試論建立內部審計聽證制度

試論建立內部審計聽證制度

[摘要]建立內部審計聽證制度是強化內部審計工作一個重要途徑。必須以實現聽證程序與內部審計工作特點的最佳整合、促進組織為指導思想，遵循公正性、同等性、公然性、簡約性四項原則，建立、有效的內部審計聽證制度。 　　[關鍵詞]內部審計；聽證制度；聽證程序　　內部審計工作是組織內部加強治理的重要手段。如何充分發揮這一手段的重要作用，有效地控制組織，保證組織治理活動的良性運行，是組織治理與實踐面臨的重要之一。筆者以為，建立內部審計聽證制度是解決此題目的一個重要途徑。　　一、建立內部審計聽證制度的必要性　　“聽證”一詞始于普通法系，原為西方國家司法程序的一項重要，其基本精神是：以程序的公正保證結果的公正。作為一項制度，聽證是指聽取利害關系人意見的程序。開始，聽證僅作為行政機關作出具體行政行為（主要是行政處罰）的必經程序而存在。隨著聽證程序的不斷發展，聽證制度逐步成為實現決策***化、科學化的重要途徑。近年來，隨著我國法制建設的發展，聽證制度逐步被引進到我國行政決策的各個領域，成為普遍接受的法律程序性制度。　　內部審計是一種建立在組織內部的獨立的評價活動。作為對組織的一種服務，基目的是檢查和評價組織的活動，以實現幫助組織的成員有效地履行職責的目標。組織的決策層為了實現對組織的有效控制，總是試圖獲取有關組織活動的客觀信息作為決策的客觀依據。內部審計為組織治理決策層提供的評價性意見是否客觀、公正，往往決定了治理決策層治理決策的成敗。這樣，治理決策層對內部審計的評價性意見就要有個、判定的過程。由于內部審計的“內部性”，治理決策層有必要聽取審計者與被審計者雙方的意見，把握全面情況，在此基礎上才有可能對審計評價性信息作出正確判定。建立內部審計聽證制度，使上述過程程序化、規范化，就能夠在制度上保證治理活動能夠實現上述目標。因此，從保證決策層充分利用內部審計評價性信息以實現對組織的有效控制這個意義上講，建立內部審計聽證制度無疑是極為必要的。同時，對審計雙方當事人而言，審計者在聽證制度的制約下，必然要進一步進步審計質量，努力做到客觀、公正地提出評價性意見；被審計者則能通過聽證了解審計情況并進而表達對被審計事項的看法。雙方經過質證、辯論等程序，可以使審計結果更加公然、透明，既保證了審計結論的客觀、公正性，又保障了雙方的同等參與權。因而，建立內部審計制度，能夠有效地減少和避免內部審計工作中常見的審計者與被審計者的爭執與矛盾，減少組織的內耗。　　二、建立內部審計聽證制度的指導思想與原則　　內部審計聽證作為組織控制的一個環節，其根本目的是通過充分發揮內部審計工作的職能作用，有效地改進組織成員的工作，造就組織內部的協調關系，進步治理水平，促進組織發展。因此，建立內部審計聽證制度，應以實現聽證程序與內部審計工作特點的最佳整合、促進組織發展為指導思想。為此，應當遵循以下原則：　　公正性原則。在內部審計活動中，既要發揮內部審計的制約性作用，又要保護被審計者的正當權益。如何協調審計者與被審計者雙方的關系以有效地實施組織控制措施，是實行內部審計聽證首先應當解決的題目。解決這個題目的關鍵是保持公正性。內部審計聽證過程涉及三方關系，決策層在公正的程序下，堅持公正性原則，才能作出尊重事實、定性正確的判定；審計者與被審計者也只有在公正的程序下，才能同等交流意見，達到澄清事實的目的。因此，公正性原則是建立內部審計聽證制度的基本原則。公正性原則主要體現在三個方面：一是保證程序的公正性。在制度設計上，應保證當事三方公正參與聽證過程，明確各自的權利和義務；在聽證的各個環節上體現公正對待各方的原則。二是保證聽證內容的公正性。應通過制度的規定使聽證內容得以全面展示，審計者和被審計者充分發表意見，經過質證和辯論，使聽證事項事實清楚、定性正確、處罰適當。三是保證聽證結果的公正性。決策層在充分了解聽證內容的基礎上，認真審閱審計方提供的事實證據和處理依據，考慮被審計方質證和辯解的情況，經過全面對比分析，對審計方提出的評價性意見進行公正認定。同時仍保存審計雙方進一步申辯的權利，充分體現制度的公正性。　　同等性原則。內部審計聽證的三方有同等的聽證參與權，三方均按照規定的程序履行權利和義務。但在聽證過程中，決策層是聽證的組織者、主持者，有義務保持聽證活動的同等性，要同等地對待審計方和被審計方，特別是要保證審計方和被審計方同等地行使陳述權、質證權、辯解權等聽證權利，以使聽證活動公正、健康地進行。