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論城鄉(xiāng)規(guī)劃中聽證制度的建立
摘要：城鄉(xiāng)規(guī)劃立法的根本目的在于保障公共利益的實現(xiàn)。因此，有必要在城鄉(xiāng)規(guī)劃核心法中確定公眾參與原則，并在相應(yīng)的操作性法規(guī)、規(guī)章中具體規(guī)定公眾參與的范圍、程序和方式，特別是應(yīng)當(dāng)在城鄉(xiāng)規(guī)劃行為中引進(jìn)聽證制度。聽證的作用主要在于可以在各方參與人之間開展互動，使得受規(guī)劃影響的公眾都能通過聽證發(fā)表意見，通過聽證協(xié)調(diào)各方主體的利益，從而形成公共利益和各方主體利益最大化的最優(yōu)決策。關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)規(guī)劃；聽證制度；法律
聽證制度（hearing system）是指行政機(jī)關(guān)在作出影響行政相對人合法權(quán)益的決定前，由行政機(jī)關(guān)告知決定理由和聽證權(quán)利，行政相對人表達(dá)意見，接納證據(jù)的程序所構(gòu)成的一種法律制度[1]。它源于英美普通法中的自然公正原則，即任何人或團(tuán)體在行使權(quán)力可能使別人受到不利影響時，必須聽取對方意見，每個人都有為自己辯護(hù)和防衛(wèi)的權(quán)利[2]。
聽證制度最初適用于司法領(lǐng)域，稱為司法聽證（judicial hearing）,后來逐漸擴(kuò)展到立法領(lǐng)域，稱為立法聽證（legislature hearing）。20 世紀(jì)初，隨著行政權(quán)力的不斷擴(kuò)張，聽證程序開始在行政領(lǐng)域得到運(yùn)用，稱為行政聽證（administrative hearing）。行政聽證有廣義和狹義之分，廣義的聽證是指行政機(jī)關(guān)在制作行政決定的過程中征求有關(guān)利害關(guān)系人意見的活動；狹義的聽證則僅指聽證會，也叫正式聽證（formal hearing）,即行政機(jī)關(guān)為了合理、有效地制作和實施行政決定，公開舉行由利害關(guān)系人參加的聽證會，廣泛聽取各方意見的活動[3]。
一、聽證制度在城鄉(xiāng)規(guī)劃中的適用情形
從各國行政程序法關(guān)于聽證制度的規(guī)定來看，對于聽證適用范圍的規(guī)定可以區(qū)分為三種類型，第一種是以美國為代表的，對于聽證適用的情形完全由行政程序法之外的單行法律規(guī)定，即具體在什么情形下適用聽證程序由單行法律規(guī)定，而有關(guān)聽證程序的具體規(guī)定則在《聯(lián)邦行政程序法》中作出。第二種是由單行法律作出規(guī)定之外，行政機(jī)關(guān)也可根據(jù)需要自行決定是否適用聽證程序，如韓國。第三種則是采用列舉適用情形和賦予行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)相結(jié)合的做法，如日本《行政程序法》的規(guī)定[4]。由于中國目前尚未制定行政程序法，雖然新修訂的城鄉(xiāng)規(guī)劃法第26條和第50條對于聽證程序的適用情形作出了概括式的規(guī)定，但是對于聽證程序的細(xì)節(jié)方面并未作出規(guī)定，可見未來在制定城鄉(xiāng)規(guī)劃立法時有必要對聽證制度的具體程序在實施細(xì)則或有關(guān)行政法規(guī)中加以明確規(guī)定。
至于城鄉(xiāng)規(guī)劃在哪些階段和事項中應(yīng)當(dāng)適用聽證制度，從目前世界各國和中國有關(guān)立法中聽證制度的規(guī)定來看,聽證主要有三種類型:立法聽證(包括國家法律和地方性法規(guī)、自治條例、單行條例的聽證)；行政決策聽證(包括行政法規(guī)、規(guī)章、行政規(guī)范性文件和其他抽象行政行為、政策的聽證)；具體行政行為聽證(包括行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制、行政征收、行政給付等行政處理決定的聽證)。