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論檢察機關提起公益訴訟的法律問題
摘 要 民事訴訟法即將修改，其中最令人矚目的莫過于擬增加公益訴訟制度。民事訴訟法增加公益訴訟，反映了我國在法治進程中已經開始重視對國家利益、社會公共利益受到侵害之法律救濟。但是，公益訴訟的探索在我國畢竟只是處于起步階段，對于公益訴訟的提起主體、提起的方式以及可能遇到的障礙的解決方法，在理論界仍有不少的爭議。本文從檢察機關的職能定位出發，針對檢察機關提起公益訴訟的理論問題進行簡要分析，并對完善公益訴訟制度提出自己的看法。
關鍵詞 公益訴訟 檢察機關 民事督促起訴 支持起訴 謙抑性原則
一、檢察機關應是提起公益訴訟的適格主體
(一)檢察機關提起公益訴訟的法律依據
《人民檢察院組織法》第 4 條規定：“人民檢察院通過行使檢察權……保護社會主義的全民所有的財產和勞動群眾集體所有的財產……保護公民的人身權利、民主權利和其他權利。”明確了檢察機關公共利益代表人的身份。同時，《刑事訴訟法》第 77 條關于檢察機關可以提起附帶民事訴訟的規定，也肯定了檢察機關代表國家提起公益訴訟的可行性。另外，在《民事訴訟法》第 15條規定的支持起訴條款中也間接肯定了檢察機關作為支持起訴人的資格。
(二)檢察機關提起公益訴訟有著天然優越性
首次，相對于行政機關，檢察機關作為法律監督機關，其中立的法律地位決定了其沒有地方利益、部門利益的牽涉，更適合代表國家、社會公共利益提起訴訟。其次，相比于其他社會團體，檢察機關作為國家法律監督機關，不僅是訴訟主體，更有著法律監督者的特殊身份，擁有法定的調查權，相比于其他社會團體提起公益訴訟過程中容易遇到的調查事實取證困難的現狀，檢察機關能為維護國家、社會公共利益提供更加有力的保障。
再者，檢察機關作為專業的司法機關，擁有專業法律知識的檢察人員和專門的民事行政檢察部門，擁有提起公益訴訟的客觀條件。在國外司法實踐中，檢察機關也多為提起公益訴訟的合格主體。
因此，作為法定的公共利益代表人和法律監督機關，對于侵害公益的行為檢察機關提起公益訴訟不僅是檢察監督權的表現，同時更是維護公共利益所不容推辭的責任。
二、檢察機關提起公益訴訟的主要方式及原因分析
檢察機關提起公益訴訟主要包括三種方式：直接起訴、民事督促起訴和支持起訴。直接起訴是指檢察機關作為原告直接向人民法院提起公益訴訟。民事督促起訴是指對于侵害國家利益、社會公共利益的行為，相關監管部門或國有單位怠于行使監管職責，檢察機關依法督促有關監管部門或國有單位履行自己的職責，使其依法提起民事訴訟，從而保護國家和社會公共利益。支持起訴即根據《民事訴訟法》第十五條的規定，檢察機關作為支持起訴人、支持原告的訴求的機關，以保障原告的合法權益能最終得到法院確認、支持，達到勝訴的目的。檢察機關提起公益訴訟的三種方式各有不同的側重點，在實踐中也發揮著重要的作用，以筆者所在地區廣州為例，廣州地區檢察機關在探索公益訴訟的實踐中取得了顯著的成績，總體而言廣州市檢察機關公益訴訟體現以下幾個特點：一是集中于督促、支持起訴，直接起訴較少，以 2011 年為例，廣州全市檢察機關開展督促、支持起訴 50 件，而無直接起訴案件;二是督促起訴和支持起訴有機結合，檢察機關在辦理部分督促起訴案件時，在督促有關單位起訴時，為保證訴訟過程的順利開展，向法院發出《支持起訴意見書》，并派員參加法院的庭審活動，發表支持起訴意見。①
