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公民提起的行政公益訴訟
前 言
在當(dāng)代的司法實(shí)踐中，對有些帶有行政公益訴訟性質(zhì)的案件，法院在作出不予受理或駁回起訴的裁定中，經(jīng)常有這樣的表述：該案不屬于法院受理案件的范圍，或者該案的原告并非本案的直接利害關(guān)系人或相對人。由于在我國現(xiàn)行的行政訴訟制度框架內(nèi)還沒有明確關(guān)于公民能夠提起行政公益訴訟的規(guī)定，因此，法院作出的裁定是無可厚非的。
相對于一般意義上的行政訴訟，即私益訴訟，行政訴訟的原告若與案件沒有直接的利害關(guān)系依法則不可以起訴,這是防止濫訴原則的必然結(jié)果�？墒�，假如有些主體侵犯了公共利益，公然違反普通或憲法時(shí)，在有關(guān)國家機(jī)關(guān)既不追究責(zé)任又不接受投訴，或雖接受投訴而不作處理時(shí)，在現(xiàn)行法律框架內(nèi)，為保障和“擴(kuò)至公民有序的參與，保證人民依法實(shí)行***選舉、***決策、***治理和***監(jiān)視”，“加強(qiáng)對執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)視，推進(jìn)依法行政，維護(hù)司法公正，進(jìn)步執(zhí)法水平，確保法律的正確實(shí)施”，“完善訴訟程序，保障公民和法人的正當(dāng)權(quán)益”（中國***“十六大”報(bào)告），可否答應(yīng)公民以原告的名義，以危及或損害公益的行政主體為被告向法院起訴？法院如何接受和支持公民以訴訟的方式來維護(hù)公共利益？中國建立公民行政公益訴訟制度的根據(jù)，現(xiàn)實(shí)依據(jù)是什么？有哪些因素障礙中國建立這種訴訟制度，如何根據(jù)中國的社會(huì)需求、文化傳統(tǒng)、實(shí)際國情推進(jìn)我國公民行政公益訴訟制度的建立等等，都引起了作者的愛好。
本文主要利用實(shí)證、個(gè)案、文天職析、邏輯推導(dǎo)、比較等綜合性的研究，從不同角度對公民行政公益訴訟進(jìn)行比較系統(tǒng)的探討：包括公民行政公益訴訟應(yīng)得到司法救濟(jì)；行政公益訴訟的概念及其特征；我國應(yīng)建立公民行政公益訴訟制度的理由；我國建立公民行政公益訴訟的路徑選擇；我國建立公民行政公益訴訟制度的基本原則及其結(jié)論。
第一章 行政公益訴訟的概念及其特征
為了闡明行政公益訴訟的概念及具特征，有必要對公共利益作進(jìn)一番探討，為討論的進(jìn)行展就一個(gè)平臺(tái)。
第一節(jié) 公共利益的界定
“公共利益”或叫“公益”（Public Welfare）是有關(guān)社會(huì)公眾的福祉和利益 ，或指屬于社會(huì)的，公有公用的利益 。它既區(qū)別于社會(huì)成員個(gè)體的利益，也不是社會(huì)個(gè)體成員利益的簡單加總，而是全體社會(huì)成員利益的綜合體。
在我國現(xiàn)行的各種法律法規(guī)中，涉及到的相關(guān)概念除“公共利益”外，還有“社會(huì)利益”，“社會(huì)公共利益”，“國家整體利益”等類似概念，表達(dá)基本相同的含義。例如，有關(guān)公共利益的規(guī)定如《憲法》第十條，《土地治理法》第二條規(guī)定國家對土地實(shí)行征用的條件是“為了公共利益的需要”，《行政處罰法》規(guī)定其立法目的之一是“為了維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序”，《著作權(quán)法》第四條規(guī)定著作權(quán)人行使著作權(quán)時(shí)“不得損害公共利益”，而《專利法》第五十二條規(guī)定“為了公共利益的目的”可以對專利權(quán)實(shí)行強(qiáng)制許可，等等；有關(guān)社會(huì)利益的規(guī)定如《憲法》第五十一條規(guī)定公民在行使自由與權(quán)利時(shí)，不得損害“國家的，社會(huì)的，集體的利益和其它公民正當(dāng)?shù)淖杂珊蜋?quán)利”; 有關(guān)社會(huì)公共利益的規(guī)定如：《民法通則》第七條規(guī)定民事活動(dòng)的基本原則之一是“不得損害社會(huì)公共利益”。而《合同法》第五十二條也同樣規(guī)定了訂立合同應(yīng)遵循“不得損害社會(huì)公共利益”的原則，“違***公共利益”的合同無效。此外，《票據(jù)法》、《證券法》等也均對社會(huì)公共利益作出了相應(yīng)的規(guī)定�！读⒎ǚā返谒臈l用“國家整體利益”來表達(dá)這一概念，該條規(guī)定“立法應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限和程序，從國家整體利益出發(fā)，維護(hù)社會(huì)主義法制的同一和尊嚴(yán)”。
從以上分析我們可以得出三個(gè)結(jié)論：第一，公共利益、社會(huì)利益、社會(huì)公共利益、國家利益、社會(huì)整體利益等在本質(zhì)上并無根本的區(qū)別，它們既區(qū)別于社會(huì)成員個(gè)體的利益，又區(qū)別于少數(shù)團(tuán)體的利益；第二，公共利益、社會(huì)整體利益是對個(gè)體權(quán)利的一種限制，維護(hù)公共利益是法律的立法目的之一，不得損害社會(huì)公共利益是社會(huì)個(gè)體成員從事各種活動(dòng)的一項(xiàng)基本原則；第三，公益訴訟就是為了解決當(dāng)社會(huì)公共利益受到損害或侵犯后，通過訴訟途徑來予以救濟(jì)和保護(hù)。這是符合我國的立法的指導(dǎo)思想的。
第二節(jié) 公民行政公益訴訟的概念
公民行政公益訴訟是指當(dāng)行政主體的違法行為或不作為對公共利益、社會(huì)利益、社會(huì)公共利益、國家利益、社會(huì)整體利益造成侵害或有侵害之虞時(shí)，法律答應(yīng)無直接利害關(guān)系的公民為公共利益向法院提起行政訴訟的制度。該制度在日，美發(fā)育最為完善，概念界定也較為清楚。
為了對其界定有一個(gè)清楚的熟悉，可以從兩個(gè)方面來理解這個(gè)概念：
一、從比較法的角度。公民行政公益訴訟是相對于私益訴訟而言的。筆者以為我國的民事訴訟、行政訴訟、刑事自訴都屬于私益訴訟的范疇，即特定的公民基于自身的利益出發(fā)，當(dāng)自己的正當(dāng)權(quán)益受到侵害后提起的訴訟。可見提起私益訴訟是當(dāng)事人的一項(xiàng)法律上的權(quán)利，當(dāng)事人既可以行使，也可以放棄。而公民行政公益訴訟則意味著起訴者與案件本身并無法律上的利害關(guān)系，只是基于“公益心”而提起。根據(jù)違反的法律部分的不同，可以分為刑事公益訴訟，公益訴訟，行政公益訴訟，勞動(dòng)公益訴訟等。我國當(dāng)前的公益訴訟尤其是行政公益訴訟的立法及研究中存在諸多盲點(diǎn)和漏洞，無疑不利于社會(huì)的長期和進(jìn)步。例言某超標(biāo)排污，而行政機(jī)關(guān)不依法作為，在我國實(shí)行依法治國，公民權(quán)利觀念日益深進(jìn)人心的今天，假如怠于對社會(huì)公共利益的維護(hù)，必然會(huì)對我們整體社會(huì)的發(fā)展造成極其消極的。
公益訴訟起源與羅馬法，是相對私益訴訟而言的。周楠先生在《羅馬法原理》一書中提到：“公益訴訟乃保護(hù)社會(huì)公共利益的訴訟，除法律有特別規(guī)定外，凡市民皆可提起�！币獯罄▽W(xué)家彼德羅·彭梵得亦指出：“人們稱那些為維護(hù)公共利益而設(shè)置的罰金訴訟為民眾訴訟，任何市民均有權(quán)提起它。受到非法行為損害或被公以為更為適宜起訴的人具有優(yōu)先權(quán)�！�
大陸法系國家有將訴訟分為主觀訴訟和客觀訴訟的傳統(tǒng)，客觀訴訟指的是對行政機(jī)關(guān)違反客觀的法律規(guī)則和法律地位提起的訴訟。其出發(fā)點(diǎn)主要在于維護(hù)國家和社會(huì)公共利益，對行政行為的正當(dāng)性進(jìn)行監(jiān)視和制約，確保行政法得到客觀和公正的。
日本在其《行政案件訴訟法》第5條中規(guī)定：民眾訴訟不限于救濟(jì)起訴者本人權(quán)益，而是含請求糾正國家機(jī)關(guān)或公共團(tuán)體不符正當(dāng)律的行為的訴訟，具體包括與公職選舉有關(guān)的訴訟，與直接請求有關(guān)的訴訟，居民訴訟，基于憲法第95條居民投票的訴訟，有關(guān)最高法院法官的國民審查的訴訟。目的在于使公民以選舉人的身份通過訴訟手段制約國家機(jī)關(guān)和公共性權(quán)利機(jī)構(gòu)的行為。公共訴訟具有客觀訴訟的性質(zhì)，可以以為是行政公益訴訟的一種形態(tài)。 但傳統(tǒng)理論并不認(rèn)可公民可以就公害事件中所受損害提起行政訴訟。其理論依據(jù)是，行政法是從公益角度制定的，目的是維護(hù)社會(huì)公共安全，而非具體保護(hù)每個(gè)人的利益，從控制結(jié)果看，公民由公益所得的利益不是法的利益，而是法的利益的“反射利益”。公民對反射利益受到的損害不能提起行政訴訟。隨著社會(huì)公益侵害愈加惡化及行政權(quán)力在公共治理方面的不力，日本在原告資格方面作出讓步。
法國的越權(quán)之訴，一般以為性質(zhì)上屬于客觀訴訟。他是指當(dāng)事人的利益由于行政機(jī)關(guān)的決定受到侵害，請求行政法院審查該項(xiàng)決定的正當(dāng)性并予以撤銷的救濟(jì)手段。只要申訴人以為某種利益受到行政行為的侵害就可以提起，并不要求是申訴人個(gè)人的利益。不禁行政決定的直接相對人可以提起越權(quán)之訴，假如第三人由于違法的行政決定受到直接的利益侵害時(shí)，亦可提起。 行政法治原則最切實(shí)的保障正是公民有權(quán)提起請求法院撤消違法的行政決定，使之失往效力。由于越權(quán)之訴能夠發(fā)揮這樣的作用，因而成為保障行政法治最為有效的手段之一。
