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論城鄉規劃中聽證制度的建立
摘要：城鄉規劃立法的根本目的在于保障公共利益的實現。因此，有必要在城鄉規劃核心法中確定公眾參與原則，并在相應的操作性法規、規章中具體規定公眾參與的范圍、程序和方式，特別是應當在城鄉規劃行為中引進聽證制度。聽證的作用主要在于可以在各方參與人之間開展互動，使得受規劃影響的公眾都能通過聽證發表意見，通過聽證協調各方主體的利益，從而形成公共利益和各方主體利益最大化的最優決策。關鍵詞：城鄉規劃；聽證制度；法律
聽證制度（hearing system）是指行政機關在作出影響行政相對人合法權益的決定前，由行政機關告知決定理由和聽證權利，行政相對人表達意見，接納證據的程序所構成的一種法律制度[1]。它源于英美普通法中的自然公正原則，即任何人或團體在行使權力可能使別人受到不利影響時，必須聽取對方意見，每個人都有為自己辯護和防衛的權利[2]。
聽證制度最初適用于司法領域，稱為司法聽證（judicial hearing）,后來逐漸擴展到立法領域，稱為立法聽證（legislature hearing）。20 世紀初，隨著行政權力的不斷擴張，聽證程序開始在行政領域得到運用，稱為行政聽證（administrative hearing）。行政聽證有廣義和狹義之分，廣義的聽證是指行政機關在制作行政決定的過程中征求有關利害關系人意見的活動；狹義的聽證則僅指聽證會，也叫正式聽證（formal hearing）,即行政機關為了合理、有效地制作和實施行政決定，公開舉行由利害關系人參加的聽證會，廣泛聽取各方意見的活動[3]。
一、聽證制度在城鄉規劃中的適用情形
從各國行政程序法關于聽證制度的規定來看，對于聽證適用范圍的規定可以區分為三種類型，第一種是以美國為代表的，對于聽證適用的情形完全由行政程序法之外的單行法律規定，即具體在什么情形下適用聽證程序由單行法律規定，而有關聽證程序的具體規定則在《聯邦行政程序法》中作出。第二種是由單行法律作出規定之外，行政機關也可根據需要自行決定是否適用聽證程序，如韓國。第三種則是采用列舉適用情形和賦予行政機關自由裁量權相結合的做法，如日本《行政程序法》的規定[4]。由于中國目前尚未制定行政程序法，雖然新修訂的城鄉規劃法第26條和第50條對于聽證程序的適用情形作出了概括式的規定，但是對于聽證程序的細節方面并未作出規定，可見未來在制定城鄉規劃立法時有必要對聽證制度的具體程序在實施細則或有關行政法規中加以明確規定。
至于城鄉規劃在哪些階段和事項中應當適用聽證制度，從目前世界各國和中國有關立法中聽證制度的規定來看,聽證主要有三種類型:立法聽證(包括國家法律和地方性法規、自治條例、單行條例的聽證)；行政決策聽證(包括行政法規、規章、行政規范性文件和其他抽象行政行為、政策的聽證)；具體行政行為聽證(包括行政處罰、行政許可、行政強制、行政征收、行政給付等行政處理決定的聽證)。結合以上聽證類型的劃分，可見城鄉規劃涉及的內容十分復雜，規劃的編制和審批階段類似于規范性文件的制定，應適用行政決策聽證的方式，而規劃的許可和實施階段關系到相對人的權利義務實現，應適用具體行政行為聽證方式。因此總體來說，對于城鄉規劃的各個階段都應設立聽證程序，使它成為相對方的一項權利。但考慮到所有的城鄉規劃的程序中都適用聽證程序可能會影響行政行為的效率，可以參照美國聯邦行政程序法的做法，將城鄉規劃中的聽證制度區分為正式聽證與非正式聽證兩種方式，對于城鄉規劃中總體規劃、分區規劃的編制、審批等階段，由于其制定的規劃內容較為抽象，并未直接影響相對人權利義務，可以采取非正式聽證的方式，如聽取意見，召開座談會、論證會等；而對于城市規劃中的詳細規劃的編制和規劃的許可、實施階段中行政機關采取的具體行政行為，對一定范圍內的相對人利益產生影響，應當適用正式聽證的方式。
