檢察機關提起、參與公益訴訟的探索與實踐

檢察機關提起、參與公益訴訟的探索與實踐

[摘要] 目前我國檢察機關提起、參與公益訴訟缺乏具體法律規定，其試點工作推動過程中引發了頗多爭議。在我國建立公益訴訟制度，是維護國家利益和社會公共利益的客觀需要，是完善我國訴訟制度和法律監視制度的必然要求，也是與國際交流的客觀需要。[關鍵詞] 檢察機關；提起、參與；公益訴訟；國家和社會公共利益Abstract: The present our country procurator agency participates in the public interests law suit because lacks the concrete legal rule, in its experiment site impetus process has initiated the quite a lot dispute. To establish public interest litigation system in our country is essential for protecting national interests and social public interests, protecting our litigation system and legal supervision system, promoting international communication.一、檢察機關提起、參與公益訴訟的司法實踐我國的公益訴訟肇始于20世紀90年代后期，自1997年河南省方城縣第一起民事公益訴訟成功以后，貴州、黑龍江、江蘇等地的檢察機關相繼進行了公益訴訟，但真正達到規�；�的程度則是在進進新世紀以后，至今檢察機關提起和參與的公益訴訟達百起[1]。到目前為止，公益訴訟呈現的類型有同等權與反歧視案件，如就業年齡、就餐身份歧視案、省籍地域歧視案；教育權案件，如民工子女學校案、義務教育收費案；環境保護案件，如300名青島市民狀告規劃局批準在音樂廣場建設住宅區案件；消費者權利案件，如三毛進廁案等。還有國有資產流失案件，壟斷案件，確認婚姻無效等影響公序良俗的案件。
固然，現在檢察機關提起和參與了大量的公益訴訟案件，積累了相當的經驗，但由于缺乏法律明確的規定，使得檢察機關提起、參與公益訴訟顯得“名不正、言不順”，陷進非常尷尬的困惑境地。現在對于檢察機關提起、參與公益訴訟的討論如火如荼，有支持的，有質疑的，有提出建議的。不管怎樣，檢察機關提起、參與公益訴訟的大膽嘗試，為我國終極建立公益訴訟制度提供了寶貴的司法實踐資料，至少也是起到了拋磚引玉的作用，況且，從法律效果和社會效果來看，檢察機關提起和參與公益訴訟充當的角色還很理想。二、檢察機關提起、參與公益訴訟的正當性從我國現行的憲政體制、司法制度來看，只有檢察機關才能充當提起、參與公益訴訟的角色。（一）公益訴訟的界定
公益訴訟源于古羅馬的法律制度，相對于私益訴訟而言。法國1806年《民事訴訟法》、《法院組織法》都規定檢察機關可以為維護公共秩序提起公益訴訟，美國1890年《謝爾曼反托拉斯法案》的出臺標志著公益訴訟在美國的誕生，1914年美國的《克萊斯法》再次規定檢察官可以提起民事訴訟。另外，日本、德國等國家也有相應的規定[2]。
公益訴訟發展到今天，經過了一百多年，各國的表現形式也不盡相同，但無論從公益訴訟的起源，還是從有關國家的公益訴訟制度來看，公益訴訟實際上是一定的主體，依據法律規定，針對侵害社會公共利益的行為提出訴訟請求，由法院通過訴訟程序進行審判，以維護社會公共利益的一種訴訟法律制度[3]。根據這一定義，我們可以看出公益訴訟與其它訴訟明顯不同的地方是其中的權利義務連接點變成了“社會公共利益”，而不是“當事人利益（直接利害關系”。