的公益訴訟的創(chuàng)始國事美國。美國的公益訴訟制度體現(xiàn)在以下幾部法律中：《反欺詐政府法》規(guī)定任何公民個(gè)人或者公司在發(fā)現(xiàn)有人欺騙美國政府，索取錢財(cái)后，有權(quán)以美國政府的名義控告違約的一方，并在勝訴之后分享一部分罰金；《謝爾曼反托拉斯法》規(guī)定對于違反反托拉斯法令的公司、***分、聯(lián)邦政府、團(tuán)體乃至個(gè)人都可以提起訴訟，后來的《克萊頓法》對《反托拉斯法》進(jìn)行了補(bǔ)充，增加了訴權(quán)的主體；在環(huán)境保***中，公民可依法對違法排污者或者未履行法定義務(wù)的聯(lián)邦環(huán)保局提起訴訟，要求排污者消除污染，賠償遭受污染損害公民的損失。在美國行政公益訴訟被稱為所謂的“私人檢察總長制度”，國會(huì)通過制定法律，授權(quán)私人或社團(tuán)為了公共利益，針對官吏的非法作為或不作為而提起的訴訟，主要包括相關(guān)人訴訟，納稅人訴訟和職務(wù)履行令請求訴訟三類。“相關(guān)人訴訟是指私人不具當(dāng)事人資格的情況下，答應(yīng)他以相關(guān)人的名義提起訴訟。職務(wù)履行令請求訴訟，是指當(dāng)國家行政機(jī)關(guān)不作為時(shí)，要求法院作出判決，責(zé)令行政機(jī)關(guān)履行其職務(wù)。所謂納稅人訴訟，是指原告以納稅人的身份提起訴訟，針對國家機(jī)關(guān)的行為導(dǎo)致公共資金的流失或公共資金的不當(dāng)支出�！� 美國的“私人檢察總長制度”的要旨在于，在請求復(fù)審政府行為正當(dāng)性的訴訟中，應(yīng)保護(hù)的是公共權(quán)利，而不是私方當(dāng)事人的權(quán)利。作為公民代表的立法機(jī)關(guān)就可以根據(jù)它的意愿把保護(hù)公共權(quán)利的任務(wù)委托給別人�！翱梢圆晃薪o***長或其它政府官員提起這種訴訟，以防政府官員違反其法定權(quán)力的行為，這同樣有了真實(shí)的爭議。憲法答應(yīng)國會(huì)授權(quán)任何人（不論他是否政府官員）對有關(guān)爭議的提起訴訟，即便這種訴訟的唯一目的是保護(hù)公共利益也行。可以說，被授權(quán)的人是私方***長�！� 這種理論在聯(lián)邦法規(guī)中得到了很好的體現(xiàn)，典型的如清潔空氣法中創(chuàng)設(shè)的公民訴訟條款，其中規(guī)定任何人都可以以自己的名義對任何人（包括美國政府，政府機(jī)關(guān)，公司和個(gè)人）就該法規(guī)定的事項(xiàng)提起訴訟。
英國對公益的救濟(jì)相對守舊，但在當(dāng)事人的起訴資格自由化方面也取得了不小的成就，行政法關(guān)于救濟(jì)手段的發(fā)展趨勢總體上是向同一和寬大的起訴資格方向前進(jìn)的。 對此，上訴法院院長丹寧指出，“假如有充分的證據(jù)證實(shí)政府機(jī)關(guān)或權(quán)力機(jī)關(guān)濫用權(quán)利，致使數(shù)千臣民受害，那么終極這些受害人中的任何人都有權(quán)訴諸法院要求執(zhí)行法律。我以為，這是一個(gè)重要的憲法原則�！�
二、從廣義上的理解。行政公益訴訟的概念無論從提起訴訟的主體，提起訴訟的原因或者提起訴訟的名義都體現(xiàn)出了這一概念具有廣泛的擴(kuò)張性。在主體方面，一般是公民比較適合。由于這不僅有利于鼓勵(lì)其進(jìn)步當(dāng)家作主，實(shí)施***監(jiān)視的法律意識(shí)，而且其對損害社會(huì)公益之行為實(shí)施有效監(jiān)視的層面比任何一種監(jiān)視方式都要廣泛，有利于社會(huì)公益得到最大限度的保護(hù)。同時(shí)，當(dāng)公民因提起行政公益訴訟被駁回起訴后，本人以為，假如被駁回起訴的原告向具有國家的法律監(jiān)視機(jī)關(guān)的人民***反映、投訴、申請公訴，檢察機(jī)關(guān)經(jīng)審查基本事實(shí)后以為被告構(gòu)成損害社會(huì)公益行為時(shí)，可以也應(yīng)該以國家公訴人的身份對相應(yīng)行政主體提起公訴；在公民因行政公益訴訟被判敗訴的情形下，假如原告向檢察機(jī)關(guān)申請，經(jīng)檢察機(jī)關(guān)審查，以為被告損害社會(huì)公益的行為事實(shí)確實(shí)成立時(shí)，也可以而且應(yīng)該以抗訴程序維護(hù)社會(huì)公益，同時(shí)也能夠保障公民提起公益訴訟的訴權(quán)不受削弱。在原因方面，只要行政主體有違法行為或因其不作為導(dǎo)致嚴(yán)重危及或損害了公共利益即可提起。假如法院審查案件時(shí)，發(fā)現(xiàn)公民提起公益訴訟所列被告行為是因行政主體不作為所致，應(yīng)由法院直接或由其告知原告將相關(guān)行政主體追加為共同被告。判令相關(guān)行政主體承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，并責(zé)成該行政主體對直接損害公益的行為予以行政處罰。在名義方面，公民均以原告的名義提起訴訟。當(dāng)公民提起行政公益訴訟的訴權(quán)依法不能實(shí)現(xiàn)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)則可以視具體情形和相應(yīng)法定程序以國家公訴人的名義提起“公訴”或“抗訴”。之所以這樣界定，是由于公共利益由于權(quán)利主體抽象，產(chǎn)權(quán)模糊，而很輕易受到侵害，受到侵害后又由于沒有明確的直接的受害者而使保護(hù)經(jīng)常流于形式。為此，法律必須賦予特定主體以訴權(quán)來保護(hù)公共利益。這樣當(dāng)公共利益受到損害時(shí)，
法院就不能以訴訟主體不適格而不予受理、駁回起訴或判其敗訴。
第三節(jié) 公民行政公益訴訟的一般特征
關(guān)于行政公益訴訟的概念，我國尚無權(quán)威的論述，但是筆者以為可以從以下幾個(gè)方面來把握。相對于私益訴訟而言，公民行政公益訴訟具有如下幾個(gè)特征：
第一，目的上。公民行政公益訴訟的目的是為了維護(hù)公共利益、國家利益和社會(huì)整體利益，其原告與案件并不存在直接的利害關(guān)系，這是最為本質(zhì)的特征。而私益訴訟，其原告必須是自身的正當(dāng)權(quán)益受到侵犯的人、法人或其它組織，其訴訟目的是為了維護(hù)個(gè)人、法人或其它組織自身的正當(dāng)權(quán)益。公民行政公益訴訟則是維護(hù)公共利益、國家利益和社會(huì)整體利益。為此，逐步而有序的擴(kuò)至公民依法行使訴訟權(quán)利，有利于使侵
害公共利益的違法行為得到制裁，國家利益得到保護(hù)。
第二，范圍上�，F(xiàn)行的行政訴訟法未承認(rèn)公民行政公益訴訟，從而將影響社會(huì)公益的行為排除在受案范圍外。因而，公民行政公益訴訟的受案范圍應(yīng)為排除在我國現(xiàn)行《行政訴訟法》受案范圍之外的某些涉及公共利益、國家利益、社會(huì)整體利益被侵害或存在被侵害之虞的行政案件，還有一些涉及固然是有直接利害關(guān)系人、相對人，但同時(shí)也涉及到公共利益的案件。這類案件在直接利害關(guān)系人、相對人不愿訴、不敢訴、不能訴、
怠于訴的情況下，也可以作為行政公益訴訟的受案范圍。在 這里需要留意的是，在有直接利害關(guān)系人的情況下，要區(qū)分是否只侵害了其私益，還是同時(shí)侵害了公共利益，這一點(diǎn)在后面尚有涉及。
第三，訴訟標(biāo)的上。公民行政公益訴訟成立的條件是既可能因違法行為造成了現(xiàn)實(shí)的損害，也可能違法行為還未能造成現(xiàn)實(shí)的損害。我國現(xiàn)行的民事訴訟、行政訴訟、刑事自訴一般都以必須已發(fā)生了現(xiàn)實(shí)的損害事實(shí)為依據(jù)，而行政公益訴訟的成立并不要求如此。只要行政主體有嚴(yán)重違法行為或因其不作為，發(fā)生或有可能發(fā)生有損國家和社會(huì)公共利益的結(jié)果，都可以被起訴。這樣做是由于違法行為既然針對的對象是國家或社會(huì)公共利益，那么該違法行為就將給國家或社會(huì)帶來嚴(yán)重后果。如重大財(cái)產(chǎn)損失，不特定多數(shù)人的生命健康安全。所以公民行政公益訴訟鼓勵(lì)防微杜漸，盡可能地減輕違法行為
所帶來的損失，甚至將違法行為消滅在萌芽狀態(tài)。
第四節(jié) 公民行政公益訴訟與民事、行政訴訟以及刑事自訴的主要區(qū)別
公民行政公益訴訟與民事、行政訴訟以及刑事自訴，主要體現(xiàn)在法律關(guān)系方面的區(qū)別。民事訴訟的原告是指因民事權(quán)利發(fā)生爭議，以自己的名義向人民法院提起民事訴訟，并引起訴訟程序發(fā)生的人。被告是指被侵犯其正當(dāng)權(quán)益或者與原告發(fā)生權(quán)利義務(wù)爭議，被人民法院通知應(yīng)訴的人。在民事訴訟中確定原、被告時(shí)，以民事法律關(guān)系為基礎(chǔ)。行政訴訟的原告是指對具體行政行為不服，依照行政訴訟法的規(guī)定向人民法院起訴的利害關(guān)系人。原告必須與具體的行政行為之間具備法律上的利害關(guān)系，即原告的正當(dāng)權(quán)益所受到的影響、損害必須是由具體行政行為造成的，兩者之間存在著相當(dāng)因果關(guān)系。刑事自訴則是被害人或其監(jiān)護(hù)人、近支屬為著被害人的利益尋求司法救濟(jì)而直接向人民法
