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關(guān)于因地制宜推進(jìn)中國(guó)特色城鎮(zhèn)化建設(shè)的思考
摘要：中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議在部署今年經(jīng)濟(jì)工作的主要任務(wù)時(shí)提出，以穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)化為依托，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，努力使經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整取得明顯進(jìn)展。城鎮(zhèn)化的重要性已毋庸置疑，如何推進(jìn)才是重點(diǎn)。充分地考慮“財(cái)力”與“人力”的來(lái)源問(wèn)題、因地制宜才是解決之道。
關(guān)鍵詞：因地制宜,城鎮(zhèn)化,建設(shè)
今年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議把城鎮(zhèn)化放在了調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的重要地位上，突出了城鎮(zhèn)化對(duì)未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略意義。城鎮(zhèn)化是擴(kuò)大內(nèi)需實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的引擎，是支撐未來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的強(qiáng)大動(dòng)力，對(duì)于刺激消費(fèi)、帶動(dòng)民間投資、積極擴(kuò)大內(nèi)需具有重要的戰(zhàn)略意義。
東部與中西部應(yīng)因地制宜。對(duì)于東部地區(qū)，可以采取以大都市圈為特征的城市化策略，實(shí)行組團(tuán)式的城市結(jié)構(gòu)，通過(guò)大都市的輻射能力，直接把周邊的小城鎮(zhèn)納入塊狀的城市圈內(nèi)。對(duì)于中西部地區(qū)，通過(guò)據(jù)點(diǎn)式城鎮(zhèn)化，在中西部把縣城建成具有一定規(guī)模效應(yīng)和集聚效應(yīng)中小城市，解決城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中“人往哪里去”的問(wèn)題。東部三大都市圈可以吸收一部分農(nóng)民工，但是大部分中西部的農(nóng)民工可以在中西部通過(guò)縣城的發(fā)展實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化。對(duì)于中西部的縣城要根據(jù)不同的情況建設(shè)不同規(guī)模的城市：100萬(wàn)以上人口的大縣，把現(xiàn)在的城關(guān)鎮(zhèn)發(fā)展成30~50萬(wàn)人中等城市，在50~100萬(wàn)人的中等縣以城關(guān)鎮(zhèn)為依托建立20~30萬(wàn)人的中小城市，50萬(wàn)以下小縣把縣城做大。“十一五”期間，貴陽(yáng)市進(jìn)一步加快城市化步伐，貴陽(yáng)城市經(jīng)濟(jì)圈城鎮(zhèn)人口385萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化水平50%，其中核心城市總?cè)丝?80萬(wàn)以上。[1]
一、中國(guó)城鎮(zhèn)化的基本趨勢(shì)
過(guò)去30年我國(guó)的城市化水平以年均近一個(gè)百分點(diǎn)的速率提高，未來(lái)10年我國(guó)的城鎮(zhèn)
化仍會(huì)以較快的速度推進(jìn)。這是因?yàn)椋?1)未來(lái)10年我國(guó)經(jīng)濟(jì)仍會(huì)以較高的速度增長(zhǎng)，城鎮(zhèn)化有可靠的物質(zhì)基礎(chǔ)。2008年，我國(guó)人均GDP達(dá)3260美元左右，已接近上中等收入國(guó)家的下限閾值。我國(guó)將會(huì)在2010年左右進(jìn)入上中等收入國(guó)家的行列。進(jìn)入這個(gè)行列后，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度與前30年相比將有所放慢，但仍會(huì)維持較高的水平。經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)張和城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，必將為廣大農(nóng)民提供更多的非農(nóng)就業(yè)和在城鎮(zhèn)安家落戶的機(jī)會(huì)，城市化必然伴隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而繼續(xù)向前推進(jìn)。