三是案件類型集中于犯罪造成的侵犯國有資產案件，對于侵害公共利益而提起的公益訴訟數量較少。究其原因，筆者認為應有以下幾點：
首先，檢察機關的業務特點決定了其公益訴訟的線索來源集中于犯罪造成的國有資產的流失。檢察機關身負公訴職能和反貪職能，因此，對于普通刑事犯罪和職務犯罪造成的國有資產流失能夠較快地掌握，并及時采取措施防止國有資產的流失。而對于其他諸如國企改制過程中的國有資產流失、公共工程招標、發包過程中的侵害國有資產行為以及侵害社會公共利益的行為等，卻因諸如線索來源等客觀原因而較難開展。
其次，檢察機關的公益訴訟職能在社會上并不為群眾所熟知。不少群眾不了解檢察機關公益訴訟職能，即使有了解，一般對檢察機關提起公益訴訟的理解也僅限于直接起訴，而并不了解督促和支持起訴，由于直接起訴的案例較少，也導致群眾質疑檢察機關開展公益訴訟的可能性，因此，在遇到侵害國有利益和社會公共利益時，并沒有想到向檢察機關反映，從而也在客觀上造成了檢察機關公益訴訟線索來源的狹窄。
再次，對于檢察機關直接起訴，法律上并沒有明確的規定，因此導致檢察機關直接提起公益訴訟面臨諸多程序上的障礙，客觀上也影響了檢察機關直接起訴的數量和成功率。
三、檢察機關提起公益訴訟應注意的問題
(一)堅持職能定位，防止角色錯位
檢察機關應該首先是法律監督機關，基于法律監督職能來維護國家和社會公共利益不受侵犯，因此，即使作為國家、社會公共利益的代表，檢察機關也不應該偏離法律監督的職能定位。在民事訴訟中，應當保持當事人之間的力量均衡，檢察機關作為國家機關，應當謹慎參加訴訟，避免打破民事訴訟中當事人均衡的狀態。因此，檢察機關在辦理公益訴訟案件中也應當堅持以事實為依據，以法律為準繩的原則，避免過分陷入“訴訟當事人”的身份當中。具體而言，在民事督促起訴中，檢察機關的職責主要應當是監督被督促單位及時行使訴權，提起民事訴訟，以通過正當的民事訴訟途徑維護國有資產及社會公共利益，除非被督促單位拒絕起訴而檢察機關認為確有必要的，不宜以當事人的身份直接參與訴訟。在支持起訴中，檢察機關可以幫助當事人對證據進行調查核實，維護當事人的合法權益，在訴訟過程中，應當根據客觀事實發表支持起訴意見并對庭審進行法律監督，而對于雙方當事人在法庭上的辯論交鋒，應不宜參與。
(二)應當確立直接起訴的謙抑性原則
作為國家機關，檢察機關在訴訟中具有天然的強勢地位，不宜過于頻繁地參與民事訴訟，且檢察機關作為直接起訴的一方當事人，在理論上也存在不少需要解決的問題：
1.檢察機關在提起公益訴訟之后的勝訴利益歸屬問題
(1)針對國有資產流失提起的公益訴訟。在針對國有資產流失的案件中，檢察機關以國家名義提出訴訟，其所得利益是應當歸還被侵害的國有單位，還是上交國庫?雖然從名義上都是利益歸還國家，但實際差別顯然不言而喻。若歸國庫，顯然違背了誰受損害誰獲賠償的原則;但若歸還被害單位，又有違訴訟的公益性，長此以往，也不利于公益訴訟發展的可持續性。因此，如何平衡此項利益，需要進一步的制度完善。
(2)針對社會公共利益受損害而提起的公益訴訟。以對環境污染提起的公益訴訟為例，檢察機關獲得的賠償款，如何分配?是否應當作為受害群眾的人身權利傷害的賠償款?抑或是作為整治被污染環境的基金?若作為受害群眾的人身權利傷害的賠償款，如何確定賠償標準和賠償范圍?若作為整治基金，那么因污染受到人身權利傷害的群眾是否依然有權提起訴訟要求賠償?那對于被告人來說，是否意味著重復賠償?對于法院來說，是否違背了“一事不再理”?