結(jié)合以上聽證類型的劃分，可見城鄉(xiāng)規(guī)劃涉及的內(nèi)容十分復(fù)雜，規(guī)劃的編制和審批階段類似于規(guī)范性文件的制定，應(yīng)適用行政決策聽證的方式，而規(guī)劃的許可和實施階段關(guān)系到相對人的權(quán)利義務(wù)實現(xiàn)，應(yīng)適用具體行政行為聽證方式。因此總體來說，對于城鄉(xiāng)規(guī)劃的各個階段都應(yīng)設(shè)立聽證程序，使它成為相對方的一項權(quán)利。但考慮到所有的城鄉(xiāng)規(guī)劃的程序中都適用聽證程序可能會影響行政行為的效率，可以參照美國聯(lián)邦行政程序法的做法，將城鄉(xiāng)規(guī)劃中的聽證制度區(qū)分為正式聽證與非正式聽證兩種方式，對于城鄉(xiāng)規(guī)劃中總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃的編制、審批等階段，由于其制定的規(guī)劃內(nèi)容較為抽象，并未直接影響相對人權(quán)利義務(wù)，可以采取非正式聽證的方式，如聽取意見，召開座談會、論證會等；而對于城市規(guī)劃中的詳細(xì)規(guī)劃的編制和規(guī)劃的許可、實施階段中行政機(jī)關(guān)采取的具體行政行為，對一定范圍內(nèi)的相對人利益產(chǎn)生影響，應(yīng)當(dāng)適用正式聽證的方式。
\二、排除聽證適用的特殊事由
公眾參與應(yīng)當(dāng)成為城鄉(xiāng)規(guī)劃程序中的一項基本原則，但是法律明確規(guī)定排除聽證程序的適用時，應(yīng)當(dāng)適用該法的規(guī)定。如德國《聯(lián)邦行政程序法》第28條第1款規(guī)定：“干涉當(dāng)事人權(quán)利之行政處分作出前，應(yīng)給予當(dāng)事人對與決定有關(guān)之重要事實，表示意見之機(jī)會�！钡侨绻鶕�(jù)案件的情況，沒有聽證的必要的，可以不舉行聽證。特別是在下列情況下，行政機(jī)關(guān)可以免除聽證：（1）于急迫的情形，或為公共利益有必要應(yīng)立即決定的；（2）如舉行聽證將難遵守對決定有重大關(guān)系的期限的；（3）官署拒絕當(dāng)事人的請求，而且對當(dāng)事人在申請或聲明中所作的關(guān)于事實的陳述，作出不同的對其并無不利的認(rèn)定的；（4）官署作一般處分，或作大量相同種類的行政處分，或通過自動機(jī)器設(shè)備作出行政處分時，不適用聽證；（5）行政執(zhí)行時所采取的措施；（6）與公益的強(qiáng)制性要求相抵觸時。日本、葡萄牙、韓國、澳門地區(qū)等國家和地區(qū)也采取了與德國相同的做法。
中國城鄉(xiāng)規(guī)劃立法中應(yīng)當(dāng)明確哪些情形不適用聽證程序，總體來說，舉行聽證會的事項應(yīng)當(dāng)是涉及公民較重要利益且利害方有較大的分歧的事項，結(jié)合外國行政程序法的規(guī)定和城鄉(xiāng)規(guī)劃的特點(diǎn)，筆者認(rèn)為，中國城鄉(xiāng)規(guī)劃立法時可以考慮作出列舉式規(guī)定，排除適用聽證的情形包括：（1）規(guī)劃內(nèi)容涉及國家秘密的；（2）規(guī)劃事項關(guān)系重大公共利益，且規(guī)劃實施具有緊迫性的；（3）規(guī)劃的制定、實施對于相關(guān)人沒有產(chǎn)生不利影響的；（4）法律、法規(guī)規(guī)定的其他不適用聽證的情形。此外，對于涉及總體規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃的編制行為等對相對人利益不產(chǎn)生直接影響的抽象性行政行為，可以參照規(guī)范性文件的制定程序，宜采用非正式聽證方式，而不需要適用嚴(yán)格的正式聽證程序
三、聽證制度中的當(dāng)事人和參加人