審計方和被審計方則應按聽證程序的規定，同等地對待對方，實事求是地陳述意見和辯解，避免程序外的矛盾和沖突。　　公然性原則。公然是公正的基礎，但由于內部審計往往涉及組織的內部秘密（如貿易秘密），內部審計聽證制度的公然性原則是一種適度公然。公然的程度、范圍要以有利于組織治理為條件。假如審計內容的公然有利于組織的發展，則聽證可對組織內外公然。若聽證涉及保密題目，則可由決策層決定在適當的范圍內公然進行。但無論采取何種聽證公然方式，對內部審計聽證的三方來說，聽證的過程都是相互公然有關審計內容的過程。在聽證主持人的公然要求下，審計方與被審計方都要公然相關的證據和依據，公然進行辯解及質證。　　簡約性原則。內部審計聽證究竟只是組織控制的一個環節，它必須服務和服從于組織發展的大局。組織內部治理是一個復雜的過程，治理者的精力不可能過多地放在內部審計聽證這一環節上。因此，建立內部審計聽證制度應當堅持簡約性原則，盡量簡化程序。一般而言，只要審計方和被審計方中的任何一方提出聽證要求，組織的決策層就應當決定聽證，但可以要求審計方與被審計方就聽證的內容進行協商和篩選。聽證應當盡量做到用最短的時間聽證最主要的題目，以進步治理的效率。　　三、建立內部審計聽證制度的初步設想　　一個組織如何建立內部審計聽證制度，要由這個組織結合自身的特點和具體情況來決定。不同的組織，由于各自的特點不同，治理的側重點不同，面臨的具體情況也各不相同，建立內部審計聽證制度的具體形式也應當不同。同一組織的內部審計聽證制度，也需要經過實踐檢驗逐步修訂完善。因而，建立內部審計聽證制度沒有同一模式。筆者僅就內部審計聽證制度的基本框架建設提出如下初步設想。　　聽證的依據。內部審計聽證的依據應當是有關聽證和內部審計的法規以及組織內部的規章。由于內部審計聽證有“內部性”特征，組織內部的審計規章是其直接依據。　　聽證的范圍。內部審計聽證是組織的決策層對組織實施有效控制的環節。原則上講，凡是組織的內部審計機構審計終結、治理決策層以為需要進行聽證的審計事項，都應當進行聽證。但審計方與被審計方熟悉一致、治理決策層以為情況清楚而不需要進行聽證的審計事項，也可以不進行聽證。根據簡約性原則，內部審計聽證的告知程序應盡量簡化，可以采取簡易書面告知或口頭告知。　　聽證參加人的確定及其權利保障。內部審計聽證的三方是當然的聽證參加人。組織的決策層可視審計事項的情況派代表參加并主持聽證會，審計方由內部審計機構的負責人和該事項的審計組長參加，被審計方由該機構的負責人（責任審計為經濟責任人）和被審計事項主管人參加。根據審計事項的涉及面情況，決策層也可以決定組織的其他機構的代表和職員參加。在堅持保密原則的條件下，對于審計可在組織內部公然的聽證事項，則可答應組織內其他有關職員參加旁聽；假如決策層以為聽證事項對外公然對組織比較有利，則可決定對公然舉行，答應旁聽和新聞媒體報道。內部審計聽證制度應對聽證參加人的權利和義務作出明確規定，在參加人的回避、質詢、辯論、解答、時間運用等方面要有具體規定。　　聽證會程序。一般來講，內部審計聽證會的程序包括以下內容：主持人公布內部審計聽證會開始；主持人公布案由并先容參加審計聽證會的主持人、記錄人、審計方和被審計方以及其他參加人；主持人公布內部審計聽證會的紀律和應留意的事項；主持人告知審計方和被審計方參加人有申請記錄人回避的權利，并詢問審計方和被審計方參加人是否申請回避；審計方參加人先容審計情況，提出被審計方存在的事實、證據、處理建議及其依據；被審計方參加人進行陳述、申辯；在主持人答應下，雙方進行質證、辯論；雙方作最后陳述；記錄人將所作的筆錄交聽證雙方當場確認并簽字；主持人公布內部審計聽證會結束。　　聽證結果的處理。組織的決策層根據聽證主持人的通報并調閱聽證會記錄、審計報告及其他審計檔案材料，經綜合后，應對聽證的審計事項作出決定，并告知審計方和被審計方。雙方如有異議，可進行書面或口頭反映，但必須執行決策層的決定。聽證會記錄和治理決策層的決定文件應當回進審計檔案。　　總之，建立內部審計聽證制度，審計方與被審計方可以將對內部審計的一切意見表達出來，雙方同等交流，利于決策層認清事實、是非分明。這樣，就理順了內部審計各方的關系，減少了內部審計給組織帶來的負面，促使組織不斷進步治理水平，使內部審計的控制作用得到有效發揮。

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