2.檢察機關在直接提起公益訴訟過程中的調查取證權問題
檢察機關有法定的職權，在直接提起公益訴訟過程中不免遇到需要調查取證的情形。檢察機關在依法定職權在搜集和保全證據過程中，包括搜集證據、保全證據、勘驗、鑒定、財產保全和強制措施等具有強制性質，當事人、證人、有關組織和個人有配合的義務。②
如果檢察機關向對方當事人搜集證據，對方是否有義務配合?若不加規定，則可能有導致公權力侵犯私權利事件的發生�；谝陨戏治�，筆者認為，有必要在檢察機關的公益訴訟中確立“謙抑性原則”，即在無法通過民事督促起訴或支持起訴等手段來保障國家和社會公共利益不受損失，而國家和社會公共利益又存在現實危險的情況下，方可由檢察機關作為原告直接向人民法院起訴。
四、關于完善檢察機關提起公益訴訟制度的建議
(一)應當立法明確檢察機關作為提起公益訴訟的主體地位
檢察機關雖然在理論上和實踐中作為提起公益訴訟的主體，但是在立法中并未予以直接明確，導致檢察機關在作為公益訴訟主體提起訴訟時總不免尷尬，因此，在民事訴訟法修改引入公益訴訟制度的同時，應當明確檢察機關的公益訴訟主體地位，并明確檢察機關提起公益訴訟的形式，從而在社會上擴大影響，提高公益訴訟社會效果。(二)立法明確檢察機關公益訴訟的調查取證權從實踐角度，檢察機關提起公益訴訟主要由民事行政檢察部門負責，而相比于其他業務部門，民行檢察的調查取證的權限略顯尷尬，民行部門是否應當進行調查取證及調查取證的權限范圍，并沒有充分的法律依據，實踐中也經常遇到被調查單位不配合導致調查取證工作難以順利完成的現象。這也在客觀上影響了檢察機關民行部門進行公益訴訟的效果。因此，應當明確賦予民行檢察進行公益訴訟的調查取證權，并予以細化規定，保證調查取證權的行使，同時保障檢察機關在開展公益訴訟的同時又不至于侵犯公民的私權利，平衡公共利益和個人利益。
(三)強化檢察機關民事督促起訴的效力
民事督促起訴工作屬于檢察機關制度創新和職能創新的有益嘗試，目前關于該項制度沒有具體的法律規定，缺乏制度保障。③由于沒有強制的效力，在實踐中檢察機關的督促經常會遇到被督促單位拒絕或拖延而無法對其進行規制的尷尬，一般只能向其發出《檢察建議書》或者直接起訴，故在督促起訴辦案過程中，檢察機關多依靠通過與被監督單位的溝通才能順利推進督促起訴工作的開展，檢察監督權受到嚴重削弱，也直接影響了檢察機關提起公益訴訟的社會效果和法律效果。因此，應當立法賦予檢察機關民事督促起訴的職權，明確拒絕檢察機關督促意見的法律后果。這也是檢察機關行使法律監督權的客觀要求。
(四)明確訴訟利益的歸屬
正如前文提到，若檢察機關作為原告直接提起公益訴訟，利益的歸屬問題需要進一步規范。首先，對于怠于提起訴訟的國有單位，筆者認為應當剝奪其受償的權利，由檢察機關將所得利益上交國庫。一方面，根據權利義務對等的原則，受損害的國有單位怠于行使訴訟權利，放棄訴求，自然不能享受權益;另一方面，若將勝訴利益歸還該國有單位，則有可能助長國有單位怠于行使訴權的風氣，轉而讓檢察機關承擔更多的起訴責任，不利于公益訴訟的可持續發展。其次，對于侵犯公共利益檢察機關直接起訴的公益訴訟案件，在形式上筆者認為應當以支持起訴為主，如果直接起訴，以環境污染為例，應將賠償款一分為二，同時作為受害者的賠償款和治理基金，至于標準，可以作出原則性規定，具體可由當地有關部門結合當地實際情況予以明確。
注釋：
�、� 韓凌宇。民事督促起訴工作的現狀與完善。當代檢察官。2012(6)。
�、诿匣燮肌\談檢察機關提起公益訴訟的幾點思考。法律圖書館
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