擴(kuò)大公眾參與的范圍是當(dāng)代行政程序法發(fā)展的基本趨勢，在聽證程序方面，有關(guān)利害關(guān)系人的范圍也在不斷擴(kuò)大。對利害關(guān)系人范圍的確定從中國立法及司法實踐來看，目前主要有兩種觀點(diǎn)，一是認(rèn)為法律上的利害關(guān)系必然是一種直接的、嚴(yán)格的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，具體行政行為只有對相對人的權(quán)利義務(wù)已經(jīng)產(chǎn)生或?qū)a(chǎn)生實際影響時，才能被認(rèn)定為有利害關(guān)系；而另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，對于利害關(guān)系人的認(rèn)定并不是看行政行為對相對人利益是否產(chǎn)生法律上的直接影響，而應(yīng)當(dāng)擴(kuò)及到凡是因規(guī)劃行為可能產(chǎn)生不利影響的人，都應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為利害關(guān)系人。筆者贊同后一種觀點(diǎn)，將間接利益相對人排除在聽證之外不符合公正原則，與城鄉(xiāng)規(guī)劃的公眾參與的理念也不一致。而對于有直接利益影響的人和間接利益影響人也可以進(jìn)一步作出區(qū)分，前者一般稱為當(dāng)事人，后者被稱為參加人。從英美法系國家的判例看，參加聽證的利害關(guān)系人有逐步擴(kuò)大趨勢。如美國哥倫比亞特區(qū)上訴法院認(rèn)為，“為了保證聽證能夠有效率地進(jìn)行，方法不在于排除有權(quán)參加聽證的利害關(guān)系人，而在于控制聽證的進(jìn)程，要求所有參加聽證的人不偏離所爭論的問題，不提出重復(fù)的或無關(guān)的證據(jù)�！盵5]
各國行政程序法對于聽證中當(dāng)事人和參加人的規(guī)定也有所不同，有的對當(dāng)事人和參加人分別作出規(guī)定，如日本《行政程序法》第17條第1款規(guī)定，聽證主持人認(rèn)為有必要時，對當(dāng)事人以外之人，依該不利益處分所依據(jù)之法令認(rèn)為與該不利益處分有利害關(guān)系者,得要求其參加該聽證程序或許可其參加該聽證之相關(guān)程序。有的則將當(dāng)事人的范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，包括了參加人在內(nèi)都由行政機(jī)關(guān)依申請或依職權(quán)，通知其參加為當(dāng)事人，如德國和中國臺灣地區(qū)《行政程序法》對當(dāng)事人的界定。德國《行政程序法》第13條規(guī)定則采用了聽證參與人的概念，聽證參與人包括：（1）申請人和被申請人；（2）行政機(jī)關(guān)的行政行為擬指向的或已指向的人；（3）行政機(jī)關(guān)擬與之或已與之訂立合同的人；（4）行政機(jī)關(guān)可依職權(quán)或應(yīng)請求，通知可因行政程序結(jié)果而損害利益的人作為參與人；（5）程序結(jié)果對第三人有影響的，應(yīng)其請求亦應(yīng)通知其為參與人；行政機(jī)關(guān)知道該等人的，應(yīng)在行政程序開始時即對其作出通知。所以，中國在城鄉(xiāng)規(guī)劃立法中應(yīng)當(dāng)明確聽證程序當(dāng)事人與參加人，范圍包括一切受規(guī)劃直接影響其利益的人和因規(guī)劃實現(xiàn)產(chǎn)生不利影響的人。 結(jié)合各國行政程序法的規(guī)定，城鄉(xiāng)規(guī)劃聽證程序中的當(dāng)事人一般應(yīng)享有以下權(quán)利：（1）獲得相關(guān)規(guī)劃信息的權(quán)利�？梢杂梢�(guī)劃機(jī)關(guān)在擬定、初步?jīng)Q定時發(fā)出公告，也可以由當(dāng)事人申請獲得，公告和申請內(nèi)容一般應(yīng)包括聽證所要涉及的主要事實和法律問題。（2）委托代理人的權(quán)利。城鄉(xiāng)規(guī)劃的內(nèi)容既涉及很多技術(shù)問題，同時又涉及事實認(rèn)定和法律問題，因此，應(yīng)允許當(dāng)事人和參加人委托專家進(jìn)行論證和律師代理。（3）陳述意見和提出異議的權(quán)利。聽證的內(nèi)涵即體現(xiàn)為聽取當(dāng)事人的意見，因此，當(dāng)事人有權(quán)陳述其意見并可提出異議，對于異議聽證機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在限期內(nèi)給予書面答復(fù)。（4）提出證據(jù)和質(zhì)證的權(quán)利。證據(jù)是行政程序的核心問題，行政決定要根據(jù)被聽證主持人所接受的證據(jù)作出，因此，當(dāng)事人應(yīng)有權(quán)提出證據(jù)，并對不利于自己的證據(jù)進(jìn)行質(zhì)證，以防止行政機(jī)關(guān)只根據(jù)一面之詞作決定[5]。
