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農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新探索
一.引論：歷史的回顧我國(guó)的土地制度，在新中國(guó)建立前的漫長(zhǎng)的封建社會(huì)時(shí)期，隨著各個(gè)朝代的更替，呈現(xiàn)周期性變化。每個(gè)王朝新建之初，統(tǒng)治者一般都采取鼓勵(lì)自耕農(nóng)發(fā)展的政策：隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地兼并日益嚴(yán)重，土地被集中于大小封建地主的手中，此時(shí)社會(huì)矛盾會(huì)逐步激化，統(tǒng)治者就會(huì)進(jìn)行一系列的土地制度調(diào)整。在此過程中，形成了較為完整和有效的永佃制和押租制。
新中國(guó)建立后，進(jìn)行了土地改革，廢除了地主階級(jí)封建剝削的土地所有制，實(shí)行農(nóng)民的土地私有制，借以解放農(nóng)村生產(chǎn)力，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。土地改革將所有征收和沒收的土地及其他生產(chǎn)資料統(tǒng)一、公平合理地分配給無地少地及缺乏其他生產(chǎn)資料的貧苦農(nóng)民所有。之后1952年的大規(guī)模的初級(jí)農(nóng)業(yè)合作社運(yùn)動(dòng)在承認(rèn)土地私有權(quán)的前提下，將使用權(quán)由個(gè)人使用變?yōu)榧w共同使用。而到了1955年，開始推行的高級(jí)社和人民公社化運(yùn)動(dòng)，把農(nóng)民土地私有、集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)使用的土地制度改革為集體統(tǒng)一所有、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的土地制度，也就是“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的制度。在當(dāng)時(shí)生產(chǎn)力水平還很低的條件下，這種制度缺乏多樣性和靈活性，無法調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民的積極性。
自1978年秋起，土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制經(jīng)歷了農(nóng)民自發(fā)到國(guó)家逐步承認(rèn)的過程，最終在1984年基本完成在全國(guó)范圍內(nèi)的推行。家庭聯(lián)產(chǎn)承包制雖然沒有改變土地的所有權(quán)性質(zhì)，但在土地的使用權(quán)方面卻發(fā)生了實(shí)質(zhì)性的變化。農(nóng)產(chǎn)通過承包方式獲得了獨(dú)立經(jīng)營(yíng)集體土地的權(quán)力，他們雖然沒有土地所有權(quán)，但擁有土地產(chǎn)出的大部分勞動(dòng)產(chǎn)品的所有權(quán)；在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域中，農(nóng)戶成為獨(dú)立的和完整的經(jīng)濟(jì)核算單位，他們獲得了對(duì)自己勞動(dòng)力的支配權(quán)，激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，農(nóng)業(yè)產(chǎn)量迅速上升，農(nóng)民收入大幅度提高，1997年農(nóng)村居民家庭人均純收入為2090元，比1978年增加14倍，數(shù)百萬農(nóng)產(chǎn)在80年代擺脫了貧困。
土地承包經(jīng)營(yíng)使農(nóng)用土地實(shí)現(xiàn)了“兩權(quán)分離”，土地的所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以分別歸屬于集體和農(nóng)民兩個(gè)不同的主體，使原來“一切土地權(quán)利歸集體”的“單一產(chǎn)權(quán)”體制，轉(zhuǎn)變?yōu)榧w擁有土地所有權(quán)，農(nóng)戶享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的“二元產(chǎn)權(quán)”體制。這種體制使農(nóng)民對(duì)土地有了的強(qiáng)烈歸屬感，激起了農(nóng)民長(zhǎng)久利用、集約利用土地的積極性。由于可以明確預(yù)知和享受自己承包土地上的勞動(dòng)產(chǎn)品，農(nóng)民付出的勞動(dòng)就與勞動(dòng)報(bào)酬直接對(duì)應(yīng)起來，充分體現(xiàn)了“多勞多得”的按勞分配原則，使農(nóng)民在土地上生產(chǎn)的熱情空前提高。
回顧歷史，我們可以清楚地看到，無論什么時(shí)期，土地制度的調(diào)整都會(huì)對(duì)整個(gè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來巨大的影響，土地制度究竟是阻礙還是推動(dòng)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，關(guān)鍵在于它是否適應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平和農(nóng)業(yè)這一產(chǎn)業(yè)的特點(diǎn)。
二.當(dāng)前土地制度面臨的窘境
土地承包經(jīng)營(yíng)使農(nóng)用土地制度在原有的基礎(chǔ)上得到有效的改革和平穩(wěn)的調(diào)整，土地制度是繼承和發(fā)展性的。將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)細(xì)化給農(nóng)產(chǎn)，初步實(shí)現(xiàn)了土地權(quán)利、義務(wù)的統(tǒng)一，既維護(hù)土地集體所有制的基本框架，又使制度有了新的內(nèi)容和發(fā)展。同時(shí)，采取承包的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式也和農(nóng)民習(xí)慣的農(nóng)耕勞作方式有效銜接，得到農(nóng)民和社會(huì)各界擁護(hù)，新舊體制的轉(zhuǎn)換平穩(wěn)進(jìn)行，制度改革所支付的社會(huì)成本很低，改革帶來的效益非常顯著，改善了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)狀況和生活水平，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定。