那么，到底什么是“社會公共利益”？德國學家耶林這樣解釋：“公共利益在由個人接近權利實現的情形下，就不再僅僅是法律主張其自身的權威、威嚴這樣一種單純的概念上的利益，而同時也是一種誰都能感受得到，誰都能理解得到的非�，F實、極為實際的利益” [4]。在當今的理論體系中，有關公共利益的解釋和理論還有很多，但有一點是共同的，那就是公共利益必定是涉及到不特定多數人的共同利益，它具有廣泛的社會基礎，它的明顯特點是公共性。
由此，本文以為共訴訟應當包括以下幾類：國有資產流失案、環境保護案、影響公序良俗案、破壞社會經濟秩序案等。 （二）立法機關、審判機關、行政機關無法履行此職責
從我們國家現行的憲政體制來看，立法機關是我們國家最高權力機構，享有最高的立法權，通過立法將審判權、檢察權、行政權分別賦予人民法院、人民***和人民政府三個機構。從現行的體制和實踐來分析，立法機關是監視機關，但它針對的僅僅是一般監視，無法對具體的案件逐一進行個別監視，立法機關沒有條件，也沒有必要行使具體的監視權。針對公益訴訟這樣的侵犯國家和社會公共利益的事例，立法機關宜采取立法的形式，賦予某一特定機關獨立行使，自身不宜參與。
根據法理學的觀點，民事訴訟都是堅持不告不理、審訴分離的基本原則。在我國，人民法院依法獨立行使審判權，在民事訴訟中，嚴格貫徹這一基本原則。假如將公益訴訟的職責賦予人民法院，人民法院將充當兩個訴訟角色，自己訴訟，自己審判，這將嚴重破壞這一基本原則。因此，無論如何，人民法院都是無法擔當這一重任的。
我們國家的行政機關擁有廣泛的職權，其職責范圍深進到社會生活的各個方面。在公益訴訟中，其中很大一部分案件的被告就是行政機關。在我國各個地方、各個級別的行政機關都擁有一個共同的上級，那就是各級人民政府。假如將公益訴訟賦予某一行政機關，不管是新設立一個，還是在現有的行政機關中選擇一個，都會形成是自家監視自家的情形，又會形成內部監視的模式。眾所周知，內部監視模式是最無力的監視方式。所以，為了加大監視的力度，增強公益訴訟的效果，行政機關也無法充當公益訴訟的原告。 （三）檢察機關提起、參與公益訴訟的公道性與必要性
1、從司法實踐來看，檢察機關充當公益訴訟的原告有其公道性和必要性。迄今為止，已出現的公益訴訟類型中，被告多是大型的公司、企業，還有就是行政機關，可以想象，能夠給國家和社會公共利益造成損害的盡對不會是勢力較小的組織或機構。而原告多是廣大分散的人民群眾，還有一部分更是社會的弱勢群體，雙方當事人處于極真個不同等的地位。即便有些受害方（有些公益訴訟根本就找不到明確的被害方）愿意并積極行使訴訟權利，難以排除某些個人產生“搭便車”的想法，使得司法實踐中公益訴訟的參與度和執行效果并不理想�，F在司法實踐中，訴訟本錢如此之大，訴訟風險也如此驚人，在面對諸如壟斷、環境污染等大型案件時，有多少人會主動提起訴訟？所以，在實踐中，存在不愿、不敢、不能等多種心理阻礙公益訴訟的發展。因此，假如僅僅依靠被害方行使訴訟權利，難以實現社會的公平正義，迫切需要明確一個具體的機構負擔此重任。
2、從檢察權的性質看，檢察機關充當公益訴訟的原告有其公道性和必要性。在我國，關于檢察權的爭論一直就沒有停止過，現在比較流行的說法主要有以下四種：一是主張行政權說，以為檢察權就是行政權；二是主張司法權說，以為與西方的司法權一樣，與法院共同行使，只是與其分工不同而已；三是主張行政司法雙重屬性說，以為檢察權兼有行政權與司法權雙重屬性；四是主張法律監視權說[5]。
