中國稅收收入超常增長的辨析

關(guān)于中國稅收收入超常增長的辨析

一、我國稅收收入的高幅增長，實(shí)際上是現(xiàn)行稅制下可實(shí)現(xiàn)稅收規(guī)模的逐步回歸　�。ㄒ唬┪覈�近幾年增速無法支撐高速增長的稅收。　　這幾年來，我國稅收增長速度明顯高于經(jīng)濟(jì)增長速度，但經(jīng)濟(jì)增長因素對稅收增收的是適當(dāng)?shù)模�有限的，因近年來我國�?jīng)濟(jì)運(yùn)行一直比較平緩，沒有發(fā)生大的突發(fā)性變化。1998——2002年，我國的稅收收入從8656.6億元，上升到17003.8億元，年均增長15.7％，而同期的GDP年均增長7.6％。按照一般經(jīng)濟(jì)水平，從稅收與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系看，每當(dāng)GDP增長1個(gè)百分點(diǎn)，稅收收入增長約0.8——1.2個(gè)百分點(diǎn)。如果稅收彈性過大，則反映著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的波動(dòng)幅度較大。若經(jīng)濟(jì)效率比較低，效益比較差，稅收彈性則低于1.反之，稅收收入的彈性系數(shù)就要大于1.縱觀我國近五年的稅收收入彈性系數(shù)，每年都達(dá)到了富有彈性的水平，特別是從1999年以來，稅收收入彈性系數(shù)每年都超過了2.5，即GDP每增長1個(gè)百分點(diǎn)，稅收收入就增長2.5個(gè)百分點(diǎn)以上。這與我國近幾年經(jīng)濟(jì)一直在通縮狀態(tài)中運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)不相稱。受經(jīng)濟(jì)通縮的制約，我國的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量沒有明顯提高，經(jīng)濟(jì)效益改善不快，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)沒有發(fā)生大的變化，即使由于經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定增長帶來相應(yīng)的稅收收入增長，但增長的幅度不可能如此懸殊。因此，如果僅從近幾年經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供的稅源增量來看，一般來說無法支持稅收收入這種增幅。　　（二）加強(qiáng)稅收征管對提高稅收收入增幅有一定的作用，但不可能對稅源產(chǎn)生直接的影響。　　在我國稅收收入增長的因素構(gòu)成時(shí)，有人就把除經(jīng)濟(jì)、因素之外增長的稅收，都?xì)w結(jié)為加強(qiáng)征管的結(jié)果，從而得出了稅收增收部分的30％——40％都是由加強(qiáng)征管形成的結(jié)論。也就是說，如果年增收1000億元的話，其中約300億——400億元是加強(qiáng)征管形成的。但不管征管因素在稅收收入的增長中起多大的作用，它始終只是實(shí)現(xiàn)既有的稅收，而無法創(chuàng)造新的稅收。　�。ㄈ�）稅收政策、法規(guī)調(diào)整因素對增加稅源的影響很小。　　近幾年我國的稅制沒有進(jìn)行大的調(diào)整，只是作了局部的修改、完善。具有直接的增加稅源意義的稅收政策就是從2000年開始恢復(fù)對個(gè)人儲(chǔ)蓄利息稅的征收，每年增收約250億——300億元，除此以外，大部分是減稅政策。如降低證券交易印花稅，對企業(yè)的行業(yè)、產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠政策，促進(jìn)就業(yè)方面的稅收優(yōu)惠政策，取消屠宰稅和固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅，等等。因此，稅收政策、法律調(diào)整因素，除個(gè)別年度對稅收收入影響可能比較大外，從整體上看不會(huì)造成多大的影響。至于因財(cái)政體制調(diào)整帶來的政策性增收，是我國稅收不規(guī)范的典型形式。如所得稅共享體制的建立，帶來的所得稅大幅增長等。但不管怎樣，它只是起到了加快實(shí)現(xiàn)稅收收入的作用，而提高稅收收入的前提，必須是有可實(shí)現(xiàn)的稅源。　　（四）我國現(xiàn)行稅制和現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)條件下的可實(shí)現(xiàn)稅源，是支持稅收高幅增長的根本原因。　　既然經(jīng)濟(jì)增幅不能作為支持稅收增幅的充分理由，征管因素如果沒有可實(shí)現(xiàn)稅源作后盾就變得毫無意義，而由稅收政策、法律調(diào)整帶來的對稅收收入增幅的影響也微乎幾微，那么從根本上說，支撐著我國稅收收入的高幅增長就應(yīng)當(dāng)是我國應(yīng)實(shí)現(xiàn)而未實(shí)現(xiàn)的稅收收入規(guī)模，即超常增長部分。