四、城鄉(xiāng)規(guī)劃中聽證制度的主要內(nèi)容
按照上文關(guān)于城鄉(xiāng)規(guī)劃聽證程序的分類可以將聽證程序區(qū)分為正式聽證和非正式聽證兩種形式。然而，城鄉(xiāng)規(guī)劃中的聽證程序與一般的正式聽證程序相比，又存在特殊性，一般程序中的正式聽證程序主要涉及一個行政機(jī)關(guān)與一個或少數(shù)幾個當(dāng)事人的關(guān)系，而城鄉(xiāng)規(guī)劃事項不僅涉及其他相關(guān)行政機(jī)關(guān)的職權(quán)，還與多個利害關(guān)系人有關(guān)。規(guī)劃程序中的聽證不僅是發(fā)表意見的機(jī)會，還是一個多種利益協(xié)調(diào)的過程。所以城鄉(xiāng)規(guī)劃的聽證除了適用聽證程序的一般要求外，理應(yīng)有更為縝密的特殊規(guī)定[6]。在德國和中國臺灣地區(qū)對于一定地區(qū)內(nèi)土地的特定利用或重大公共設(shè)施的設(shè)置，涉及到多數(shù)不同利益人及不同行政機(jī)關(guān)權(quán)限的，應(yīng)當(dāng)采取規(guī)劃確定裁決程序，必須經(jīng)過公開和聽證，最終作出的規(guī)劃確定裁決具有核準(zhǔn)規(guī)劃實施、集中事權(quán)和形成效果。有鑒于此，筆者認(rèn)為，在中國對于城市總體規(guī)劃和跨區(qū)域性的規(guī)劃編制、審批一般屬于宏觀性、概括性的方案，不宜采用正式聽證的方式，而對于各城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的詳細(xì)規(guī)劃、特定區(qū)域內(nèi)的規(guī)劃、重大公共設(shè)施的建設(shè)規(guī)劃和舊城改造規(guī)劃等方案應(yīng)當(dāng)采用正式聽證的方式，城鄉(xiāng)規(guī)劃中正式聽證的主要步驟如下：
1.聽證機(jī)關(guān)接到規(guī)劃擬定主體的規(guī)劃草案后，首先應(yīng)當(dāng)向規(guī)劃事項所涉及的其他行政機(jī)關(guān)送達(dá)規(guī)劃草案，征求這些機(jī)關(guān)的意見。這些機(jī)關(guān)在收到聽證機(jī)關(guān)的通知和材料之日起的法定期限內(nèi)發(fā)表意見。表達(dá)的意見必須充分具體，主要是表明規(guī)劃是否影響其利益，以及如何考慮該利益。
2.規(guī)劃草案的公開。聽證機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)把規(guī)劃草案公布在受規(guī)劃影響的地方政府網(wǎng)站、地方日報或是公告欄上。程序法應(yīng)當(dāng)規(guī)定規(guī)劃草案被陳列的時間，以保證社會公眾有足夠的機(jī)會能夠了解該規(guī)劃的內(nèi)容。例如德國《行政程序法》規(guī)定，聽證機(jī)關(guān)可以決定將規(guī)劃展示于預(yù)計受規(guī)劃影響的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一個月，以供人查閱。
3.提出異議。所有認(rèn)為自己的利益受到規(guī)劃影響的人都可以提出異議。利害關(guān)系人提出異議可以采取書面或口頭的形式，如果是口頭方式提出的異議，聽證機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)制作記錄。
4.舉行聽證會。在異議期限屆滿之后，聽證機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織規(guī)劃擬定主體、利害關(guān)系人和與規(guī)劃事項相關(guān)的其他行政機(jī)關(guān)進(jìn)行聽證，根據(jù)單行法律的規(guī)定或者聽證機(jī)關(guān)認(rèn)為必要時，還可以邀請專門問題的專家或是為本規(guī)劃提供鑒定結(jié)論的專家參加聽證會。規(guī)劃確定程序中聽證會的目的就是要權(quán)衡與規(guī)劃事項相關(guān)的各種利益。所以，聽證會不僅僅具有聽證功能，還具有協(xié)調(diào)功能；聽證會不僅給予了各方以發(fā)表意見的機(jī)會，而且使彼此沖突的意見盡量得以協(xié)調(diào)，從而使最終的規(guī)劃確定裁決的內(nèi)容更為理性。規(guī)劃確定中的聽證程序除了適用針對規(guī)劃的特殊規(guī)定之外，也要遵守聽證程序的一般規(guī)則。