我們以為正確界定檢察機關的性質應從我國的具體國情和司法憲政的特點出發。我們國家的憲政體制與西方的“三權分立”不同，因此不能把西方的理論生搬硬套。我國的政體是人民代表大會制度，國家的一切權力屬于人民并由人民代表大會同一行使。我國憲法明確規定人民***是國家的法律監視機關，行使監視權。這是我國最高法律憲法對檢察機關的定性，我們必須在這一基本背景下分析檢察權的性質。檢察機關的監視權是一種廣泛而又抽象的權力，其主要職責是根據憲法的授權以保障法律的正確、同一實施[6]。在公益訴訟中，某些行政單位本身違法、某些組織機構不積極履行自身的職責，并因此造成了國家和社會公共利益的損害，有違國家法律的正確、同一實施，而檢察機關是國家的法律監視機關，包括對刑事、民事和行政訴訟的監視，代表國家和社會公共利益，它本身并沒有訴訟實體權利和自身利益，僅僅是一種程序性建議權，而不是實體處分的權能；它只是司法過程中的權力，而不是決定司法結果的權力；只是一種權力制約另一種權力的權力，而不是對另一種權力給與實際處置的權力；是一種必須通過具體訴訟程序而實現的權力[7]，這些性質決定檢察機關完全符合提起、參與公益訴訟的要求，也并不違反檢察權的性質。從另一個側面看，檢察機關積極提起和參與公益訴訟，這正是檢察機關行使法律監視權的表現形式，只有這樣，才真正符合建立法律監視權的初衷。
3、從法律移植的角度分析，檢察機關充當公益訴訟的原告有其公道性和必要性。法律移植是一個國家法律制度從另一個國家法律制度或很多法律團體中輸進的一種現象，是特定國家（或地區）的某種法律規則或制度移植到其他國家（或地區）。它所表達的基本意思是在鑒別、認同、調適、整合的基礎上，引進、吸收、采納、攝取、同化外國的法律（包括法律概念、技術、規范、原則、制度和法律觀念等），使之成為本國法律體系的有機組成部分，為本國所用。法律移植的范圍，一是外國的法律，二是國際法律和慣例，通稱外國法[8]。從法制的現代化、法的發展的不平衡性、市場經濟的客觀規律、對外開放等各方面來看，法律移植都有其必要性。
現在世界上大部分國家已經建立公益訴訟制度，并且大部分國家將這一職權賦予檢察機關，不管是社會效果還是法律效果都很理想。固然，我們國家與其他國家的政治制度、法律制度有很大的不同，但這并不足以影響法律移植。法律移植只是在“鑒別、認同、調適、整合的基礎上，引進、吸收、采納、攝取、同化外國的法律”，我們要學會魯迅的“拿來主義”，善于吸取各個國家的上風所在，創造性的適用，形成一套適合中國實際的公益訴訟制度。三、檢察機關提起、參與公益訴訟的范圍與方式為規范、完善檢察機關提起、參與公益訴訟，確保公益訴訟達到預定的目的，應對檢察機關提起、參與公益訴訟的范圍和方式予以明確的規定。(一)檢察機關提起、參與公益訴訟的范圍
檢察機關提起、參與公益訴訟的范圍應作嚴格的限制，否則在實踐中將無法控制檢察權的濫用和極易產生司法***。
前面已經談到公益訴訟的界定，包括國有資產流失案、環境污染案、破壞社會主義經濟秩序案等各種案件，但并不是所有的這些案件都要檢察機關提起和參與，其中當事人可以自行訴訟的檢察機關應盡量減少參與，以免檢察權干涉私權。本文以為以下幾種公益訴訟案件應當由檢察提起、參與：1、無法確認受害方或受害方無法履行的公益訴訟案件。比如國家作為受害方，國家不能擔任原告參與公益訴訟。2、受害方不愿、不敢提起公益訴訟的案件。在公益訴訟司法實踐中，有相當一部分案件確當事人由于種種原因不愿、不敢提起、參與進來，使得訴訟無法正常開展。比如壟斷案件，壟斷案件的被告方多是實力雄厚、財大氣粗的大型企業，那些小型的公司、企業根本就無法與之抗衡，要他們提起訴訟，無非是以卵擊石，所以他們選擇了不訴訟。3、受害方已經提起或參與進公益訴訟，但由于實際情況的制約，比如取證困難，受被告方制約等情況，使得訴訟無法繼續進行的案件。除了上面幾種情形之外，檢察機關應秉著極其謹慎的態度提起、參與公益訴訟。（二）)檢察機關提起、參與公益訴訟的方式