院起訴被告的訴訟。
而公民行政公益訴訟的原告是指為了維護(hù)公共利益、國家利益和社會(huì)整體利益向人民法院提起訴訟的任何公民。在公民行政公益訴訟中，確定原、被告不夸大原告是案件的直接利害關(guān)系人，只夸大被告是否侵犯和損害了公共利益、國家利益和社會(huì)整體利益。這是公民行政公益訴訟與民事訴訟、行政訴訟和刑事自訴有著明顯區(qū)別的一個(gè)特征。
第二章 公民行政公益訴訟應(yīng)得到司法救濟(jì)
第一節(jié) 從現(xiàn)實(shí)案例看現(xiàn)行司法程序的不足
近幾年媒體報(bào)道了一些當(dāng)事人在維護(hù)自身權(quán)益的同時(shí)，又涉及“公益”的訴訟案件。如河南農(nóng)民葛銳在鄭州火車站掏錢進(jìn)廁，事后其將鄭州鐵路局告上了法庭，一審敗訴，二審勝訴，用三年時(shí)間花4,000多元打贏了這場“3角錢”訴訟標(biāo)的官司。還有河北律師喬占祥質(zhì)疑2001年春運(yùn)期間部分旅客列車實(shí)行票價(jià)上浮的行政行為而提起的行政訴訟，無錫一市民起訴電信局擅自收取代理費(fèi)的案件等等。這類案件在歷經(jīng)曲折后終于勝訴或部分勝訴，但主要并非由于其帶有“公益”性質(zhì)，而是案件的訴訟標(biāo)的及其結(jié)果與原告的直接損失之間形成了因果關(guān)系。但筆者以為，這也應(yīng)該以為是一種社會(huì)進(jìn)步和司法嘗試，最少是司法機(jī)關(guān)在給予公民尋求自身司法救濟(jì)的同時(shí)，又推進(jìn)了公民“公益訴訟”的萌動(dòng)。然而，還有以下另一類情形，卻更值得關(guān)注和思考，從中可以看出現(xiàn)行司法程序存在的不足，致使憲法和一些實(shí)體法賦予公民***監(jiān)視的權(quán)利無法在公益訴訟活動(dòng)中得以體現(xiàn)。
一、新疆三青年訴某酒店懸掛國旗違法案。
2001年春，新疆烏魯木齊市三位青年分別向兩家法院起訴當(dāng)?shù)氐娜疑嫱饩频�。以為這幾家酒店把國旗與其店旗平行懸掛，不分大小，違反了國旗法第十五條第一款、第三款的規(guī)定。三位青年以為，缺乏國旗意識(shí)已經(jīng)是國民的通病，酒店此舉不利于國旗神圣感的建立。結(jié)果，一家法院以國旗懸掛屬于政府治理范疇，原告沒有起訴資格為由駁回起訴。另一家法院則一再動(dòng)員他們撤訴。本案中三位青年維護(hù)“公益”的舉動(dòng)無可非議，甚至可欽可佩，可贊可嘆，可圈可點(diǎn)。但法院的處理方式亦無違法之嫌。三家涉外酒店將國旗與店旗平行懸掛確實(shí)違反了國旗法的規(guī)定，依法只能由當(dāng)?shù)卣畬?shí)施監(jiān)視治理。當(dāng)?shù)卣畬ζ洳蛔鳛閼?yīng)承擔(dān)責(zé)任。但究竟當(dāng)?shù)卣止つ莻�(gè)職能部分治理國旗懸掛？政府對其不作為承擔(dān)何種責(zé)任，如何承擔(dān)責(zé)任，公民可否對因當(dāng)?shù)卣蛩哪硞�(gè)職能部分的不作為而使“公益”損害得不到有效制止的行政行為及其后果提起公益訴訟？
二、王英訴某酒廠酒瓶不加警示標(biāo)志案。
1997年4月，王英的丈夫因酗酒而死，年僅41歲。王英悲痛之余便想：煙盒上都標(biāo)有“吸煙有害健康”，酒也能讓人上癮并能喝死人，為啥酒瓶上不加警示標(biāo)志？于是，王英一紙?jiān)V狀把某酒廠告上法庭，要求被告某酒廠賠償其丈夫之死造成的經(jīng)濟(jì)、精神等損失共計(jì)60萬元。并且要求被告在酒瓶上標(biāo)出“飲酒過量會(huì)導(dǎo)致人中毒或死亡┅”等警示標(biāo)志。該案從一審到二審到再審，王英均以敗訴告終。訴訟期間，被告多次表示愿意給予經(jīng)濟(jì)援助，但拒盡在酒瓶上加警示標(biāo)志。王英以為，她之所以如此費(fèi)勁地打官司，并要求被告在其酒瓶上加警示標(biāo)志，是為了廣大活著地消費(fèi)者。
王英關(guān)于白酒警示標(biāo)志的訴訟，固然未將相應(yīng)的行政主體列為被告，但從訴訟性質(zhì)而言，應(yīng)該屬于行政公益訴訟的范疇。法院判其敗訴，從目前程序法的角度考察，無疑沒錯(cuò)。而王英的主張又符合維護(hù)社會(huì)公共利益的立法精神，其向法院提起的公益訴訟應(yīng)該得到司法救濟(jì)！
三、王日忠狀告稅務(wù)局不履行法定職責(zé)案
王日忠系浙江省送變電工程公司的一名普通職工，他為人正直，富有正義感和責(zé)任心。1994年以來，王日忠發(fā)現(xiàn)本單位以及下屬9個(gè)部分有偷漏個(gè)人所得稅等嚴(yán)重違法行為。從1995年底到1998年初，王日忠分別向各級(jí)稅務(wù)部分多次舉報(bào)并反映該情況，結(jié)果不但未得到任何口頭或書面的答復(fù)，反而為舉報(bào)付出了沉重的代價(jià)。無奈之下，1998年5月，王日忠將杭州市地稅局告到法院，要求其履行稅務(wù)稽查義務(wù)，同時(shí)要求稅務(wù)局對他因舉報(bào)而遭受的巨大經(jīng)濟(jì)損失給予補(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì)。但最后，法院卻并未支持王的請求，原因是“原告并不是他們稽查行為的相對人，并不具有起訴資格”而被駁回起訴。這樣一來，明明存在行政機(jī)關(guān)違法不履行義務(wù)，公民舉報(bào)無門卻又起訴無路，那又究竟由誰來追究、怎么追究那些偷稅漏稅人的法律責(zé)任？由法律賦予人民群眾的***監(jiān)視權(quán)力因無法律程序方面的具體規(guī)定而成為空談。假如王日忠在本案被駁回起訴后，繼續(xù)向檢察機(jī)關(guān)舉報(bào)，即使在現(xiàn)行法律的框架內(nèi)，至多也只能追究該案中偷漏個(gè)人所得稅自然人的偷漏稅刑事責(zé)任，這還要視其偷漏稅數(shù)額是否達(dá)到追究刑事責(zé)任的程度。這一題目就超出于本文討論的范圍。而對稅務(wù)機(jī)關(guān)不履行追繳偷漏稅行為及其后果的責(zé)任而言，僅僅由于原告不是稅務(wù)機(jī)關(guān)稽查行為的相對人，難道因行政主體不作為導(dǎo)致?lián)p害國家利益的行為及其后果就可以不受司法追究嗎？
四，某畫家告文管會(huì)不作為案。
浙江一家娛樂公司承包一家文化館，并在門口張貼了帶有色情的廣告，同時(shí)在館內(nèi)表演的節(jié)目也帶有色情性質(zhì)。文化館對該公司的行為不聞不問，當(dāng)?shù)睾芏嗑用駥Υ松畋聿粷M，當(dāng)?shù)氐囊晃划嫾叶啻紊蠒幕^及其上級(jí)主管部分—地區(qū)文化事業(yè)治理委員會(huì)，要求娛樂公司搬遷，但一直沒有解決。無奈之下，這位畫家將其告上了法庭。法院審查后，該畫家不是直接的權(quán)益受害人，不是合格的原告，因此駁回了起訴。從法律規(guī)定上來看，法院的做法并無違法，但從社會(huì)的整體效益來看，影響卻是消極的。后來該法院向地區(qū)文管會(huì)提出了司法建議，地區(qū)文管委接受建議，責(zé)令文化館將娛樂公司搬遷。此案從法律的角度看，發(fā)人深省。由于司法建議本身不具強(qiáng)制執(zhí)行力，假如本案被告對該建議置若罔聞，危害公共利益的狀態(tài)還會(huì)延續(xù)下往，直到適格的主體起訴。
以上四個(gè)案例，均涉及行政公益訴訟的因素。隨著經(jīng)濟(jì)水平的改善和公民文化素質(zhì)的進(jìn)步，公民的權(quán)利意識(shí)越來越覺醒，想運(yùn)用訴訟的方式來解決行政機(jī)關(guān)的行為對社會(huì)公益的侵害，應(yīng)該說這是我國法治的進(jìn)步。與此形成鮮明對比的是，我國現(xiàn)行的《行政訴訟法》排除了無直接利害關(guān)系人和相對人作為訴訟主體，以致社會(huì)公共利益受到侵害時(shí)，缺乏保護(hù)和救濟(jì)手段。這從一個(gè)側(cè)面反映出我國現(xiàn)行司法制度設(shè)計(jì)還存在一些不足，隨著的進(jìn)步和法治環(huán)境的變化，需要進(jìn)一步完善，尤其需要從程序法的角度完善。
第二節(jié) 四個(gè)案例具有的共同訴訟特征
首先，原告起訴的目的主要是為了維護(hù)社會(huì)公共利益或社會(huì)整體利益，即具有“公益”性質(zhì)。盡管可能也帶有某些個(gè)人目的，如要求得到一定補(bǔ)償或獎(jiǎng)勵(lì)，甚至也不排除原告具有通過訴訟來使自己出名的動(dòng)機(jī)。但這類訴訟與那種純粹為保護(hù)自身的私有利益不受侵犯的訴訟來說，其訴訟效果也具有保護(hù)國家、集體和其它公民正當(dāng)權(quán)益的擴(kuò)張性。
其次，固然原告與本案可能具有間接的利害關(guān)系，但原告并非本案的直接利害關(guān)系人。在我國現(xiàn)有的行政訴訟的制度框架內(nèi)，要求原告必須是本案的直接利害關(guān)系人或相對人。我國《行政訴訟法》第41條規(guī)定，原告提起訴訟應(yīng)當(dāng)符合的首要條件是以為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其正當(dāng)權(quán)益的公民，法人或其它組織。固然最高法院的司法解釋對當(dāng)事人的起訴資格做出了一些擴(kuò)張，如競爭權(quán)人，相鄰權(quán)人的起訴資格得到確認(rèn)。但否定了行政公益訴訟的原告起訴資格。正由于如此，這類具有公益性質(zhì)的訴訟案件常被不予受理或駁回起訴或被判令敗訴也就不希奇了。
