增長的農村老年撫養比卻依然呈現上升的趨勢，但速度有所放緩。到2050年老年撫養比分別為92.42%、62.5%和52.13%，高流遷比低流遷高40個百分點。充分表明流遷規模越大，農村老年撫養負擔越高。
四、政策啟示與政策建議
1.政策啟示
圖7低生育水平不同流遷方案下的
城鎮老年撫養比趨勢
圖8低生育水平不同流遷方案下的
農村老年撫養比趨勢
對前面的基本預測結果進行分析，可以得到如下政策啟示。
首先，城鎮化水平的加速，將對未來城鄉人口老齡化水平及老年人口規模產生顯著影響。相對而言，對農村的影響更明顯。
其次，在人口城鎮化轉移過程中，如果不改變目前的年輕人個人遷移為主而非家庭遷移的模式，將會導致農村人口老齡化程度的進一步加深，給農村養老帶來壓力和挑戰。
最后，雖然城鄉人口轉移規模加大會在一定程度上減緩未來城鎮老齡化水平，但卻會加大未來我國城鎮地區的老年人口規模，使其呈現一個加快上升的趨勢。解決這些規模龐大的城鎮老年人的生活、就業、醫療等問題的壓力將主要集中于城鎮。
2.相關的政策建議
由于城鄉人口老齡化是一個影響深遠而廣泛的長期性歷史漸進過程，尤其是解決人口老齡化面臨的問題不是一蹴而就的，需要穩步推進。因此，我們必須在人口老齡化高峰來臨之前制定應對策略，才能滿足經濟社會發展的需求，而不至于成為經濟社會發展的絆腳石。
首先，進一步建立和完善符合中國國情的老年社會保障體系，形成省、市、縣、鄉、村的五級社會保障網絡，是解決我國城鄉人口老齡化問題的根本保障。從具體職能與分工來看，省級政府部門根據本地區的城鄉發展情況，負責決策并制定適合本地城鎮與農村的社會保障政策和社會保障法律法規，使得市、縣級部門執行政策和行使監督職能時有法可依。如城鎮居民養老保險、基本醫療保險、新型農村合作醫療、新型農村養老保險制度的完善與轉移接續問題。市級和縣級相關職能部門分別負責城鎮和農村的社會保障政策的執行和監督職能，鄉、村則是最基層的承擔單位，負責農村養老機構的興辦等具體事宜。資金來源上采取公共投入與吸引民間投入相結合的方式興辦養老機構，在此基礎上推動社區、家庭、個人養老的發展。需要注意的是，公共養老投入要隨老齡人口變動而發生變動，實行更加靈活的動態管理�？紤]到未來我國城鎮化進程加快的發展趨勢，現有的以縣為單位的養老資金模式層次過低，將不能適應城鎮化發展的需要，因此建議提高養老運行層次，至少變縣級統籌為省級統籌，逐漸轉變為全國統籌。
其次，面對城鎮和農村老齡化的不同特征和變動趨勢，應分清各自的主次矛盾，選擇最適合的方案�；诔擎偓F有的社會保障制度及執行情況，考慮到受未來城鎮化進程加快的影響，未來城鎮老年人口規模不斷增長并超過農村的趨勢成為必然，因此，社區養老社會化是城鎮工作的重點，盡快做好社區老年照料服務體系的建設。國家要加強老年服務業的政策扶持和公共投入，加強疾病醫護、生活服務、精神慰藉、文化體育、老年參與社會等硬件和軟件的建設。硬件建設要按照當地經濟發展水平，因地制宜，梯度發展。軟件方面要完善服務體系，增加服務項目，抓好管理隊伍、志愿者服務隊伍，鼓勵低齡老人為高齡老人或患病老人服務，以創造居家養老的新環境。具體可從以下三個渠道著手：一是建立以政府主導的綜合性社會福利機構，重點服務“三無”、“五保”、貧困、失能、智障等老人，發展社區日托和全托型養老服務機構;二是建立以NGO 為主的非營利養老機構，政府通過土地劃撥、稅費減免、貸款貼息等優惠，鼓勵社會力量建立民辦公助、公建民營、民辦民營等不同性質的養老服務機構;三是建立以市場為主的產業化養老機構，滿足老年人個性化需求。
再次，根據中國農村發展的實際，本文認為在社會養老保險初步建立時，農村仍應建立以家庭養老為主、社區養老為依托、機構養老為補充的養老服務體系。一方面，發展農村經濟，使農村有較強的經濟承受力，是解決農村老年人養老、醫療等社會保障問題的根本基石。長期以來，我國施行的經濟政策都是以優先發展城鎮和工業為主導的非均衡發展戰略，加之歷史遺留下來的資源稟賦的差異，使得農村經濟發展一直落后于城鎮，而農村大量青壯年勞動力流遷到城鎮，為城鎮提供“養老金紅利”。因此，城鎮也應堅持“先發展帶動后發展”的思想，鼓勵城鎮的機關事業單位、社會團體、企業與農村結成幫扶小組，為農村提供資金、技術等的支持，采取“公司+農戶”、“農業生產大戶+農戶”、“公司+村民小組+農戶”等多種合作經濟，促進農村發展經濟，切實增加農民收入，以提高農村家庭養老和抗風險能力。
另一方面，應增強農村家庭養老能力，鼓勵城鄉人口流動家庭化轉移。農村整體經濟的發展不能保證滿足養老的多層次、多樣化需求，加之城鎮化進程背景下，大量農村青壯年勞動力流遷到城鎮的現實，家庭流動成為增強家庭養老能力的有效途徑。農村青年勞動力之所以選擇流遷到城鎮，肯定是其在城鎮獲得的收入和實現的效用優于農村，先讓這部分群體能永久性留在城鎮是第一步，這需要戶籍制度的改革，使得他們和城市居民一樣，獲得平等就業的權利、子女受教育的權利、享受社會公共服務等權利。第二步就是將留守在農村的老人隨遷，即實現家庭化轉移，進而充分利用城鎮的基礎設施和公共資源，以發揮城鎮資源規模效益。這需要完善承包地流轉制度以及宅基地流轉、退出機制，使農民充分行使土地財產權，讓農民有足夠的財產性收入，如此才能使得農村通過土地轉讓換來的收入在城鎮安家置業。從而緩解農村養老壓力，促進城鄉人口流動家庭化轉移。退一步講，只要農村家庭的養老能力提高了，即使農村留守老人不選擇隨遷也可以通過流遷城鎮的家庭成員參與非農村經濟活動而獲得土地收成之外的收入轉移給老年人，以使他們可以在農村購買養老服務。
最后，強化家庭養老的作用與功能，并不只是簡單地將國家或社會原來承擔的養老責任轉移給家庭，而是擴展或延續家庭的功能，在政府、市場、社區等與家庭合作的框架下，統籌這些不同社會系統的作用。應增加農村養老機構建設，改善農村醫療服務水平，從而縮小城鄉在基礎設施和公共服務上的差距。
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