5.聽證機(jī)關(guān)作出聽證結(jié)論。聽證結(jié)束后，聽證機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)作出聽證報告書，遞交規(guī)劃確定機(jī)關(guān)[6]。
以上是正式聽證程序的主要內(nèi)容，而對于城鄉(xiāng)規(guī)劃的擬定、初步方案的公布等階段和總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃編制等抽象性行政行為，應(yīng)當(dāng)采用非正式聽證的方式以提高行政效率。非正式聽證的方式主要有聽取公眾意見，召開座談會，論證會等方式，這些方式的內(nèi)容方面可以參照正式聽證中的有關(guān)內(nèi)容，主要目的不是對規(guī)劃涉及的利益進(jìn)行協(xié)調(diào)，而主要是就規(guī)劃內(nèi)容與公眾磋商，以做到事先使公眾了解規(guī)劃的內(nèi)容，取得公眾的認(rèn)同和理解。
五、聽證結(jié)論的法律效果
在聽證過程之中聽證機(jī)關(guān)應(yīng)將規(guī)劃草案內(nèi)容、各方表達(dá)的意見、已經(jīng)達(dá)成一致的意見、沒有消除的異議和聽證機(jī)關(guān)自身對聽證結(jié)果的意見予以記載形成聽證報告書，聽證報告書的性質(zhì)類似于一般聽證程序中的聽證記錄。對于聽證記錄是否具有約束力主要有兩種規(guī)定，一種是以美國《聯(lián)邦行政程序法》為代表，明確規(guī)定了案卷排他原則，亦即行政機(jī)關(guān)的決定應(yīng)當(dāng)根據(jù)案卷作出，不能在案卷之外，以當(dāng)事人不知道或沒有論證的事實為根據(jù)，否則行政裁決無效。另一種是以德國《行政程序法》為代表，日、韓等國行政程序法也有相似規(guī)定，規(guī)定了聽證記錄對行政機(jī)關(guān)的決定有一定的約束力，行政機(jī)關(guān)應(yīng)斟酌聽證記錄作出行政決定，但行政機(jī)關(guān)不是必須以聽證記錄為根據(jù)，只有在行政程序法之外的其他法律明確規(guī)定以聽證記錄為根據(jù)的，行政機(jī)關(guān)才必須以聽證記錄為根據(jù)。
而規(guī)劃聽證報告書對于行政機(jī)關(guān)是否具有約束力不可一概而論，結(jié)合前文所述對于規(guī)劃的正式聽證程序和非正式聽證程序的區(qū)分，筆者認(rèn)為，對于城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃的編制、審批應(yīng)當(dāng)采取非正式聽證方式，因而聽證機(jī)關(guān)作出的聽證報告書（聽證筆錄）可借鑒德國的做法，所作的聽證報告書不是最終的規(guī)劃決定，不是已經(jīng)完成的行政行為，不具有外部法律效果，當(dāng)事人不能對聽證報告書提起行政訴訟。聽證報告書只是輔助性的，最終的行政決定應(yīng)由規(guī)劃職能機(jī)關(guān)作出。但是聽證報告書絕不是無足輕重的，因為聽證機(jī)關(guān)有義務(wù)在聽證報告書中闡明其對規(guī)劃所涉及的各方利益沖突的癥結(jié)所在，各種利益的權(quán)衡，比較合理的規(guī)劃方案等的看法，以供決定機(jī)關(guān)參考。而對于城鄉(xiāng)規(guī)劃的確定和許可應(yīng)當(dāng)采取正式聽證方式，由于這兩類行為都屬于具體行政行為，涉及到具體相對人利益，因而有必要確立案卷排他原則，在行政機(jī)關(guān)在作出規(guī)劃確定裁決和規(guī)劃許可時，聽證記錄應(yīng)當(dāng)作為唯一的依據(jù)。
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