第三，有明確的被告。固然被告有的是企業(yè)法人，有的是國家機(jī)關(guān)法人，但原告訴狀中所列的被告是明確的。這與程序法對于不同類型的訴訟均應(yīng)該有明確的被告的規(guī)定趨于一致。
第四，原告均為公民，而且是以自身的名義，并非以國家、國家機(jī)關(guān)法人或其它組織的名義。
第五，起訴的原因均在于國家行政機(jī)關(guān)行政不作為導(dǎo)致的公共利益受損的題目。
第六，檢察機(jī)關(guān)作為國家的法律監(jiān)視機(jī)關(guān)并沒有行使法律監(jiān)視職責(zé)參與到上述案件中往。
第三節(jié) 解決公民行政公益訴訟題目，目前存在的困難
改革開放20多年來，我國***和法制建設(shè)取得了巨大成就。集中體現(xiàn)在立法、司法、執(zhí)法、遵法等方面均取得明顯進(jìn)展。黨的“十五大”已將依法治國確定為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，明確提出建設(shè)社會(huì)主義法制國家的宏偉目標(biāo)，***同道在黨的“十六大”報(bào)告的第五部分進(jìn)一步闡明了堅(jiān)持和完善社會(huì)主義***制度、加強(qiáng)社會(huì)主義法制建設(shè)、推進(jìn)司法體制改革等題目�？浯蟆敖∪�***制度、豐富***形式、擴(kuò)至公民有序的政治參與，保證人民依法實(shí)行***選舉、***決策、***治理和***監(jiān)視，”“堅(jiān)持有法可依、有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”，“加強(qiáng)對執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)視，推進(jìn)依法行政，維護(hù)司法公正，進(jìn)步執(zhí)法水平，確保法律的嚴(yán)格實(shí)施，”“完善訴訟程序，保障公民和法人的正當(dāng)權(quán)益。”所有這些都標(biāo)志著我國社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的系統(tǒng)工程將建立在逐步健全完善社會(huì)主義法制系統(tǒng)工程基礎(chǔ)之上。然而，法制系統(tǒng)工程的建設(shè)必然要受到本國經(jīng)濟(jì)、、軍事、政治、文化、道德等社會(huì)環(huán)境的影響和制約，而且還要考慮國際社會(huì)影響，解決如何與國際法律制度接軌等題目。
要解決本文所論及的由公民提起的具有公共利益性質(zhì)的訴訟題目，涉及面相當(dāng)廣泛，而且將觸及諸如現(xiàn)行政治體制進(jìn)一步深化改革的深層次題目。從目前考慮應(yīng)該通過修改現(xiàn)行的行政訴訟法，擴(kuò)大其受案范圍和原告適格的范圍，尤其應(yīng)該確立公民在行政公益訴訟中的訴權(quán)，讓其通過行政公益訴訟的途徑來維護(hù)社會(huì)公共利益。要建立公民行政公益訴訟制度，從目前看，主要存在如下障礙和困難：
一是我國目前還是發(fā)展中國家，社會(huì)生產(chǎn)力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展整體水平還欠發(fā)達(dá)，作為上層建筑領(lǐng)域范疇的公民行政公益訴訟制度的建立，必須適應(yīng)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。社會(huì)的物質(zhì)生活條件尚未達(dá)到富裕程度，作為意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域范疇的公民的***、法制意識(shí)的進(jìn)步，也必須有賴于社會(huì)物質(zhì)文明的不斷進(jìn)步。
二是由于我國幅員遼闊，人口眾多，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平欠平衡，人民群眾接受的程度尚有待改善和進(jìn)步。因而，也制約著全體社會(huì)成員***、法制意識(shí)的普遍進(jìn)步。假如對訴權(quán)主體不嚴(yán)加限制，勢必造成濫用訴權(quán)的嚴(yán)重后果。
三是我國公、檢、法各機(jī)關(guān)和國家行政機(jī)關(guān)的司法資源相對短缺，對公民行政公益訴訟的司法救濟(jì)尚存很多困難。按照我國訴訟法的規(guī)定，除特殊情況外，必須事先交納訴訟費(fèi)后才能進(jìn)進(jìn)審判程序。侵害國有資產(chǎn)和環(huán)境污染等破壞自然環(huán)境的案件的訴訟標(biāo)的往往非常巨大，提起公益訴訟必須交納高額的訴訟用度，一旦訴訟失敗，個(gè)人就要承擔(dān)用度�？梢哉f，在大多數(shù)情況下，公民個(gè)人承擔(dān)公益訴訟的鉅額用度也是阻礙個(gè)人提起公益訴訟的原因之一。
四是在我國憲法和很多法律中，固然賦予了公民***監(jiān)視的權(quán)力和檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)視的權(quán)力，但大多比較原則、抽象，不具有可操縱性，終極導(dǎo)致這些權(quán)力無法落實(shí)。這就需要通過司法實(shí)踐，從理論和實(shí)際的結(jié)合上，依靠國家綜合國力的增強(qiáng)和人民***、法制意識(shí)的日益進(jìn)步，逐步而有序地解決公民和檢察機(jī)關(guān)對損害社會(huì)公益行為可訴性的突出題目。按照英美等各國的法律實(shí)踐，由個(gè)人提起的公益訴訟，個(gè)人原告有權(quán)從被告罰金中提取相當(dāng)數(shù)額作為獎(jiǎng)勵(lì)。這在很大程度上鼓勵(lì)了個(gè)人參與和提起公益訴訟的積極性�？梢哉f個(gè)人提起公益訴訟的動(dòng)機(jī)一般有兩個(gè)方面：一是為勸善揚(yáng)善，追求社會(huì)正義，二是為獲得獎(jiǎng)勵(lì)，追求一定的利益。我國的訴訟法缺少具體的規(guī)定。
五是我國現(xiàn)行行政訴訟法并未規(guī)定可由公民提起行政公益訴訟，應(yīng)是導(dǎo)致公民行政公益訴訟最直接的障礙和困難。拿王海打假來講，本是維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的好事，但因法律規(guī)定的限制，不得不自己先買假劣產(chǎn)品成為受害者才能以直接利害關(guān)系人的身份起訴。而這種做法，在形式上是以個(gè)人的名義起訴，賠償也首先是對個(gè)人的，具有很大的局限性。
六是一旦建立公民行政公益訴訟制度，涉及我國現(xiàn)行政治體制、司法體制的深層次改革。顯然這會(huì)是一個(gè)漸進(jìn)的過程。
因此，建立公民行政公益訴訟制度應(yīng)該而且必須是一個(gè)漸進(jìn)和有序的過程，在這一過程中，必須處理好由此引起的各種社會(huì)矛盾，司法權(quán)與行政權(quán)的平衡與協(xié)調(diào)，司法機(jī)關(guān)內(nèi)部的權(quán)力分配、權(quán)力協(xié)調(diào)與權(quán)力制約以及“公權(quán)”與“私權(quán)”的相互制衡等等題目�？墒牵髡咭詾�，并不能由于有上述障礙和困難，就可以擱置或放棄推動(dòng)公民行政公益訴訟制度的建立。恰恰相反，我們應(yīng)該創(chuàng)造條件，因勢利導(dǎo)、循序漸進(jìn)地推進(jìn)對損害社會(huì)公益行為的可訴性并力促公民行政公益訴訟制度的建立，以最大限度地維護(hù)社會(huì)公共利益和國家整體利益。
第三章 我國應(yīng)建立公民行政公益訴訟制度的理由
我國目前還未建立公民行政公益訴訟制度，社會(huì)的發(fā)展、現(xiàn)實(shí)的需要，使公民行政公益訴訟制度有必要和有可能在我國建立起來。
第一節(jié) 我國建立公民行政公益訴訟制度的法理基礎(chǔ)
社會(huì)公益受到尊重和保護(hù)的程度，是一國法治狀況發(fā)育水平的反映，而社會(huì)公益的保障離不開法律作用的發(fā)揮。法律的制定和實(shí)施，實(shí)際上是法律使社會(huì)公益從應(yīng)然演變?yōu)榉ǘ?quán)益，再發(fā)展成為現(xiàn)實(shí)權(quán)益的過程。
一，社會(huì)公益需要從可訴程序上得以保證。
社會(huì)公益的重要內(nèi)容，總是通過法律來確認(rèn)和規(guī)范的。因而也需要獲得法律保障。法律要保障社會(huì)公益不受侵犯，除制度根據(jù)包括憲法和普通法兩個(gè)層面的制度根據(jù)外，還必須以切實(shí)有效的訴訟手段為依托。就我國而言，“立法者往往局限于創(chuàng)制的層面，關(guān)注法律規(guī)范自身在邏輯結(jié)構(gòu)上的完整性，而忽視從將來法律實(shí)施的前瞻性視角關(guān)注法律的可訴性題目。 固然我國憲法和法律對保護(hù)社會(huì)公益設(shè)置了初步的實(shí)體權(quán)利體系，但由于這些權(quán)利往往由多數(shù)人共同享有，因而公民，法人或其它組織一般不被以為具有直接的訴訟利益，其原告資格不被認(rèn)可。以法理而言，無救濟(jì)即無權(quán)利，直接或間接的權(quán)利受侵害者都應(yīng)享有申請的資格，司法救濟(jì)必須成為保護(hù)社會(huì)公益的最后一道防線，任何一種法律權(quán)利要獲得實(shí)在性，必定意味著終極可以獲得司法上的救濟(jì)。社會(huì)公益不應(yīng)是停留在紙面上的空談的東西，而應(yīng)是具體的存在，當(dāng)其受到損害時(shí)，必須為之提供正當(dāng)?shù)某C正手段。 固然權(quán)益救濟(jì)的渠道是多元性的，但司法救濟(jì)應(yīng)是保護(hù)社會(huì)公益的一種最根本的解決途徑。原因在于，獨(dú)立的司法權(quán)和有效的司法運(yùn)作機(jī)制較之其它權(quán)威和權(quán)力，更能穩(wěn)定而經(jīng)常地調(diào)整種種相互沖突的利益，包括個(gè)體利益和社會(huì)公共利益�？傊�，社會(huì)公共利益，除了通過法律的普遍性實(shí)體賦予外，還必須要獲得可訴性。但由于這類權(quán)益往往沒有直接的代表人和請求人，因此，可以而且應(yīng)該賦予公民和國家法律監(jiān)視機(jī)關(guān)。為社會(huì)公益提起訴訟的權(quán)力，這是公民行政公益訴訟制度得以確立的法理基礎(chǔ)之一。從人民***權(quán)利的角度考察，建立公民行政公益訴訟制度本身就是***政治在某一訴訟領(lǐng)域的具體反映。賦予什么樣的主體提起行政公益訴訟的權(quán)利，不僅僅是個(gè)訴訟程序題目，更重要的是通過行政公益訴訟這一特定的訴訟制度體現(xiàn)一個(gè)國家對公民權(quán)利保護(hù)的程度。而從行政公益訴訟制度的建立和行使這一特定角度而言，原告的起訴資格的賦予就是人民***權(quán)利的具體體現(xiàn)。