(2)農(nóng)村人口眾多和耕地資源有限，城鎮(zhèn)化有強(qiáng)大的內(nèi)在壓力和動(dòng)力。2008年，我國(guó)尚有7.2億農(nóng)村居民。這些人占有的耕地總面積只有18億畝左右，人均占有量不足3畝。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化，使農(nóng)村居民過(guò)上現(xiàn)代文明生活，只有把農(nóng)村居民轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)。而廣大農(nóng)民自身也有比較強(qiáng)烈的愿望到城鎮(zhèn)尋找生活和發(fā)展的機(jī)會(huì)。
“十二五”時(shí)期至2020年我國(guó)城鎮(zhèn)化率仍將快速提升，但是慢于過(guò)去10年;城鎮(zhèn)人口規(guī)模的擴(kuò)大速度相對(duì)過(guò)去10年則明顯放緩。這主要是由如下三個(gè)方面的因素決定的。(1)我國(guó)總體上還將保持相對(duì)較高的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，人口在城鄉(xiāng)和區(qū)域之間的流動(dòng)還有較強(qiáng)的拉動(dòng)力。(2)未來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度將慢于前10年。(3)城鎮(zhèn)化的成本也會(huì)不斷提高，對(duì)城鎮(zhèn)化率的提高產(chǎn)生一定的抑制作用。
學(xué)術(shù)界通常使用Logistic曲線方法預(yù)測(cè)未來(lái)城鎮(zhèn)化率趨勢(shì)，該預(yù)測(cè)方法的基本假定是：(1)每個(gè)經(jīng)濟(jì)體自身的各種條件決定了其城市化率的峰值水平;(2)每個(gè)經(jīng)濟(jì)體城市化率隨著時(shí)間的推移，呈現(xiàn)出一個(gè)類似于S型的軌跡。大致經(jīng)過(guò)三個(gè)階段，第一個(gè)階段緩慢上升，第二個(gè)階段快速上升，第三個(gè)階段則又是緩慢上升，逼近于峰值。
為進(jìn)行預(yù)測(cè)，首先需要確定城鎮(zhèn)化率的峰值。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和理論分析都可以看出，對(duì)于絕大多數(shù)國(guó)家來(lái)說(shuō)，其城市化水平既不可能達(dá)到百分之百，也并非越高越好，而是會(huì)在一定的水平上達(dá)到平衡，既達(dá)到其峰值。這是因?yàn)�，第一，總有一些生產(chǎn)活動(dòng)(比如農(nóng)業(yè)、開(kāi)采業(yè)等)不能實(shí)現(xiàn)集中;第二，當(dāng)生產(chǎn)活動(dòng)過(guò)于集中時(shí)反而效率降低，也不利于環(huán)境保護(hù);第三，隨著發(fā)展階段和生活水平的變化，以及通訊交通條件的改善，分散化居住往往成為改善居住條件、提高生活質(zhì)量的一個(gè)途徑。在一定的發(fā)展階段上，甚至可能會(huì)出現(xiàn)城市人口比例降低的逆城市化現(xiàn)象。顯然，由于各國(guó)資源環(huán)境特點(diǎn)及人口規(guī)模的不同，不同國(guó)家達(dá)到峰值時(shí)的城市化率也是不同的。
從24個(gè)高收入的OECD國(guó)家的歷史經(jīng)驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，盧森堡、芬蘭、比利時(shí)、德國(guó)、奧地利、希臘、瑞典和英國(guó)的城市化率在過(guò)去30年中變化幅度相對(duì)較小。這些國(guó)家2005年的城市化率依次為82.8%、61.1%、97.2%、75.2%、66%、59%、84.2%和89.7%，最低的是希臘的59%，最高的是比利時(shí)的97.2%。這些國(guó)家當(dāng)中，人口最多的是德國(guó)，為8千多萬(wàn)，人口最少的為芬蘭，為500多萬(wàn)。對(duì)中國(guó)而言，參考意義較大的可能是德國(guó)和英國(guó)。兩者2005年的城市化率分別是75.2%和89.7%。
從發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，在城鎮(zhèn)化率達(dá)到其峰值之前，城鎮(zhèn)化率的提高一般可以看作是一國(guó)現(xiàn)代化水平的提高和享受現(xiàn)代文明生活人口的增加。但當(dāng)城鎮(zhèn)化率達(dá)到峰值以后，城鎮(zhèn)化率的變化便不再適宜作為反映現(xiàn)代化水平和城鄉(xiāng)居民生活水準(zhǔn)的指標(biāo)。在特定情況下，城鎮(zhèn)人口的減少也許是人們追求更高質(zhì)量生活的結(jié)果。當(dāng)然，目前我國(guó)的城鎮(zhèn)化率還不夠，我們還要在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，把提高城鎮(zhèn)化率作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主要任務(wù)。