我國稅務(wù)系統(tǒng)對稅源的統(tǒng)計(jì)基本僅限于納稅人的申報(bào)情況，而對于申報(bào)以外的稅源一般無從掌握。因此，我們很難估計(jì)我國每年到底有多少偷逃及漏征稅款的情況。但是，從我國稅收收入占GDP的比重來看，應(yīng)當(dāng)說還有相當(dāng)大的稅收空間。我國2002年稅收收入占GDP的比重只為16.6％，如果按照發(fā)展家的一般水平的20％，我國的稅收收入規(guī)模應(yīng)達(dá)到20500億元，但到2002年，我國的稅收收入規(guī)模才17000億元。這里盡管有我國比較重的非稅負(fù)擔(dān)對稅收產(chǎn)生一定的影響，但這種影響應(yīng)當(dāng)說是間接的，宏觀稅負(fù)是由稅制決定的，非稅負(fù)擔(dān)只能增加納稅人總體負(fù)擔(dān)而不能決定宏觀稅負(fù)的增加或減少�！　∫虼�，從應(yīng)有的稅收規(guī)模到現(xiàn)已實(shí)現(xiàn)的稅收規(guī)模之間，存在著一個(gè)很大的稅收收入應(yīng)收缺口。由于這個(gè)缺口的存在，就為我國稅收收入的非正常增長或超常增長提供了可能。因這種增長不涉及對稅制的破壞，也不涉及對納稅人稅負(fù)的加重，對納稅人而言，只是在現(xiàn)行稅制下，繳納了一部分本應(yīng)繳納而沒有繳納的稅款而已，減少了一部分不當(dāng)?shù)美�而已。由此可見，我國稅收收入超常增長部分主要來自于稅收應(yīng)收未收的缺口，是我國稅收應(yīng)收規(guī)模實(shí)現(xiàn)的一部分。　　二、現(xiàn)行的稅收計(jì)劃管理制度主導(dǎo)著稅收缺口的填補(bǔ)進(jìn)程，使我國的稅收收入得以持續(xù)穩(wěn)定地超常增長　　長期以來，由于受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，以及我國現(xiàn)行稅制、征管監(jiān)督體系和其他經(jīng)濟(jì)管理制度的制約，對稅收收入一直實(shí)行計(jì)劃管理，即每年都根據(jù)財(cái)政支出的需要和上年的收入規(guī)模，按照一定的增長比例確定當(dāng)年的稅收收入任務(wù)�！　「骷�(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)則按照上級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)及當(dāng)?shù)卣�府確定的計(jì)劃任務(wù)組織稅收，而且把完成稅收收入任務(wù)作為履行稅收職能的一個(gè)重要標(biāo)志，至于現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所能提供的稅收規(guī)模到底應(yīng)該有多大，則不大容易引起人們的注意�！　∮捎诙愂沼�(jì)劃管理制度是目前各級(jí)政府對稅務(wù)部門進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)、管理、考核的一種比較簡單、易行的，對稅務(wù)部門來說也是一個(gè)比較愿意接受的方式，因此與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期相適應(yīng)的管理體制在當(dāng)前的市場經(jīng)濟(jì)條件下仍在適用，而且目前還沒有改變的跡象。對此，作為稅務(wù)部門來講，必須要有長遠(yuǎn)考慮，特別是在當(dāng)前安排稅收計(jì)劃時(shí)不完全考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的情況下，稅務(wù)部門必須留有余地，只有這樣，才能確保每年任務(wù)的完成或超額完成，從而達(dá)到各方滿意的目的。也正因?yàn)檫@樣，稅務(wù)部門提出了要建立確保稅收收入持續(xù)穩(wěn)定增長的機(jī)制。從一定意義上講，稅務(wù)部門的職能特點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是被動(dòng)的，也就是說稅務(wù)部門只能執(zhí)行稅制，而不能決定稅制；只能依經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所提供的稅源行使征收的權(quán)利，而不能決定或創(chuàng)造稅源。但由于我國財(cái)政支出，特別是地方財(cái)政支出增長速度高于經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的現(xiàn)象持續(xù)存在，稅收收入持續(xù)高于經(jīng)濟(jì)發(fā)展正常所能提供的稅收增幅就變得很了�！　≡诙愂沼�(jì)劃管理制度下，稅務(wù)部門一般都能完成或超額完成年初確定的稅收任務(wù)。即使由于特殊原因，年中出現(xiàn)追加稅收任務(wù)的情況，一般也能照常完成，這使得稅收計(jì)劃管理制度具有一種“魔力”。這種“魔力”，一方面增強(qiáng)了政府繼續(xù)對稅收實(shí)行計(jì)劃管理的決心，另一方面也增強(qiáng)了稅務(wù)部門每年留有一定的收入余地的必要性、緊迫感。