\二、排除聽證適用的特殊事由
公眾參與應當成為城鄉規劃程序中的一項基本原則，但是法律明確規定排除聽證程序的適用時，應當適用該法的規定。如德國《聯邦行政程序法》第28條第1款規定：“干涉當事人權利之行政處分作出前，應給予當事人對與決定有關之重要事實，表示意見之機會�！钡侨绻鶕讣那闆r，沒有聽證的必要的，可以不舉行聽證。特別是在下列情況下，行政機關可以免除聽證：（1）于急迫的情形，或為公共利益有必要應立即決定的；（2）如舉行聽證將難遵守對決定有重大關系的期限的；（3）官署拒絕當事人的請求，而且對當事人在申請或聲明中所作的關于事實的陳述，作出不同的對其并無不利的認定的；（4）官署作一般處分，或作大量相同種類的行政處分，或通過自動機器設備作出行政處分時，不適用聽證；（5）行政執行時所采取的措施；（6）與公益的強制性要求相抵觸時。日本、葡萄牙、韓國、澳門地區等國家和地區也采取了與德國相同的做法。
中國城鄉規劃立法中應當明確哪些情形不適用聽證程序，總體來說，舉行聽證會的事項應當是涉及公民較重要利益且利害方有較大的分歧的事項，結合外國行政程序法的規定和城鄉規劃的特點，筆者認為，中國城鄉規劃立法時可以考慮作出列舉式規定，排除適用聽證的情形包括：（1）規劃內容涉及國家秘密的；（2）規劃事項關系重大公共利益，且規劃實施具有緊迫性的；（3）規劃的制定、實施對于相關人沒有產生不利影響的；（4）法律、法規規定的其他不適用聽證的情形。此外，對于涉及總體規劃、區域規劃的編制行為等對相對人利益不產生直接影響的抽象性行政行為，可以參照規范性文件的制定程序，宜采用非正式聽證方式，而不需要適用嚴格的正式聽證程序
三、聽證制度中的當事人和參加人
擴大公眾參與的范圍是當代行政程序法發展的基本趨勢，在聽證程序方面，有關利害關系人的范圍也在不斷擴大。對利害關系人范圍的確定從中國立法及司法實踐來看，目前主要有兩種觀點，一是認為法律上的利害關系必然是一種直接的、嚴格的權利義務關系，具體行政行為只有對相對人的權利義務已經產生或將會產生實際影響時，才能被認定為有利害關系；而另一種觀點則認為，對于利害關系人的認定并不是看行政行為對相對人利益是否產生法律上的直接影響，而應當擴及到凡是因規劃行為可能產生不利影響的人，都應當認定為利害關系人。筆者贊同后一種觀點，將間接利益相對人排除在聽證之外不符合公正原則，與城鄉規劃的公眾參與的理念也不一致。而對于有直接利益影響的人和間接利益影響人也可以進一步作出區分，前者一般稱為當事人，后者被稱為參加人。從英美法系國家的判例看，參加聽證的利害關系人有逐步擴大趨勢。如美國哥倫比亞特區上訴法院認為，“為了保證聽證能夠有效率地進行，方法不在于排除有權參加聽證的利害關系人，而在于控制聽證的進程，要求所有參加聽證的人不偏離所爭論的問題，不提出重復的或無關的證據�！盵5]