二，公權(quán)力尚需私權(quán)利予以制約。假如保護(hù)公益的司法之門向民眾敞開，就即是是動(dòng)員私人拿起司法武器來保護(hù)社會(huì)公益。這就打破了過往關(guān)于權(quán)利與權(quán)力及不同權(quán)力之間的劃分結(jié)構(gòu)與作用機(jī)制。比如過往行政權(quán)的行使原則上不受司法審查，私人無權(quán)為公益而提起訴訟。若法院認(rèn)定公民個(gè)人與本案不存在直接利害關(guān)系，則不認(rèn)可其具有訴訟利益。按照這樣的傳統(tǒng)，公權(quán)的行使如屬不當(dāng)或違法，一般是由另一種公權(quán)來糾正它，即以公權(quán)制約公權(quán)。國家將一項(xiàng)權(quán)力授予某一機(jī)關(guān)行使后，為保證其行為合乎和社會(huì)公益，就有必要設(shè)立并授權(quán)另一個(gè)機(jī)關(guān)對其進(jìn)行監(jiān)控。而另一個(gè)機(jī)關(guān)假如濫用權(quán)力，又有必要設(shè)立第三個(gè)機(jī)關(guān)來干預(yù)和控制。依此，公權(quán)在其固有范圍內(nèi)運(yùn)作，即使其行為危及或害及社會(huì)公益，只要沒有直接損害私人利益，普通公民便無權(quán)干預(yù)，更無權(quán)借助司法手段對之進(jìn)行審查，而只能靠公權(quán)系統(tǒng)內(nèi)部解決，即以分權(quán)和制衡的機(jī)制加以解決。這樣的司法制度設(shè)計(jì)，一方面使公權(quán)系統(tǒng)呈擴(kuò)張之勢，運(yùn)作效力低下，造成社會(huì)資源、司法資源的浪費(fèi)；另一方面也使得各種權(quán)力日益聚合為一個(gè)相對封閉的龐大系統(tǒng)，堵塞了公民治理國家事務(wù)、主張法律賦予公民***權(quán)利的途徑，從而違反了人民***權(quán)利的根本法理。依現(xiàn)行法律，對國家機(jī)關(guān)有損公益的違法行為，公民、法人或其它組織可以向上級(jí)機(jī)關(guān)或監(jiān)視機(jī)關(guān)檢舉；假如得不到查處，可再向更高一層的相應(yīng)機(jī)關(guān)檢舉，對檢舉有功者，國家還可給予獎(jiǎng)勵(lì)。人們期看這些機(jī)關(guān)上下左右之間互相監(jiān)視和制衡，出了就查處，任何一種違法行為都不可能逃脫。這在理論上是好的，但必須有一個(gè)條件，即這些機(jī)關(guān)是真正依法辦事，廉潔奉公，忠于正義的才行。然而，人們也不丟臉到，一些專權(quán)瀆職，貪贓枉法的官員在被查處前，曾受到過上級(jí)表彰，頭戴很多光環(huán)，這不能不引起人們的警醒？行政執(zhí)法過程中的地方保護(hù)主義，團(tuán)體保護(hù)主義現(xiàn)象更不乏其例。通過創(chuàng)設(shè)行政公益訴訟制度，就可動(dòng)用私權(quán)力對公權(quán)力予以制約，充分發(fā)揮公民在保護(hù)社會(huì)公益中的作用。
第二節(jié) 我國建立公民行政公益訴訟制度的憲法依據(jù)
我國憲法第二條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式治理國家事務(wù)，治理和文化事務(wù)，治理社會(huì)事務(wù)�！睓�(quán)力屬于人民，保障公民***權(quán)利，依法治國，這些都是我國憲法的主要原則。我國人民行使權(quán)力的方式，一般由人民選舉人大代表，組成人民代表大會(huì)，再以人民代表大會(huì)為基礎(chǔ)組織全部國家機(jī)構(gòu)，再同一協(xié)調(diào)全部國家機(jī)構(gòu)，共同行使國家權(quán)力，實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的原則。一方面，人民依法定程序把治理國家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的權(quán)力委托給國家機(jī)關(guān)行使。另一方面，為了人民真正實(shí)現(xiàn)當(dāng)家作主，也保存了人民直接參與國家事務(wù)治理的權(quán)力，如對國家機(jī)關(guān)的監(jiān)視權(quán)。當(dāng)某一受托者不按照人民的意志行使權(quán)力時(shí)，人民有權(quán)依法通過公益訴訟來行使治理國家事務(wù)的權(quán)力。公民行使公益訴訟的權(quán)力，是人民***權(quán)利的具體體現(xiàn)。正如某些學(xué)者所言：“公益訴訟是人民廣泛而真實(shí)地行使***權(quán)利來治理國家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)地新途徑。” 它使憲法所規(guī)定的社會(huì)主義***在訴訟領(lǐng)域內(nèi)制度化、法律化。假如一國的憲法固然確立了某些***原則，承認(rèn)憲法的最高法律地位，但國家權(quán)力的運(yùn)行不受憲法的約束，便形成國家權(quán)力的憲法外運(yùn)作，憲法的規(guī)定只具有形式上的意義。
根據(jù)我國憲法規(guī)定，從國家法律監(jiān)視的角度考察，檢察機(jī)關(guān)由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對人大負(fù)責(zé)，并獨(dú)成系統(tǒng)，相對獨(dú)立于政府與人民法院之外。而從我國《***組織法》來看，卻不難發(fā)現(xiàn)，盡管憲法明文規(guī)定其是“國家的法律監(jiān)視機(jī)關(guān)”，但實(shí)際上卻僅僅停留在對公安機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)、法院的審判活動(dòng)以及監(jiān)視***機(jī)關(guān)等活動(dòng)是否正當(dāng)實(shí)行專門監(jiān)視。假如說檢察機(jī)關(guān)具有對行政機(jī)關(guān)及其工作職員的法律監(jiān)視權(quán)的話，那么也只局限于對其職務(wù)犯罪行為的偵查、追訴活動(dòng)。對于行政機(jī)關(guān)及其工作職員違法行政、濫用權(quán)利或嚴(yán)重瀆職侵犯國家、公共利益而未構(gòu)成犯罪的情況，檢察機(jī)關(guān)卻無法進(jìn)行法律監(jiān)視，而只能交由行政機(jī)關(guān)自律或由人大進(jìn)行監(jiān)視。然而，行政機(jī)關(guān)的自律，無論從理論還是從實(shí)際情況看，均是有限的。而人大的監(jiān)視，其遵循的是合議的程序和原則，因而這種監(jiān)視也是宏觀的、指導(dǎo)性的。假如人大為履行對政府的制衡和監(jiān)視而陷于繁雜的日常事務(wù)，則又與其自身的性質(zhì)、地位不相適應(yīng)，也與設(shè)立人民代表大會(huì)制的初衷相違反。在我國法制日益健全、法治化程度進(jìn)一步進(jìn)步的今天，有必要在進(jìn)一步強(qiáng)化人大監(jiān)視的同時(shí)，依憲法將人民***全面對政府及其職能部分、對公民、法人和其它組織的法律監(jiān)視體制，并賦予檢察機(jī)關(guān)的行政公益訴訟的公訴權(quán)，使社會(huì)公益從可訴性方面得以保障。當(dāng)公民提起行政公益訴訟的權(quán)力因種種原因受到削弱或根本得不到保障時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可通過公訴或抗訴的方式予以救濟(jì)。
第三節(jié) 我國建立公民行政公益訴訟制度的學(xué)理依據(jù)