中國(guó)的城鎮(zhèn)化率峰值水平，也受到多種因素的影響，有些因素可能會(huì)使我國(guó)城鎮(zhèn)化率峰值水平高于一般國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的情形，有些因素則可能會(huì)使其低于國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的情形。
一方面，土地資源稀缺，人地矛盾突出，決定了城鎮(zhèn)化率峰值水平可能高于國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的一般水平。另一方面，人口全球最多，所需糧食數(shù)量巨大。為保證糧食安全，必須主要依靠國(guó)內(nèi)生產(chǎn)滿足糧食需求。這樣，即使土地和資本投入不斷增加，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)密集程度也要高于國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的情形。這就決定了從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人口比例可能比發(fā)達(dá)國(guó)家一般水平要高。當(dāng)然，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這些農(nóng)業(yè)人口最終也能享受到城市的現(xiàn)代生活方式。還要考慮，由于人口總規(guī)模異常龐大，在城鎮(zhèn)化率相同的情況下，中國(guó)城鎮(zhèn)人口總規(guī)模要比一般國(guó)家多很多，人口向城鎮(zhèn)的聚集所帶來(lái)的成本也會(huì)高于一般國(guó)家。這一因素也可能會(huì)使中國(guó)城鄉(xiāng)人口的動(dòng)態(tài)平衡點(diǎn)的來(lái)臨早于人口規(guī)模不如中國(guó)大的國(guó)家。綜合這些因素，認(rèn)為我國(guó)城鎮(zhèn)化率的峰值，保守估計(jì)約在75%—80%之間;較高的估計(jì)則約在80%—85%之間。為此，我們以100%、85%、80%、75%和70%等五個(gè)城鎮(zhèn)化率峰值情形，估計(jì)了我國(guó)的城鎮(zhèn)化Logistic軌跡方程。我國(guó)的城鎮(zhèn)化率不可能達(dá)到100%，所以該情形只是一個(gè)參考。在其余四個(gè)情形中，以80%的城鎮(zhèn)化率峰值水平的情形為基準(zhǔn)情形。
在不同的城鎮(zhèn)化率峰值水平下，利用我國(guó)1978—2008年的城鎮(zhèn)化率歷史數(shù)據(jù)，估計(jì)出Logistic軌跡的相應(yīng)參數(shù)，之后外推，得到了城鎮(zhèn)化率的預(yù)測(cè)結(jié)果。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合聯(lián)合國(guó)最新完成的各國(guó)人口預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)，推算出相應(yīng)的城鎮(zhèn)人口規(guī)模。這一結(jié)果高于聯(lián)合國(guó)2007年對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)化率所作的預(yù)測(cè)，而低于麥肯錫公司2008年所作的預(yù)測(cè)，具有較大的合理性和較高的可信度。
預(yù)測(cè)的主要結(jié)果是：在假定2010年的城鎮(zhèn)化水平達(dá)到“十一五”規(guī)劃的47%的預(yù)期目標(biāo)的基礎(chǔ)上，在基準(zhǔn)情形下，2010—2020年包括城市自然增長(zhǎng)的人口在內(nèi)，我國(guó)城鎮(zhèn)人口總規(guī)模年均增長(zhǎng)1650萬(wàn)人左右，到2020年，城鎮(zhèn)化率將達(dá)到56%左右，城鎮(zhèn)總?cè)丝趯⑦_(dá)到8億左右。[2]
二、中國(guó)未來(lái)城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略重點(diǎn)和政策取向