針對上文所討論的檢察機關提起、參與公益訴訟的范圍，檢察機關提起、參與公益訴訟應秉著有利于保護國家、社會公共利益、維護司法公正的初衷選擇各種不同方式。由于在當前的公益訴訟中，存在多種侵害國家、社會公共利益的行為，當事人也存在多種形式，各種阻礙公益訴訟的因素也多種多樣。因此，檢察機關應根據不同的情形采取不同的方式提起、參與公益訴訟。
本文以為檢察機關提起、參與公益訴訟應當包括單獨起訴、督促起訴和支持起訴等三種方式，針對不同的情況采取不同的方式，確保訴訟的社會效果和法律效果。對于受害人缺位或者無法履行原告權利的情形，檢察機關應采取單獨起訴的方式提起訴訟；對于當事人有條件履行原告職責卻怠于履行，檢察機關應采取發送檢察建議的形式督促起訴，確保訴訟的順利進行；對當事人處于弱勢一方，無能力提起、參與訴訟，檢察機關應采取支持起訴的方式參與到訴訟當中，提供法律幫助，保證訴訟的正常進行。四、檢察機關提起、參與公益訴訟的完善當前檢察機關提起、參與公益訴訟存在于法無據的尷尬局面，為有效開展公益訴訟，在進行相關法律修改時，應著重從以下兩方面著手：（一）正確定位檢察機關提起、參與公益訴訟的地位和性質
檢察機關提起、參與公益訴訟過程中對其所處的地位有以下六種熟悉：1、處于當事人地位；2、處于法律監視機關代表人地位；3、處于程序意義上原告人地位，同時負有法律監視的任務；4、處于社會公共利益代表人的地位；5、處于公訴人地位；6、處于國家監訴人地位[9]。
本文的觀點以為檢察機關提起、參與公益訴訟應當是正當行使法律監視職責，處于程序意義上的原告地位，與第三種觀點有點類似。根據目前訴訟法通說，訴訟利益才是訴訟的根本，但在公益訴訟中，檢察機關無任何實體意義上的訴訟利益，因此檢察機關肯定不存在處于當事人地位。檢察機關之所以能提起、參與公益訴訟，主要的原因是充當法律監視者的身份。當受害方怠于行使權利、無能力行使權利等情形發生時，檢察機關以監視者的身份出現，監視、幫助或代替受害方提起、參與訴訟，正是其履行監視者的職權。但這只是引起訴訟的正常開始或繼續進行，并無具體的訴訟利益，因此，檢察機關只是處于程序意義上的原告。（二）賦予檢察機關相應的訴訟權利
檢察機關作為國家、社會公共利益的代表，為了更加有效的履行自身的職責，提起、參與公益訴訟時，應享有相應的訴訟權利。本文以為檢擦機關單獨提起訴訟時，享有一般的訴訟原告權利，比如調查取證權、撤回起訴權、申請財產保全、證據保全權、上訴權等。檢察機關支持起訴時，應享有調查取證等支持、幫助當事人訴訟權、參與法庭辯論權、發表檢察意見權等。檢察機關督促起訴時，應享有宣讀督促起訴意見書權等。同時，檢察機關作為程序意義上的原告單獨提起訴訟時，享有不被反訴等特殊訴訟權利。
[參 考 文 獻]
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[7] 湯志勇.論檢察監視與司法公正的相恰互適性[M].檢察論叢（第五卷），北京：法律出版社，2002：52.
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