行政權(quán)力的目的是維護(hù)公共利益，而公權(quán)力的運(yùn)作必須通過具體的個(gè)人來實(shí)現(xiàn)，行使權(quán)力的個(gè)人有自己特殊的利益，當(dāng)個(gè)人把手中的權(quán)力作為掠奪個(gè)人利益的手段時(shí)，公 共利益則變成了個(gè)人利益。因此應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)視，防止行政權(quán)力侵害公共利益。在諸多監(jiān)視中，法院的司法審查最具公正性�！皼]有司法審查，那么行政法治就是一句空話”。 在我國司法實(shí)踐中，法院并不運(yùn)用憲法條文進(jìn)行判決。我國的行政訴訟法規(guī)定行政訴訟的受案范圍僅為具體行政行為。而很多行政機(jī)關(guān)出臺(tái)的規(guī)章因缺乏有效的監(jiān)控機(jī)制，而違反了憲法的要義，對人民的權(quán)利及公共利益造成侵害。建立行政公益訴訟，將層次較低的抽象行政行為納進(jìn)司法審查的范圍，不僅有利于維護(hù)人民權(quán)益，而且有利于我國的憲政建設(shè)，增強(qiáng)憲法的權(quán)威及可操縱性。學(xué)者馬懷德先生以為，按照我國行政訴訟法的規(guī)定，相對人對抽象行政行為不得提起訴訟，只能通過其它監(jiān)視途徑解決違法實(shí)施抽象行政行為的題目。但是，從實(shí)際情況看，其它監(jiān)視機(jī)制很難有效地發(fā)揮作用。隨著抽象行政行為的數(shù)目逐漸增多，違法實(shí)施抽象行政行為的題目日趨嚴(yán)重。為了有效地監(jiān)視抽象行政行為，及時(shí)解決抽象行政行為引發(fā)的各類爭議，有必要將抽象行政行為盡快納進(jìn)行政訴訟的范圍。
由于抽象行政行為是針對普通對象作出的，適用的效力不止一次，具有反復(fù)性，加之層次多、范圍廣，因而產(chǎn)生的要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于具體的行政行為。一旦違法，將會(huì)給眾多的人造成損失。假如人民法院不能受理對違法抽象行政行為提起的訴訟并予以撤銷，那么就可能導(dǎo)致違法的抽象行政行為造成的侵害在一定范圍內(nèi)連續(xù)發(fā)生，使更多的相對人蒙受損失。從這個(gè)意義上說，抽象行政行為比具體行政行為更具有危害性和破壞力，因而更有理由將其納進(jìn)行政訴訟范圍。由于行政訴訟法排除了對抽象行政行為的訴訟監(jiān)視，其它監(jiān)視機(jī)制又跟不上，致使抽象行政行為違法題目日趨嚴(yán)重。有些行政機(jī)關(guān)、特別是基層行政機(jī)關(guān)，習(xí)慣于使用抽象行政行為違法征收財(cái)物、攤派用度、設(shè)置勞役。還有一些行政機(jī)關(guān)為了爭奪收費(fèi)權(quán)、處罰權(quán)、權(quán)限，推卸責(zé)任和義務(wù)，不顧法律權(quán)限和分工，隨意通過抽象行政行為擴(kuò)張本地區(qū)、本部分的權(quán)限，導(dǎo)致規(guī)章打架、沖突、重復(fù)和治理失控。這些題目即出現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)的“紅頭文件”上，它已不是某個(gè)具體工作職員的違法，而是整個(gè)部分的違法，是一級(jí)政府的違法。政府通過制定“紅頭文件”的方式來剝奪、限制行政相對人的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)，從而達(dá)到為私利、部分利益之違法目的。要改變這些現(xiàn)狀，必須將抽象行政行為納進(jìn)訴訟范圍。
馬懷德學(xué)者的思想具有一定的代表性，他從 “將抽象行政行為納進(jìn)行政訴訟的范圍”側(cè)面，反映出行政公益訴訟制度建立的社會(huì)必然性。假如法律賦予人民群眾對上述違法抽象行政行為提起公益訴訟的訴權(quán)，那么，一些違法抽象行政行為可能會(huì)得到遏制。從我國司法機(jī)關(guān)的性質(zhì)考察，司法對行政的監(jiān)視應(yīng)該是全面監(jiān)視。司法機(jī)關(guān)是裁決所有法律爭議的國家機(jī)關(guān)，由于抽象行政行為同樣可能導(dǎo)致爭議，所以法院根據(jù)公益訴訟原告提出的訴訟請求或公訴機(jī)關(guān)提起的公益公訴裁決抽象行政行為引發(fā)的爭議是實(shí)施司法職能的必然結(jié)果，也是解決此類爭議的必要途徑。
第四節(jié) 我國建立公民行政公益訴訟制度的現(xiàn)實(shí)根據(jù)
目前我國的現(xiàn)狀是，市場經(jīng)濟(jì)體制還未成熟，行政機(jī)關(guān)的角色定位還在摸索，***法治觀念還未深進(jìn)人心。在這種客觀條件下，侵害國家經(jīng)濟(jì)利益，擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的事件急劇增加以及行政機(jī)關(guān)超越職權(quán)、濫用權(quán)利、不履行職責(zé)等違法行政行為都使行政公益訴訟有必要建立。
首先，侵害國家經(jīng)濟(jì)利益的事件急劇增加，通過非法手段侵吞、破壞、浪費(fèi)公有資產(chǎn)，特別是國有資產(chǎn)流失的事件已屢見不鮮。盡管國家專門成立了國有資產(chǎn)治理局，制定了一批國有資產(chǎn)治理的法律、法規(guī)，明確了有關(guān)機(jī)構(gòu)和職員的職責(zé)，然而很多違法者依然逃出法網(wǎng)，而有的組織或公民為維***律的尊嚴(yán)，保護(hù)國家利益不受侵犯，大膽檢舉、控告違法行為，有的無人理睬，不了了之，有的還遭受打擊報(bào)復(fù)。很多地區(qū)和，為地方利益，小集體利益，甚至個(gè)人利益，趁企業(yè)獨(dú)裁或中外合資等機(jī)會(huì)低價(jià)評(píng)估和出售資產(chǎn)，使國家利益受到重大損失。據(jù)不完全估計(jì)，從1982年到1992年，國有資產(chǎn)流失大約為5000億元。 在現(xiàn)階段，國企改革過程中的國有資產(chǎn)流失題目更加嚴(yán)重。在進(jìn)世后這種局面面臨更大的挑戰(zhàn)。按照市場準(zhǔn)進(jìn)原則，外資的進(jìn)進(jìn)使得中外合資的機(jī)會(huì)更為廣泛。不法外商利用合資的機(jī)會(huì)侵吞我國有資產(chǎn)或地方治理部分與國有企業(yè)負(fù)責(zé)人撈取地方利益或個(gè)人利益的現(xiàn)象有進(jìn)一步發(fā)展的可能。種種事件說明公民的監(jiān)視權(quán)和檢察機(jī)關(guān)國家的法律監(jiān)視權(quán)，假如沒有程序法上的保障將是一紙空文，正義將不能得到伸張。
其次，擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的事件層出不窮。市場經(jīng)濟(jì)是以追求個(gè)人利益最大化為目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)形式，市場主體對利益追求的內(nèi)在沖動(dòng)又往往具有難以遏制的，甚至無法滿足的趨向。因此違法經(jīng)營，違反公認(rèn)的貿(mào)易道德、不遵守競爭規(guī)則、擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序、大規(guī)模污染環(huán)境、土地開發(fā)中的不公道利用題目，政府在公共工程的審批，招標(biāo)和發(fā)標(biāo)過程中的違法行為，侵犯其它經(jīng)營者、消費(fèi)者正當(dāng)權(quán)益、特殊部分實(shí)行壟斷經(jīng)營等等。它們所侵犯的客體不只是某個(gè)特定的民事主體的正當(dāng)權(quán)益，而是社會(huì)公共利益、國家利益或社會(huì)整體利益。而要遏制這種嚴(yán)重?fù)p害公益的行為，光靠行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，應(yīng)該建立行政執(zhí)法為主、行政公益訴訟為輔的雙重制約機(jī)制。
最后，大量的行政違法行為司空見慣，主要表現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)利，貪腐，不履行法定義務(wù)。僅以行政處罰領(lǐng)域來看，就存在很多題目，比如處罰失控，即行政機(jī)關(guān)亂設(shè)處罰，濫施處罰現(xiàn)象日益嚴(yán)重，既侵犯了公民、法人和其它組織的正當(dāng)權(quán)益，又損害了政府形象和法律尊嚴(yán)。 具體表現(xiàn)在：（1）行政機(jī)關(guān)任意設(shè)定處罰權(quán)。（2）某些行政機(jī)關(guān)鉆法律空子，在法律缺乏對罰款幅度規(guī)定或規(guī)定的幅度過寬，罰款上繳程序不嚴(yán)的情況下，顯失公平處罰相對人。（3）行政機(jī)關(guān)處罰權(quán)管轄不明確，出現(xiàn)了多個(gè)機(jī)關(guān)爭奪處罰權(quán)。（4）處罰不遵遵法定程序等等。另外，行政機(jī)關(guān)的不作為在現(xiàn)實(shí)生活中大量存在。2002年，全國各級(jí)法院受理行政案件13萬起，告政府職能部分不作為的為8萬起之多。 在大量的行政違法事實(shí)眼前，唯有對“公權(quán)力”實(shí)施控制和監(jiān)視，才能防止其不被異化。由于“每個(gè)有權(quán)力的人都趨于濫用權(quán)力，而且還趨于把權(quán)力用至極限，這是一條萬古不變的經(jīng)驗(yàn)，由于權(quán)力這種***是無法抵抗的”。 在嚴(yán)重的現(xiàn)實(shí)眼前，要求加大對行政權(quán)力監(jiān)視的氣力，而建立行政公益訴訟無疑可以發(fā)揮一種有效的監(jiān)視作用。使行政權(quán)力置于人民的監(jiān)視之網(wǎng)中，而這種網(wǎng)應(yīng)該是無處不在的。
第五節(jié) 我國建立公民行政公益訴訟制度的文化環(huán)境