中國(guó)每年有數(shù)以千萬(wàn)計(jì)的農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，是規(guī)模空前的社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程，將對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各方面產(chǎn)生巨大影響，也向人們提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。要成功實(shí)現(xiàn)這一轉(zhuǎn)型過(guò)程，必須制定和實(shí)施符合中國(guó)國(guó)情和現(xiàn)階段發(fā)展實(shí)際的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，明確城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略思路、戰(zhàn)略重點(diǎn)和政策取向，妥善處理城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的若干重要關(guān)系。
“十二五”時(shí)期至2020年中國(guó)城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略思路。以讓全體人們共享改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展為核心目標(biāo)，堅(jiān)持區(qū)域統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、經(jīng)濟(jì)社會(huì)統(tǒng)籌和人與自然統(tǒng)籌，遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展的一般規(guī)律，密切結(jié)合我國(guó)工業(yè)化所處的階段和基本國(guó)情特點(diǎn)，充分發(fā)揮市場(chǎng)的基礎(chǔ)性作用，合理地界定和發(fā)揮各級(jí)政府尤其是中央政府的職能和作用，建立健全體制機(jī)制，采取系統(tǒng)綜合措施，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代城市社會(huì)的轉(zhuǎn)變。
1.把全體人民共享改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展作為城鎮(zhèn)化的核心目標(biāo)，是中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路的本質(zhì)規(guī)定。推進(jìn)城鎮(zhèn)化，首先要有利于不斷改善全體人民的生存環(huán)境，不斷提高全體人民的生活質(zhì)量，使全體人民共享我國(guó)改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，要突出解決農(nóng)民工半城鎮(zhèn)化的問(wèn)題，重點(diǎn)推動(dòng)一億多農(nóng)民工及其贍養(yǎng)人口向城鎮(zhèn)居民全面而真正的轉(zhuǎn)變，逐步消除農(nóng)民工的兩棲狀態(tài)。同時(shí)，城鎮(zhèn)化不僅是工業(yè)化的成果，也是工業(yè)化的動(dòng)力。有效和健康地推進(jìn)城鎮(zhèn)化，也有利于提高效率、促進(jìn)創(chuàng)新、擴(kuò)大需求、節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境等，從而為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的平穩(wěn)較快發(fā)展奠定基礎(chǔ)。
2.堅(jiān)持區(qū)域統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、經(jīng)濟(jì)社會(huì)統(tǒng)籌和人與自然統(tǒng)籌是推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要原則。所謂區(qū)域統(tǒng)籌，就是要突破區(qū)域分割式的城鎮(zhèn)化模式，打破一切阻礙要素特別是阻礙勞動(dòng)力要素流動(dòng)的壁壘，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和人口向更適宜于城鎮(zhèn)化的地區(qū)集中。所謂城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，就是要突破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃的一體化、產(chǎn)業(yè)布局一體化、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)行的一體化、公共服務(wù)的一體化、管理體制的一體化和市場(chǎng)的一體化。