如此，只要稅收計(jì)劃管理體制一直存在下去，稅務(wù)部門都會(huì)盡可能地留下稅收缺口。至于每年填補(bǔ)的缺口有多大，則主要看政府對收入增長的要求及稅務(wù)部門的預(yù)期愿望和可能性。如果政府要求高一點(diǎn)則稅務(wù)部門壓力就大一點(diǎn)，增長的比例可能就大一點(diǎn)，反之亦然。因此，在這種保持一定的稅收缺口的前提下，每年都拿出一部分填補(bǔ)一點(diǎn)作為超常增長部分，客觀上就維持了人為的持續(xù)快速高幅增長這樣一個(gè)稅收形勢。　　三、現(xiàn)實(shí)稅收形勢帶來的隱憂　�。ㄒ唬└叻�增長的表象掩蓋了征管工作的矛盾和，也了稅制改革的進(jìn)程。　　在一定的稅制條件下，由于稅收收入的高幅增長，給人們展示的是一種比較樂觀的景象。特別是在根據(jù)正常的水平所能實(shí)現(xiàn)的稅收收入基本實(shí)現(xiàn)或超額實(shí)現(xiàn)的情況下，征納雙方的矛盾又沒有突出，一般很難對現(xiàn)行的稅制和稅收工作提出懷疑。人們一方面反映征管質(zhì)量不高，有稅不收現(xiàn)象比較普遍（越是稅源充盈的地方，征管質(zhì)量問題越突出），另一方面人們對于大幅增長的稅收形勢帶來的喜悅遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過憂慮；一方面感到稅制的落后、不、執(zhí)法的不規(guī)范，另一方面又對稅制改革的不確定性帶來的風(fēng)險(xiǎn)和對現(xiàn)有稅制穩(wěn)定的局面可能被打破而難以痛下決心。　�。ǘ�）不利于依法治稅的全面推進(jìn)。　　在稅收計(jì)劃管理制度下，依法治稅對稅務(wù)部門自身來說變成了僅僅是程序方面的要求，而實(shí)體方面依法應(yīng)收盡收、不收過頭稅的要求，就只能變成一種愿望或口號(hào)。依法治稅的一個(gè)非常重要的就是必須保證所有納稅人在稅法面前人人平等，把公平、效率的稅制原則體現(xiàn)到具體的稅收執(zhí)法活動(dòng)中。由于受完成稅收任務(wù)的限制，在實(shí)際工作中，一些地方除非對矛盾比較突出、各方特別關(guān)注的領(lǐng)域或案件介入外，一般不會(huì)給予太多的主動(dòng)介入，把對稅收違法行為的查處變成了緩解社會(huì)矛盾的平衡器，形成了建立在執(zhí)法不到位基礎(chǔ)上的所謂的“良好”的征納關(guān)系。一些地方甚至把對違法行為的查處作為彌補(bǔ)稅收任務(wù)完成困難的一種手段。　�。ㄈ�）非經(jīng)濟(jì)因素在組織稅收收入中的作用被進(jìn)一步強(qiáng)化。　　由于人們通過用行政手段下達(dá)稅收收入任務(wù)的辦法獲得所需要的收入來得比較直接、簡單、易行、有效，作為管理者或領(lǐng)導(dǎo)者更傾向于采取這種方式，而不愿用費(fèi)神又費(fèi)力的預(yù)測來得到一個(gè)不確定性很大的收入規(guī)模。因?yàn)榍罢甙踩�，后者有時(shí)盡管誘人但不確定，只是一個(gè)應(yīng)收盡收的承諾或保證。如果按原來的收入盤子發(fā)生支出困難時(shí)，這可以發(fā)出增加一定規(guī)模稅收收入任務(wù)的指令，要求稅務(wù)部門必須完成。因此，行政手段在組織稅收收入中的作用，還有進(jìn)一步被強(qiáng)化的趨勢。但這卻使得原來完全由經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定的、嚴(yán)格法制化的稅收收入，變成了隨時(shí)可以變化的行政任務(wù)，變成了像彈簧或牛皮筋一樣的任意伸延、壓縮的彈性稅收。　�。ㄋ模┨峁┝隋e(cuò)誤的稅收能力信息，引發(fā)的矛盾可能影響到政府的運(yùn)作、社會(huì)的穩(wěn)定。　　由于每年的稅收收入增長幅度都比較大，特別是與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指數(shù)比較，稅收的收入彈性一直比較大，這種收入增幅慣性使人產(chǎn)生了一種慣性思維，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展平穩(wěn)的狀態(tài)下，政府在安排當(dāng)期的社會(huì)發(fā)展計(jì)劃時(shí)，一般都會(huì)按照可參照的增幅下達(dá)稅收任務(wù)，并按這個(gè)收入任務(wù)安排預(yù)算支出，確定社會(huì)發(fā)展項(xiàng)目和水平。但當(dāng)稅收缺口被逐年的超常增長填平時(shí)，矛盾馬上就會(huì)突出出來，政府希望的收入目標(biāo)無法實(shí)現(xiàn)，安排的支出無法兌現(xiàn)，已經(jīng)形成的社會(huì)發(fā)展計(jì)劃可能受阻，從而引發(fā)一系列的連鎖反應(yīng)，甚至誘發(fā)新的社會(huì)矛盾，影響對政府的信任度。　　四、關(guān)于確保稅收形勢健康、穩(wěn)定發(fā)展的設(shè)想　�。ㄒ唬┯每茖W(xué)的經(jīng)濟(jì)稅收觀來指導(dǎo)稅收工作。　　