各國行政程序法對于聽證中當事人和參加人的規定也有所不同，有的對當事人和參加人分別作出規定，如日本《行政程序法》第17條第1款規定，聽證主持人認為有必要時，對當事人以外之人，依該不利益處分所依據之法令認為與該不利益處分有利害關系者,得要求其參加該聽證程序或許可其參加該聽證之相關程序。有的則將當事人的范圍進一步擴大，包括了參加人在內都由行政機關依申請或依職權，通知其參加為當事人，如德國和中國臺灣地區《行政程序法》對當事人的界定。德國《行政程序法》第13條規定則采用了聽證參與人的概念，聽證參與人包括：（1）申請人和被申請人；（2）行政機關的行政行為擬指向的或已指向的人；（3）行政機關擬與之或已與之訂立合同的人；（4）行政機關可依職權或應請求，通知可因行政程序結果而損害利益的人作為參與人；（5）程序結果對第三人有影響的，應其請求亦應通知其為參與人；行政機關知道該等人的，應在行政程序開始時即對其作出通知。所以，中國在城鄉規劃立法中應當明確聽證程序當事人與參加人，范圍包括一切受規劃直接影響其利益的人和因規劃實現產生不利影響的人。 結合各國行政程序法的規定，城鄉規劃聽證程序中的當事人一般應享有以下權利：（1）獲得相關規劃信息的權利。可以由規劃機關在擬定、初步決定時發出公告，也可以由當事人申請獲得，公告和申請內容一般應包括聽證所要涉及的主要事實和法律問題。（2）委托代理人的權利。城鄉規劃的內容既涉及很多技術問題，同時又涉及事實認定和法律問題，因此，應允許當事人和參加人委托專家進行論證和律師代理。（3）陳述意見和提出異議的權利。聽證的內涵即體現為聽取當事人的意見，因此，當事人有權陳述其意見并可提出異議，對于異議聽證機關應當在限期內給予書面答復。（4）提出證據和質證的權利。證據是行政程序的核心問題，行政決定要根據被聽證主持人所接受的證據作出，因此，當事人應有權提出證據，并對不利于自己的證據進行質證，以防止行政機關只根據一面之詞作決定[5]。
四、城鄉規劃中聽證制度的主要內容
按照上文關于城鄉規劃聽證程序的分類可以將聽證程序區分為正式聽證和非正式聽證兩種形式。然而，城鄉規劃中的聽證程序與一般的正式聽證程序相比，又存在特殊性，一般程序中的正式聽證程序主要涉及一個行政機關與一個或少數幾個當事人的關系，而城鄉規劃事項不僅涉及其他相關行政機關的職權，還與多個利害關系人有關。規劃程序中的聽證不僅是發表意見的機會，還是一個多種利益協調的過程。所以城鄉規劃的聽證除了適用聽證程序的一般要求外，理應有更為縝密的特殊規定[6]。在德國和中國臺灣地區對于一定地區內土地的特定利用或重大公共設施的設置，涉及到多數不同利益人及不同行政機關權限的，應當采取規劃確定裁決程序，必須經過公開和聽證，最終作出的規劃確定裁決具有核準規劃實施、集中事權和形成效果。有鑒于此，筆者認為，在中國對于城市總體規劃和跨區域性的規劃編制、審批一般屬于宏觀性、概括性的方案，不宜采用正式聽證的方式，而對于各城市、鄉鎮的詳細規劃、特定區域內的規劃、重大公共設施的建設規劃和舊城改造規劃等方案應當采用正式聽證的方式，城鄉規劃中正式聽證的主要步驟如下：
1.聽證機關接到規劃擬定主體的規劃草案后，首先應當向規劃事項所涉及的其他行政機關送達規劃草案，征求這些機關的意見。這些機關在收到聽證機關的通知和材料之日起的法定期限內發表意見。表達的意見必須充分具體，主要是表明規劃是否影響其利益，以及如何考慮該利益。
2.規劃草案的公開。聽證機關應當把規劃草案公布在受規劃影響的地方政府網站、地方日報或是公告欄上。程序法應當規定規劃草案被陳列的時間，以保證社會公眾有足夠的機會能夠了解該規劃的內容。例如德國《行政程序法》規定，聽證機關可以決定將規劃展示于預計受規劃影響的鄉鎮一個月，以供人查閱。
3.提出異議。所有認為自己的利益受到規劃影響的人都可以提出異議。利害關系人提出異議可以采取書面或口頭的形式，如果是口頭方式提出的異議，聽證機關應當制作記錄。