所謂經(jīng)濟(jì)社會(huì)統(tǒng)籌和人與自然統(tǒng)籌，就是要突破就城鎮(zhèn)化論城鎮(zhèn)化的思維，使人口向城鎮(zhèn)的聚集于城鎮(zhèn)就業(yè)崗位的創(chuàng)造和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的變革結(jié)合起來(lái)，城鎮(zhèn)空間的擴(kuò)展與土地的節(jié)約使用、產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化布局、人居環(huán)境的改善結(jié)合起來(lái)，城鎮(zhèn)的空間布局與國(guó)土空間開(kāi)發(fā)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化特別是與主體功能區(qū)規(guī)劃的實(shí)施結(jié)合起來(lái)。
3.遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展的一般規(guī)律，密切結(jié)合我國(guó)工業(yè)化所處的階段和基本國(guó)情特點(diǎn)，是推進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展必須堅(jiān)持的另一重要原則。人口在空間上的聚集以及城鎮(zhèn)在空間上的分布，都有其自身的規(guī)律，但這些規(guī)律在不同的國(guó)家有不同的表現(xiàn)形式。一是隨著收入的增長(zhǎng)，一般地說(shuō)，城鎮(zhèn)化率會(huì)相應(yīng)地提高。但是，它會(huì)以什么樣的速度提高以及最終能達(dá)到什么樣的水平卻因國(guó)家人口規(guī)模的大小、人口密度等因素的不同而不同。二是城鎮(zhèn)人均生活空間的大小往往與一個(gè)國(guó)家人均國(guó)土面積的大小高度相關(guān)。人均國(guó)土面積比較大的國(guó)家，城鎮(zhèn)人均生活空間也會(huì)比較大，反之亦然。
推進(jìn)城鎮(zhèn)化，既不能違背規(guī)律，也需要考慮國(guó)情特點(diǎn)。同時(shí)，在工業(yè)化的不同階段，城鎮(zhèn)化面臨的主要矛盾和突出任務(wù)不同，所需要的政策也不同，需要根據(jù)實(shí)際情況及時(shí)作出調(diào)整。
4.充分發(fā)揮市場(chǎng)的基礎(chǔ)性作用，合理界定和發(fā)揮各級(jí)政府尤其是中央政府的作用，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下走中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路的必然要求。人口在空間上的聚集以及城鎮(zhèn)在空間上的分布既受市場(chǎng)規(guī)律的支配，也受政府法律、規(guī)劃、政策的影響，推進(jìn)城鎮(zhèn)化離不開(kāi)市場(chǎng)和政府的共同作用，這一點(diǎn)不言自明。推進(jìn)中國(guó)的城鎮(zhèn)化，必須更好地發(fā)揮中央政府的主導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用。城鎮(zhèn)化過(guò)程中的不少問(wèn)題，農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育所需經(jīng)費(fèi)問(wèn)題、社會(huì)保障在全國(guó)范圍的持續(xù)問(wèn)題，建設(shè)用地指標(biāo)在區(qū)域間的調(diào)劑或建設(shè)用地全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的建立問(wèn)題等，都需要由中央政府出面在全國(guó)范圍統(tǒng)籌解決，而不宜或不能由各地政府各自為政解決。
5.建立健全體制機(jī)制，是健康推進(jìn)城鎮(zhèn)化的根本保障。就是通過(guò)深化改革，破除導(dǎo)致城鄉(xiāng)分割和區(qū)域分割的體制因素，營(yíng)造統(tǒng)一公平的有利于經(jīng)濟(jì)和人類活動(dòng)在空間上合理分布的體制和政策環(huán)境。這尤其意味著國(guó)家所建立的與城鎮(zhèn)化有關(guān)的制度和所制定的與城鎮(zhèn)化有關(guān)的政策，應(yīng)普遍地適用于來(lái)自城市和鄉(xiāng)村、沿海和內(nèi)地的居民，所提供的基本社會(huì)保障和基本公共服務(wù)應(yīng)無(wú)差別地惠及全體國(guó)民。解決農(nóng)民工半城鎮(zhèn)化的問(wèn)題，但這個(gè)問(wèn)題很難也不應(yīng)當(dāng)通過(guò)制定專門針對(duì)農(nóng)民工的特殊政策來(lái)解決。換言之，制定相關(guān)政策要從有利于城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展和整體推進(jìn)出發(fā)，進(jìn)行統(tǒng)一系統(tǒng)的設(shè)計(jì)，農(nóng)民工問(wèn)題應(yīng)當(dāng)也只能在這種統(tǒng)一的政策框架中加以解決。