市場經(jīng)濟(jì)的確立，使我們的進(jìn)進(jìn)了一個(gè)權(quán)利的時(shí)代，“正確地講，是一個(gè)權(quán)利最受關(guān)注和尊重的時(shí)代，一個(gè)權(quán)利發(fā)展明顯的時(shí)代。”權(quán)利意識(shí)和法治意識(shí)的增強(qiáng)，使公益訴訟有了很好的文化環(huán)境。市場經(jīng)濟(jì)是一種贊同和承認(rèn)人們行為方式多樣化的一種經(jīng)濟(jì)形式，是尊重人們的“個(gè)人偏好”和個(gè)人選擇的，人們之所以有不同的偏好，是由于作為“理性”的人總在追求著自身利益或價(jià)值的最大化。影響這種“最大化”的因素不僅僅包括經(jīng)濟(jì)因素，還包括個(gè)人愛好、愛好、人生觀、價(jià)值觀等等。比如有的人總是自私，對自己沒有好處的事從不往做；而有的人持守中庸之道，做事中庸之道；但總有一部分人凡事愛較真，追求正義、公正，對于違***公共利益、社會(huì)整體利益的事就是不能容忍，你可以以為他們愛出風(fēng)頭，或者追逐虛名，但事實(shí)上這一部分人是客觀存在的。他們經(jīng)常不計(jì)較個(gè)人得失，甚至玩命地與損害公共利益、踐踏法律的行為作斗爭。他們的行為也同中華民族的傳統(tǒng)美德相吻合，如“天下興亡，匹夫有責(zé)”，“路見不平，拔刀相助”等等。在一個(gè)法治的社會(huì)里，面對不公平，不正當(dāng)?shù)氖虑椋魏我粋�(gè)有社會(huì)責(zé)任心的人，都應(yīng)該有權(quán)利通過法律程序來解決題目。我們的法律應(yīng)該既支持“各掃門前雪”，
又支持掃除“他人瓦上霜”。所以，公民行政公益訴訟應(yīng)該是維護(hù)社會(huì)公共利益、國家整體利益的一條可行性途徑。
第四章 我國建立公民行政公益訴訟制度的基本原則
公益訴訟的基本原則，是指在公益訴訟整個(gè)階段都起著指導(dǎo)作用的準(zhǔn)則，它對公益訴訟的主要過程和主要題目所作出的原則性規(guī)定。本人以為，針對公民行政公益訴訟，可以規(guī)定以下四項(xiàng)基本原則。
第一節(jié) 有利于盡可能地保護(hù)公共利益的原則
建立公民行政公益訴訟制度不過乎是想通過運(yùn)用司法程序來達(dá)到對公共利益保護(hù)的目的。因此，公民行政公益訴訟中一些具體制度的規(guī)定應(yīng)該有利于對公共利益的保護(hù)，有助于掃除阻礙公益訴訟制度的各種障礙。
第二節(jié) 預(yù)防濫訴的原則
公民行政公益訴訟最主要的特點(diǎn)，是公民都可以依法起訴違反公共利益、國家利益和社會(huì)整體利益的違法主體及其行為，由于原告是與案件沒有直接利害關(guān)系的人，因此，不排除一些濫用公益訴訟訴權(quán)以達(dá)到其它目的可能性。
從我國的實(shí)際情況出發(fā)，可以考慮從以下幾個(gè)方面來遏制上述現(xiàn)象的發(fā)生：
1、報(bào)告制度。即公民可首先將嚴(yán)重違害公益的行為向相應(yīng)的行政治理部分報(bào)告、檢舉，假如有關(guān)部分在規(guī)定期間內(nèi)對報(bào)告、檢舉不予處理或答復(fù)的，或處理得不滿足的，方可向人民法院提起行政公益訴訟。
2、法院把關(guān)。法院在正式收到原告提起行政公益訴訟的起訴書后，應(yīng)對起訴的進(jìn)行審查，以保證所控違法行為有事實(shí)和法律依據(jù)，排除沒有事實(shí)根據(jù)的起訴。必要時(shí)也可由人民法院舉行聽證會(huì)，鑒戒行政處罰的制度，召集原、被告以及社會(huì)有關(guān)人士，在質(zhì)證和辯論的基礎(chǔ)上做出判定，以決定是否立案和進(jìn)進(jìn)實(shí)質(zhì)審理程序。假如聽證會(huì)決定不予立案而原告還堅(jiān)持起訴的，由法院責(zé)令原告繳納一定數(shù)額的訴訟保證金，在原告敗訴后予以沒收或補(bǔ)償給被告，若原告勝訴，訴訟保證金由法院退還原告，并給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)。
3、嚴(yán)控惡意濫訴。惡意濫用訴訟權(quán)的原告應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。對于那些明知被告并沒有違法行為，但為了陷害被告或給被告制造麻煩使之陷于困境，擾亂被告的正常生產(chǎn)、生活秩序而起訴被告的，應(yīng)該追究原告的侵權(quán)民事責(zé)任甚至刑事責(zé)任。
第三節(jié) 原告勝訴后應(yīng)給予獎(jiǎng)勵(lì)的原則
在《中華人民共和國統(tǒng)計(jì)法》、《中華人民共和國稅收征收治理法》等法律中，都規(guī)定了獎(jiǎng)勵(lì)揭發(fā)，檢舉違法行為有功的單位和個(gè)人。既然揭發(fā)，檢舉違法行為應(yīng)當(dāng)?shù)玫姜?jiǎng)勵(lì)，那么公民作為原告對違法主體及其行為提起行政公益訴訟，在勝訴后得到一定獎(jiǎng)勵(lì)是不容置疑的。
違法行為，意味著對社會(huì)秩序和正義的踐踏。公益訴訟出于對正義的追求，對秩序的呼喚，要求司法機(jī)關(guān)勸善揚(yáng)善。這是一種正義的行為，是國家主人翁***權(quán)利、***意識(shí)和責(zé)任感的高度體現(xiàn)，應(yīng)該給予獎(jiǎng)勵(lì)，才能形成良好的社會(huì)風(fēng)尚。獎(jiǎng)勵(lì)是對“***”行為的積極、肯定的評(píng)價(jià)，通過物質(zhì)、精神獎(jiǎng)勵(lì)，將利益與“***”相聯(lián)系，一方面有利于形成遵法的社會(huì)環(huán)境，另一方面可以激勵(lì)更多的人參與行政公益訴訟，使公益訴訟這種監(jiān)視機(jī)制像一張無處不在的網(wǎng)，出現(xiàn)在社會(huì)的每一個(gè)角落。
第五章 我國現(xiàn)階段建立公民行政公益訴訟制度的路徑選擇
建立公民行政公益訴訟制度，并非一件簡單的事情。除了解決一些觀念和理論上的題目外，具體實(shí)行起來卻很復(fù)雜，或者牽涉到現(xiàn)行訴訟法的修改與協(xié)調(diào)，或者涉及一些技術(shù)操縱上的題目。在現(xiàn)階段，針對在現(xiàn)實(shí)生活中存在大量的行政違法（作為和不作為）的現(xiàn)狀，迫切需要首先盡快修轉(zhuǎn)業(yè)政訴訟法，以盡快解決公民行政公益訴訟的障礙：一是解決對損害社會(huì)公益之主體及其行為的可訴性題目；二是擴(kuò)大行政公益訴訟的原告起訴資格；三是將由憲法和法律賦予檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)視職責(zé)在行政公益訴訟程序中明確化，具體化，即確認(rèn)其對行政公益訴訟的起訴權(quán)、抗訴權(quán)。
第一節(jié) 擴(kuò)大行政公益訴訟中的原告起訴資格
為遏制社會(huì)公益損害日趨嚴(yán)重化的需要，修改《行政訴訟法》已成為當(dāng)務(wù)之急。并在其中確認(rèn)對損害公益之主體及其行為的可訴性，擴(kuò)大原告起訴資格。公益訴訟在我國行政治理方面具有普遍性和針對性，一是由于在現(xiàn)實(shí)生活中存在大量社會(huì)公益特別是諸如國有資產(chǎn)流失，土地開發(fā)中的不公道利用，政府在公共工程的審批和招標(biāo)，發(fā)包過程中的違法行為，政策性價(jià)格壟斷等被侵犯而得不到司法救濟(jì)。二是由于《行政訴訟法》的立法宗旨決定了行政公益訴訟的必要性。我國行訴法的立法宗旨有兩個(gè)，一個(gè)是保護(hù)公民、法人和其它組織的正當(dāng)權(quán)益，同時(shí)確保行政主體依法行政。固然私權(quán)益之保護(hù)是行政法乃至一切部分法的終極宗旨，但若行政主體如不依法行政，其對私權(quán)益的侵害或威脅就無處不在。申言之，即使行政主體的違法行為和不作為尚未直接害及私權(quán)益，但其存在本身對行政法治的破壞，對社會(huì)公益的侵犯，私權(quán)益也將因此失往存在的根基。由此可見，確保依法行政這一宗旨有其獨(dú)立價(jià)值，并不依附于保護(hù)私權(quán)益這一宗旨而存在。行訴法的兩大宗旨表明，行政訴訟中既應(yīng)有私益之訴，也應(yīng)含公益之訴。在這一方面，現(xiàn)行《行政訴訟法》顯然有違其立法宗旨。
此外，擴(kuò)大原告在社會(huì)公益方面的起訴資格，是行政訴訟受案范圍拓展的要求。目前，我國只有《行政復(fù)議法》規(guī)定了對抽象行政行為的司法審查，但僅限于規(guī)章以下的規(guī)范性文件；為了更好地實(shí)施行訴法的宗旨，為了同《行政復(fù)議法》好銜接，建議我國行訴法將來要確立對抽象行政行為至少是規(guī)章以下的行政規(guī)范性文件的審查制度。抽象行政行為的明顯特征就是對抽象的不特定性。若從我國現(xiàn)行的行政訴訟原告資格制度來看，這種對象的不特定性將導(dǎo)致司法實(shí)踐中抽象行政行為的無法被審查，而行政公益訴訟制度不失為一種較好的選擇。
可以鑒戒法國的越權(quán)之訴和日本的民眾訴訟的分類，將我國的公益訴訟界定為三類：一是民眾之訴，指申訴人與本案無直接利害關(guān)系，但其利益因公益受損而終極會(huì)受到間接侵害，法律授權(quán)這些人提起公益性訴訟。二是受害人之訴，指的是行政行為同時(shí)侵害到公共利益，答應(yīng)提起含有私益內(nèi)容的公益訴訟，其訴訟請求包括公益和私益。三是機(jī)關(guān)之訴，指負(fù)有公益責(zé)任的機(jī)關(guān)（檢察機(jī)關(guān)）有權(quán)就其它機(jī)關(guān)的違法行為提起訴訟。這三者的關(guān)系，前兩者均為公民提起的行政公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)提起作為公民提起
訴訟的補(bǔ)充。