然而，由于客觀歷史條件的限制，土地承包經(jīng)營(yíng)引起的農(nóng)用土地制度改革是在缺乏成熟理論準(zhǔn)備與系統(tǒng)的政策設(shè)計(jì)的情況下進(jìn)行的，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制只著重對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式進(jìn)行了調(diào)整，不可能深入地涉及農(nóng)用土地產(chǎn)權(quán)制度的改革問題，因此與城鎮(zhèn)的國(guó)有土地使用制度改革相比，農(nóng)用土地產(chǎn)權(quán)制度的改革是不規(guī)范、不系統(tǒng)、不徹底的。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這種制度的弊端逐漸顯現(xiàn)了出來，并嚴(yán)重影響著農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。具體表現(xiàn)在：近幾年來，我國(guó)糧食總產(chǎn)值不斷下降；農(nóng)民收入自97年開始持續(xù)4年增幅下降；在我國(guó)土地資源極其緊張的狀況下，農(nóng)民棄耕、薄耕和拋荒現(xiàn)象嚴(yán)重；農(nóng)民的從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性下降，強(qiáng)壯勞動(dòng)力外出打工，只留下所謂的“三八六零”部隊(duì)進(jìn)行耕作，勞動(dòng)效率低下。
這些問題的日益嚴(yán)重，標(biāo)志著現(xiàn)有的家庭聯(lián)產(chǎn)承包的土地產(chǎn)權(quán)形式已經(jīng)走到了一個(gè)瓶頸，在其調(diào)動(dòng)農(nóng)產(chǎn)積極性的作用得到充分發(fā)揮之后，它所蘊(yùn)含的深層矛盾也逐漸顯現(xiàn)出來了。
1.土地產(chǎn)權(quán)極為模糊、產(chǎn)權(quán)界定嚴(yán)重不清
我國(guó)農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有，這在《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》等重要法律中，都有明確的規(guī)定，但是“集體”的定義則極為含糊�！锻恋毓芾矸ā分幸�(guī)定，“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)管理，已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有，村農(nóng)民集體所有的土地已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于各該農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)業(yè)集體所有�！钡烤拐l是集體的真正代表？有多種提法不說，概念也極不明確，造成對(duì)權(quán)利主體的認(rèn)定帶來很大困難。誰都有權(quán)利變成誰都無法有效行使權(quán)利，往往行政上的組織如村委會(huì)等運(yùn)用其行政權(quán)力來干預(yù)和行使所有權(quán)。
2.農(nóng)民的土地承包權(quán)不穩(wěn)定，大大挫傷了農(nóng)民承包土地和進(jìn)行投入的積極性
為了顯示機(jī)會(huì)均等，遵循人地均分原則，每隔一段時(shí)間就對(duì)集體成員承包的土地作一次強(qiáng)制性的調(diào)整，從而使作為土地所有者的集體無論是人員數(shù)量上還是構(gòu)成上都具有相當(dāng)大的不穩(wěn)定性。雖然中央說土地承包15年不變，更規(guī)定延包土地可30年不變，但在農(nóng)村，普遍3—5年調(diào)整一次，甚全有的村年年有調(diào)整。據(jù)調(diào)查，從1978以來，農(nóng)民承包的土地已經(jīng)平均調(diào)整3.01次，至少有超過60％的村莊和農(nóng)戶經(jīng)歷過土地調(diào)整。如此頻繁的變動(dòng)使承包者的預(yù)期大大降低，并且即使允許轉(zhuǎn)包土地，也受到“只允許農(nóng)戶將無力耕種的土地在經(jīng)集體同意并不能擅自改變承包合同的前提下自找對(duì)象、協(xié)商承包”的限制：同時(shí)國(guó)家對(duì)種植面積、種植品種等都加以限制，給農(nóng)產(chǎn)與集體之間的土地承包關(guān)系帶來較強(qiáng)的干擾。這樣的土地制度顯然不能為農(nóng)產(chǎn)提供長(zhǎng)期而穩(wěn)定的預(yù)期，勢(shì)必導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)土地利用行為上的短期化，特別是在土地改良的問題上，農(nóng)戶對(duì)土地投資缺乏激勵(lì)，相反會(huì)選擇過度利用土地導(dǎo)致土地肥力下降，因?yàn)檫@種掠奪式經(jīng)營(yíng)方式的成本由于時(shí)滯因素將由下一任承包者而不是自己承擔(dān)。
3.現(xiàn)行土地制度的法律基礎(chǔ)薄弱
前面已經(jīng)提到過，現(xiàn)行法律中涉及土地制度的條款都相對(duì)籠統(tǒng)，在具體實(shí)施過程中存在種種問題。特別是當(dāng)農(nóng)戶在土地承包經(jīng)營(yíng)過程中遇到侵權(quán)行為時(shí)，沒有有效的法律武器，失去了法律保障，再加上農(nóng)民往往較為分散且文化水平不高，使農(nóng)戶處于談判上的弱勢(shì)地位，無法依法爭(zhēng)取到自己的合法權(quán)利。
4.土地流轉(zhuǎn)制度存在缺陷
由于承包權(quán)作為農(nóng)民的使用權(quán)是不完整的，農(nóng)民沒有被賦予轉(zhuǎn)包、租賃、抵押、轉(zhuǎn)讓其他土地權(quán)利，使土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)中介和金融支持無法形成。盡管按農(nóng)戶均分的小塊土地，適應(yīng)了現(xiàn)有農(nóng)村生產(chǎn)力的需要，但因土地在產(chǎn)權(quán)上是凝固的，難以滿足適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)中歸并土地的要求，生產(chǎn)力無法重新配置，使農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整處于要么重新調(diào)整土地承包關(guān)系，要么放棄規(guī)模經(jīng)營(yíng)的尷尬局面，土地的資源配置效率
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