6.采取系統(tǒng)綜合的措施，是由城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵和特征所決定的。城鎮(zhèn)化不單是城鎮(zhèn)空間的擴(kuò)大，也不僅是人口向城鎮(zhèn)的聚集，還包括生產(chǎn)生活方式的變化、居民生活水平的提高及其對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提出的其他方面的要求，如就業(yè)機(jī)會(huì)的創(chuàng)造、公共服務(wù)的提供、交通通訊文化等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)等。城鎮(zhèn)化也不單是城鎮(zhèn)自身發(fā)展的問(wèn)題，還涉及到城鄉(xiāng)的互動(dòng)和城鎮(zhèn)之間的互動(dòng)等。這些要求對(duì)城鎮(zhèn)化政策進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，打破城鎮(zhèn)化政策制定和實(shí)施的部門分割。
“十二五”時(shí)期至2020年中國(guó)城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略重點(diǎn)和政策取向。
1.繼續(xù)擴(kuò)大城市人口規(guī)模，更加注重提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量。中國(guó)城鎮(zhèn)化水平較低，擴(kuò)大城鎮(zhèn)人口規(guī)模的重要性自不待言，它是城鎮(zhèn)化的題中應(yīng)有之義。所需要的城鎮(zhèn)化既是與我國(guó)國(guó)情特點(diǎn)相適應(yīng)的健康有序的城鎮(zhèn)化，也是意義完整和內(nèi)容充實(shí)的城鎮(zhèn)化。不僅要通過(guò)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不斷為城鄉(xiāng)居民創(chuàng)造更多穩(wěn)定的就業(yè)崗位，也要通過(guò)消除居民的身份差異和對(duì)農(nóng)民工的歧視，推動(dòng)基本公共服務(wù)的均等化，使那些在城鎮(zhèn)就業(yè)、生活的居民在城鎮(zhèn)獲得比較穩(wěn)定的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)，公平地享受現(xiàn)代城市文明生活，從根本上解決大量人口“鐘擺式”流動(dòng)問(wèn)題。
2.促進(jìn)大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展，更加注重發(fā)揮大城市在創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富、吸納轉(zhuǎn)移人口、帶動(dòng)中小城市發(fā)展、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和集約使用資源方面的積極作用。中國(guó)人地矛盾異常尖銳，適宜于人類生存和發(fā)展的空間有限，其城鎮(zhèn)化必須走資源節(jié)約和環(huán)境友好之路。而大城市聚集效應(yīng)、規(guī)模效應(yīng)顯著，發(fā)展大城市有利于就業(yè)機(jī)會(huì)的創(chuàng)造、土地資源的節(jié)約使用和環(huán)境治理基礎(chǔ)設(shè)施的共享。一方面由于大城市是各種思想相互激蕩的場(chǎng)所，具有較強(qiáng)的知識(shí)溢出效應(yīng)，大城市通常是科技創(chuàng)新的中心，發(fā)展大城市還可以為轉(zhuǎn)變發(fā)展方式提供技術(shù)支撐。另一方面，由于我國(guó)人口規(guī)模龐大，還由于中小城市在方便人民生活、為人民提供愜意的生活空間方面具有明顯的優(yōu)勢(shì)，在創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)方面也有獨(dú)特的作用，中小城市的發(fā)展也應(yīng)受到高度重視。