第二節(jié) 行政公益訴訟的受案范圍，舉證責(zé)任及訴訟用度
確定行政公益訴訟的受案范圍，要體現(xiàn)出維護(hù)公共利益的特點(diǎn)，但是要符合行政訴訟的相關(guān)原理。具體而言，行政公益訴訟的受案范圍比一般行政訴訟寬。包括某些抽象行政行為（僅規(guī)章以下層次較低的抽象行政行為）。對于行政行為侵害具體相對人的權(quán)益時(shí)，即使受害者不敢訴，不起訴，不愿訴，也不應(yīng)別人越俎代庖，應(yīng)當(dāng)通過法制宣傳，建立支持起訴制度加以解決，但卻不是公益訴訟要解決的題目。確立行政公益訴訟的受案范圍應(yīng)把握住維護(hù)公共利益這一本位觀念。，其范圍應(yīng)該包括公共利益受到違法行為（包括作為和不作為）侵害的行政爭議。具體包括以下幾種情況：1，行政機(jī)關(guān)作為侵害公共利益，受害者為不特定多數(shù)人。2，行政機(jī)關(guān)與相對人惡意串通，損害公共利益的行為。3，行政機(jī)關(guān)不作為侵害公共利益。4，行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為（規(guī)章以下）侵害公共利益。
在一般行政訴訟中，被告負(fù)舉證責(zé)任。行政公益訴訟在訴訟過程中，也應(yīng)由被告負(fù)舉證責(zé)任。這樣才能更加體現(xiàn)出行政公益訴訟的特點(diǎn)，即行政公益訴訟的目的是糾正行政違法行為，行政機(jī)關(guān)對自己的行為沒有造成對公共利益的侵害負(fù)舉證責(zé)任，體現(xiàn)了對行政行為進(jìn)行監(jiān)視的本意。
訴訟用度的承擔(dān)方式。按照立法，訴訟用度一般由敗訴者承擔(dān)，原告先行支付。然而公益訴訟一般牽涉面較大，訴訟用度相應(yīng)較多，所許用度往往非公民一人能承受。假如僅以訴訟用度題目而將原告拒之門外，這無異于強(qiáng)迫公民放棄對公益的訴訟。有必要吸收其它國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，適當(dāng)減輕公眾因提起公益訴訟的承擔(dān)的用度，對訴訟用度的分擔(dān)做有利于原告的規(guī)定。比如在法國，當(dāng)事人提起越權(quán)之訴，事先不交納訴訟用度，敗訴時(shí)再按標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)，數(shù)額極為低廉。
獎(jiǎng)勵(lì)及限制。公民提起行政公益訴訟，不是為了私益，或者說很大程度上為了公益，但其提起訴訟可能要花費(fèi)大量的時(shí)間，精力，和金錢。給予勝訴原告適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)，有利于鼓勵(lì)更多的人監(jiān)視行政，維護(hù)社會(huì)公益。但是為了防止濫訴，惡意濫用訴訟權(quán)的原告應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。對于那些明知被告并沒有違法行為，但為了陷害被告或給被告制造麻煩使之陷于困境，擾亂被告的正常生產(chǎn)、生活秩序而起訴被告的，應(yīng)該追究原告的侵權(quán)民事責(zé)任甚至刑事責(zé)任。這一點(diǎn)在前面已有所論及。
第三節(jié) 確立檢察機(jī)關(guān)在公民行政公益訴訟程序家公訴人的角色
根據(jù)憲法賦予檢察機(jī)關(guān)作為國家的法律監(jiān)視機(jī)關(guān)的權(quán)力，筆者以為通過立法確立檢察機(jī)關(guān)在公民行政公益訴訟程序中作為國家公訴人的角色較為適當(dāng)。這是由于，在我國，公訴的職能源于監(jiān)視的職能，是實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)視的方式之一。所以，對于我國憲法規(guī)定的“法律監(jiān)視”也應(yīng)理解為特指人民***通過運(yùn)用法律賦予的職務(wù)犯罪偵察權(quán)、公訴權(quán)和訴訟監(jiān)視權(quán)，追訴犯罪和糾正法律適用過程中的違法行為來保障國家法律在全國范圍內(nèi)同一正確實(shí)施的專門工作。 從這個(gè)意義上講檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，也正是
源于其對行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法和其它方面的法律監(jiān)視權(quán)。目的在于保障國家行政法律和其它相關(guān)的法律同一正確實(shí)施。與刑事訴訟一樣，檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中扮演的國家公訴人的角色，其既不應(yīng)享有勝訴的利益，也不承擔(dān)敗訴的風(fēng)險(xiǎn)。
在公民行政公益訴訟制度框架中，應(yīng)有相應(yīng)的規(guī)定協(xié)調(diào)、處理好公民和檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的訴權(quán)主體關(guān)系。筆者以為，公民和檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟活動(dòng)中行使訴權(quán)，即均可成為行政公益訴訟的主體。但根據(jù)各自由法律賦予的不同地位和司法實(shí)踐的需要，應(yīng)當(dāng)公道分工和同一協(xié)調(diào)。
（一）在公民提起行政公益訴訟應(yīng)當(dāng)受理的案件法院未予受理時(shí)，可由檢察機(jī)關(guān)行使公益公訴權(quán)；
�。ǘ┰诜ㄔ簩裉崞鸬男姓嬖V訟案件作出書面裁定后，當(dāng)事人不服的，可以在法定期限內(nèi)上訴，超過法定期限的，按審判監(jiān)視程序處理，檢察機(jī)關(guān)也可以依法提出抗訴；
（三）在法院對公民提起的行政公益訴訟案件不予受理又不說明理由時(shí)，可由檢察機(jī)關(guān)先建議立案，法院若仍未立案，則可直接由檢察機(jī)關(guān)提起行政公益公訴，法院必須受理；
（四）進(jìn)進(jìn)訴訟程序后，公民對提起的行政公益訴訟案件非正常撤訴時(shí)，也可由檢察機(jī)關(guān)提起公訴解決；
�。ㄎ澹⿲Σ糠稚嫱獾男姓嬖V訟案件，由于涉及國家主權(quán)和利益，以公民作為原告顯然分歧適。因此，由檢察機(jī)關(guān)以國家公訴人的身份提起訴訟是十分必要的。
當(dāng)然檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟，必須提供相應(yīng)的法律制度保障和資源支持。其中，最重要的就是檢察機(jī)關(guān)在訴訟中的權(quán)利題目。我們不放鑒戒美國的經(jīng)驗(yàn)，按照美國法律，檢察官在公益訴訟中，享有廣泛的權(quán)利。 1，調(diào)查取證權(quán)。2，優(yōu)先審理權(quán)。對于檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟。法院應(yīng)優(yōu)先盡快審理。3，和解權(quán)。和解的條件條件是被告停止被指控的違法活動(dòng)并得到法院的批準(zhǔn)。
第六章 結(jié) 論
哪里有侵權(quán)，哪里就應(yīng)該有救濟(jì)，而司法救濟(jì)應(yīng)該成為一種常規(guī)的、常設(shè)的，最后的救濟(jì)底線。這是由于司法權(quán)的獨(dú)立性、中立性等因素決定的。無論侵犯的是公共利益還是私有利益，都應(yīng)該有司法救濟(jì)來予以保障。在我國，法律之所以至今未確認(rèn)公民可提起行政公益訴訟的制度，除在本文中所探討列舉的一些原因外，還有一個(gè)重要原因是由于我國現(xiàn)在還在大量地運(yùn)用行政治理的手段來解決本可以用行政公益訴訟解決的題目，這既與我國傳統(tǒng)的重行政治理，輕視司法救濟(jì)的習(xí)慣有關(guān)，又是我國目前司法制度不健全的結(jié)果。行政治理，的確可以解決很多題目，但是行政治理究竟不能代替司法救濟(jì)，對公共利益的侵犯，應(yīng)該建立起一套行政治理與行政公益訴訟相結(jié)合的制度來防止和救濟(jì)，才能相得益彰。而事實(shí)上，利用行政公益訴訟解決危害公共利益的行為比單純利用行政治理手段來解決具有諸多優(yōu)點(diǎn)：其一，防止了行政機(jī)構(gòu)的膨脹，節(jié)約了經(jīng)濟(jì)本錢（這對中國這樣的發(fā)展中國家來說尤其重要）。其二，利用行政公益訴訟這一“和平”手段來追究危害公共利益的主體及其行為向人民法院提起行政公益訴訟，既可以體現(xiàn)出司法權(quán)的公正性，又可以防止行政權(quán)力的過度泛濫所帶來的“暴力”傾向。其三，行政公益訴訟答應(yīng)任何公民針對危害公共利益的主體及其行為向人民法院提起公益訴訟，既可以進(jìn)步人們及整個(gè)社會(huì)的***權(quán)利意識(shí)，又可以使危害公共利益的行為時(shí)時(shí)刻刻處于社會(huì)監(jiān)視之中，司法程序能夠吸納社會(huì)民眾對行政權(quán)力濫用的不滿。最后，作為國家的法律監(jiān)視機(jī)關(guān)的人民***假如能被依法確立為提起行政公益公訴的訴權(quán)主體，它不僅可以起到鼓勵(lì)和支持公民參與公益訴訟的巨大作用，同時(shí)也對個(gè)別公民可能濫訴的行為起到法律監(jiān)視的作用。
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