4.舉行聽證會。在異議期限屆滿之后，聽證機關應當組織規劃擬定主體、利害關系人和與規劃事項相關的其他行政機關進行聽證，根據單行法律的規定或者聽證機關認為必要時，還可以邀請專門問題的專家或是為本規劃提供鑒定結論的專家參加聽證會。規劃確定程序中聽證會的目的就是要權衡與規劃事項相關的各種利益。所以，聽證會不僅僅具有聽證功能，還具有協調功能；聽證會不僅給予了各方以發表意見的機會，而且使彼此沖突的意見盡量得以協調，從而使最終的規劃確定裁決的內容更為理性。規劃確定中的聽證程序除了適用針對規劃的特殊規定之外，也要遵守聽證程序的一般規則。
5.聽證機關作出聽證結論。聽證結束后，聽證機關應當作出聽證報告書，遞交規劃確定機關[6]。
以上是正式聽證程序的主要內容，而對于城鄉規劃的擬定、初步方案的公布等階段和總體規劃、分區規劃編制等抽象性行政行為，應當采用非正式聽證的方式以提高行政效率。非正式聽證的方式主要有聽取公眾意見，召開座談會，論證會等方式，這些方式的內容方面可以參照正式聽證中的有關內容，主要目的不是對規劃涉及的利益進行協調，而主要是就規劃內容與公眾磋商，以做到事先使公眾了解規劃的內容，取得公眾的認同和理解。
五、聽證結論的法律效果
在聽證過程之中聽證機關應將規劃草案內容、各方表達的意見、已經達成一致的意見、沒有消除的異議和聽證機關自身對聽證結果的意見予以記載形成聽證報告書，聽證報告書的性質類似于一般聽證程序中的聽證記錄。對于聽證記錄是否具有約束力主要有兩種規定，一種是以美國《聯邦行政程序法》為代表，明確規定了案卷排他原則，亦即行政機關的決定應當根據案卷作出，不能在案卷之外，以當事人不知道或沒有論證的事實為根據，否則行政裁決無效。另一種是以德國《行政程序法》為代表，日、韓等國行政程序法也有相似規定，規定了聽證記錄對行政機關的決定有一定的約束力，行政機關應斟酌聽證記錄作出行政決定，但行政機關不是必須以聽證記錄為根據，只有在行政程序法之外的其他法律明確規定以聽證記錄為根據的，行政機關才必須以聽證記錄為根據。
而規劃聽證報告書對于行政機關是否具有約束力不可一概而論，結合前文所述對于規劃的正式聽證程序和非正式聽證程序的區分，筆者認為，對于城鄉總體規劃、分區規劃的編制、審批應當采取非正式聽證方式，因而聽證機關作出的聽證報告書（聽證筆錄）可借鑒德國的做法，所作的聽證報告書不是最終的規劃決定，不是已經完成的行政行為，不具有外部法律效果，當事人不能對聽證報告書提起行政訴訟。聽證報告書只是輔助性的，最終的行政決定應由規劃職能機關作出。但是聽證報告書絕不是無足輕重的，因為聽證機關有義務在聽證報告書中闡明其對規劃所涉及的各方利益沖突的癥結所在，各種利益的權衡，比較合理的規劃方案等的看法，以供決定機關參考。而對于城鄉規劃的確定和許可應當采取正式聽證方式，由于這兩類行為都屬于具體行政行為，涉及到具體相對人利益，因而有必要確立案卷排他原則，在行政機關在作出規劃確定裁決和規劃許可時，聽證記錄應當作為唯一的依據。
參考文獻：
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[2]王名揚.英國行政法[M].北京：中國政法大學出版社，1987：152.
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[5]馬懷德.行政程序立法研究[M].北京：法律出版社，2005：279-284.
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