3.根據(jù)各地資源環(huán)境承載力、發(fā)展基礎(chǔ)和潛力，結(jié)合實(shí)施國(guó)家主體功能區(qū)規(guī)劃，優(yōu)化城市在國(guó)土空間上的布局，提升沿海和東北城市群人口承載量，促進(jìn)形成中部城市群體系，著力培育西部核心城市。中國(guó)各地城市發(fā)展的條件差異較大。東部、中部和東北地區(qū)土地相對(duì)平整、氣候相對(duì)宜人，可以承載更多的經(jīng)濟(jì)和人類活動(dòng)，適宜發(fā)展更多的城市;西部多山地或沙漠戈壁，大規(guī)模聚集人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的條件不如其他三個(gè)地區(qū)�？傮w上說(shuō)，未來(lái)我國(guó)人口應(yīng)更多地流向東部、中部和東北地區(qū)。目前，沿海和東北的城市群已初具規(guī)模，繼續(xù)擴(kuò)大城市空間受到土地資源不足的制約;中部城市群尚在培育之中，繼續(xù)擴(kuò)大城市空間受到的土地資源制約弱于其他兩個(gè)地區(qū)。鑒于此，沿海和東北城市群不應(yīng)再單純追求空間的蔓延，而在提高城市人口承載量的同時(shí)，降低人均占地水平，走集約式的發(fā)展道路。中部地區(qū)采取空間適度擴(kuò)張和人口聚集并舉的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，積極推進(jìn)城市群發(fā)展。西部地區(qū)把現(xiàn)有的核心城市打造成西部城鎮(zhèn)化的引擎，做大這些城市的規(guī)模;控制資源環(huán)境容量較小的現(xiàn)有城市的人口擴(kuò)張。同時(shí)，為優(yōu)化城市空間布局，還要在資源和土地等綜合條件較好、發(fā)展?jié)摿^大的地區(qū)，在科學(xué)規(guī)劃的前提下，設(shè)立新的城市，使之發(fā)展成為新的人口聚集區(qū)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。
4.轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展。基本國(guó)情決定了我國(guó)大中小城市的發(fā)展都要貫徹節(jié)約資源特別是土地資源原則，形成節(jié)約資源的城市發(fā)展模式。
著力提高城市單位面積人口承載量，嚴(yán)格限制城市空間無(wú)序擴(kuò)張。合理規(guī)劃、科學(xué)引導(dǎo)、優(yōu)化城市內(nèi)部功能分區(qū)，提高城市土地的利用效率，減少城市內(nèi)部通勤量，促進(jìn)土地、能源等的節(jié)約，提高居民生活質(zhì)量。充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的基礎(chǔ)性作用和政府的引導(dǎo)作用，建設(shè)充滿生機(jī)和活力的城市，使城市就業(yè)充分、社會(huì)和諧，成為推動(dòng)創(chuàng)新和生產(chǎn)力增長(zhǎng)的中心。
5.在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中推進(jìn)城鎮(zhèn)化，使城鄉(xiāng)居民公共分享城鎮(zhèn)化帶來(lái)的物質(zhì)和精神文明成果。在城鄉(xiāng)之間前瞻性地公平合理分配公共資源，既是繼續(xù)留在農(nóng)村的居民也能享受工業(yè)化城鎮(zhèn)化帶來(lái)的物質(zhì)和精神文明成果，又根據(jù)城鄉(xiāng)人口比例的變化搞好教育、醫(yī)療、文化等公共設(shè)施的空間布局，避免出現(xiàn)公共設(shè)施閑置和公共資源浪費(fèi)的現(xiàn)象。統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展，使城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)相互促進(jìn)、城鄉(xiāng)社會(huì)相互融合。在城市空間必要擴(kuò)張和城市內(nèi)部功能調(diào)整的過(guò)程中，土地產(chǎn)權(quán)和用途轉(zhuǎn)變將產(chǎn)生巨大的土地增值收益。在政府、居民及開(kāi)發(fā)商之間合理分配這一增值收益，遏制開(kāi)發(fā)商牟取暴利，保障居民和拆遷者的正當(dāng)、合理權(quán)益。在就業(yè)、子女就學(xué)、租住保障性住房等方面，使進(jìn)城農(nóng)民與城市居民享受公平的待遇。
三、中國(guó)未來(lái)城鎮(zhèn)化需要處理和協(xié)調(diào)好的幾個(gè)重要關(guān)系
健康有序推進(jìn)城鎮(zhèn)化需要妥善處理好以下四個(gè)方面的重要關(guān)系。
1.政府和市場(chǎng)的關(guān)系。城鎮(zhèn)化是通過(guò)人口和各種生產(chǎn)要素向城市集中，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)和積聚效應(yīng)及生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變的過(guò)程。推動(dòng)這一過(guò)程的基本力量是市場(chǎng)。但是，使城鎮(zhèn)化健康有序進(jìn)行，還必須發(fā)揮政府的作用。通過(guò)制定和實(shí)施具有綜合性、前瞻性的規(guī)劃，建立健全體制機(jī)制，使“國(guó)土變平”，消除人口和生產(chǎn)要素在國(guó)土上流動(dòng)和優(yōu)化配置的障礙。中央政府要通過(guò)進(jìn)一步完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度和與基本公共服務(wù)相關(guān)的法律法規(guī)等，促進(jìn)區(qū)域和城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，為人口自由遷徙創(chuàng)造條件。城市政府也要按照以人為本和全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的要求，為其全部常住人口而非僅僅戶籍人口提供均等化的基本公共服務(wù)。