稅收收入的規(guī)模、水平，在稅制和征管水平一定的條件下，取決于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平所能提供的稅源。經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢如何，是稅收形勢好壞的基礎(chǔ)。沒有好的經(jīng)濟(jì)形勢，不可能有好的稅收形勢。　　從這個(gè)意義上說，判斷稅收形勢健康、穩(wěn)定與否，關(guān)鍵是看是否與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相一致。如果一致，那么稅收的多或少，反映的就是我國一定時(shí)期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的真實(shí)形勢，就是正常的。因此，我們在指導(dǎo)稅收工作時(shí)，不能人為地靠行政管理的辦法確定稅收收入的多少、收入任務(wù)完成的進(jìn)度，否則是非常有害的。　�。ǘ�）堅(jiān)持依法治稅，努力做到應(yīng)收盡收。　　對于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)創(chuàng)造的稅源，只有通過嚴(yán)格的依法治稅，才能使其成為國家的稅收收入。否則，盡管經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，稅源增加了，但國家的稅收收入不一定增加。組織稅收事實(shí)上是一種嚴(yán)格的行政執(zhí)法活動(dòng)，稅務(wù)部門必須在嚴(yán)肅的法制層面上來履行職能。只要是國家的稅源，又完全在現(xiàn)有征管水平監(jiān)控范圍之內(nèi)，稅務(wù)部門就必須依法履行征收的職責(zé)，否則就是失職、瀆職。我國《刑法》中對于稅務(wù)人員不履行稅收職能的行為，達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，還要追究刑事責(zé)任。這是一個(gè)非常重要的規(guī)定，對于嚴(yán)格依法治稅具有重要意義。為促進(jìn)依法治稅，我們必須加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，建立嚴(yán)格的責(zé)任制和責(zé)任追究制，并確保其執(zhí)行，使依法治稅逐步成為稅務(wù)系統(tǒng)和稅務(wù)干部一種自身內(nèi)在的要求。　�。ㄈ�）建立科學(xué)的征管質(zhì)量監(jiān)管體系。　　稅收計(jì)劃管理體制應(yīng)盡快取消，代之以建立完善的稅收征管質(zhì)量監(jiān)督管理體制。上級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)特別是各地政府對稅務(wù)部門稅收職能履行情況的監(jiān)督，主要是稅務(wù)機(jī)關(guān)稅收征管質(zhì)量，而不是稅收收入的多少。這里的關(guān)鍵是征管質(zhì)量指標(biāo)的確定問題。檢查征繳率是一個(gè)重要指標(biāo)，但征繳率的要素構(gòu)成必須科學(xué)，不能簡單地按照申報(bào)情況確定，而必須根據(jù)對稅源的科學(xué)預(yù)測和嚴(yán)格的質(zhì)量檢查體系來確定。同時(shí)，必須建立一個(gè)確保征管質(zhì)量監(jiān)管制度落實(shí)的組織系統(tǒng)，這個(gè)系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)是自上而下，不受其他因素干預(yù)的。　�。ㄋ模┱�確經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，提高稅收收入預(yù)測的科學(xué)性、準(zhǔn)確性。　　搞好預(yù)測，一方面為加強(qiáng)對稅務(wù)部門履行職能的監(jiān)督提供，另一方面也為編制財(cái)政支出預(yù)算提供參考，是政府履行公共管理職能的重要前提。沒有稅收收入準(zhǔn)確、科學(xué)的預(yù)測，政府的預(yù)算就無法科學(xué)編制，社會(huì)發(fā)展計(jì)劃就變得非常盲目，非常被動(dòng)。為提高預(yù)測的科學(xué)性、準(zhǔn)確性，對在一定經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和稅制下，國家及地方的稅源情況必須清楚。同時(shí)，對我國現(xiàn)有的征管水平要有一個(gè)準(zhǔn)確的估計(jì)，把握經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢以及可能對稅收的影響程度，了解我國的稅制變化及征管水平的改善、提高情況。必須對現(xiàn)行的建立在稅收計(jì)劃管理基礎(chǔ)上的預(yù)測改進(jìn)。同時(shí)必須明確，預(yù)測只是一種決策參考，不是決策的內(nèi)容；預(yù)測只是一種可能性，不是現(xiàn)實(shí)。

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