2.各級(jí)政府間關(guān)系。按照全國(guó)一盤棋推進(jìn)城鎮(zhèn)化的理念，規(guī)劃城市群和大中小城鎮(zhèn)布局，徹底破除和改變行政區(qū)域分割式城鎮(zhèn)化模式。合理劃分中央和地方政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)關(guān)系，建立全國(guó)統(tǒng)籌的公共服務(wù)提供體系，向全體人民提供公平的國(guó)民待遇。不宜提倡全國(guó)各省區(qū)市的城鎮(zhèn)化率同步提高。上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的考核不宜簡(jiǎn)單地以城市空間的擴(kuò)展和經(jīng)濟(jì)規(guī)模擴(kuò)大為標(biāo)準(zhǔn)。
3.城鎮(zhèn)化速度和城市能力建設(shè)的關(guān)系。推進(jìn)城鎮(zhèn)化需要一定的速度，但速度不宜過(guò)快。速度超過(guò)某種界限，就會(huì)帶來(lái)城鎮(zhèn)失業(yè)、住房緊張、社會(huì)不穩(wěn)等問(wèn)題。中國(guó)的城鎮(zhèn)化要走城鎮(zhèn)化速度和城市就業(yè)機(jī)會(huì)創(chuàng)造能力、接納遷移人口能力、公共服務(wù)提供能力相協(xié)調(diào)的道路。以時(shí)不我待得精神推進(jìn)城鎮(zhèn)化，也要周密籌劃、穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，要著力建設(shè)文明城市、和諧城市。
4.城鎮(zhèn)化和農(nóng)村現(xiàn)代化的關(guān)系。中國(guó)是一個(gè)人口大國(guó)，城鎮(zhèn)化水平即使大幅度提高到目前發(fā)達(dá)國(guó)家近80%的平均水平，仍有數(shù)以億計(jì)的人留在農(nóng)村�？紤]到人口總規(guī)模和收入水平提高后對(duì)農(nóng)產(chǎn)品需求的剛性增長(zhǎng)，中國(guó)在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)仍然需要保留人力密集的農(nóng)業(yè)耕作方式，仍然需要相當(dāng)數(shù)量的人口留在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。由中國(guó)國(guó)情特點(diǎn)所決定，中國(guó)城鄉(xiāng)居民數(shù)量的動(dòng)態(tài)平衡點(diǎn)(城鎮(zhèn)化的終極水平)將很難達(dá)到目前發(fā)達(dá)國(guó)家的平均水平。因此，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的同時(shí)，也要高度重視農(nóng)村的現(xiàn)代化建設(shè)。鼓勵(lì)農(nóng)村地區(qū)的人口適當(dāng)集中，以便統(tǒng)一規(guī)劃和建設(shè)自來(lái)水、環(huán)境保護(hù)、交通通訊等設(shè)施建設(shè)，使農(nóng)民也能過(guò)上現(xiàn)代化的生活。
四、降低城市化成本是提升內(nèi)需的必由之路
一是，昂貴的城市化和滯后的服務(wù)業(yè)。如何提高內(nèi)需，一直是中國(guó)面臨的難題，突出表明中國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)體制的深層問(wèn)題。內(nèi)需不足的主要原因之一，是中國(guó)龐大的農(nóng)村勞動(dòng)力并未充分就業(yè)，其原因又是嚴(yán)重滯后的城市化和服務(wù)業(yè)。
由于排斥性的戶口政策和昂貴的城市化成本，中國(guó)城市中大量的外來(lái)務(wù)工人員并不能在城市中定居，因而不能算是城市正式居民，他們自然也沒(méi)有在城市生活的長(zhǎng)期打算。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)家華生的計(jì)算，由于戶口限制，中國(guó)城市化的真實(shí)水平不到28%。根據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院倪鵬飛博士與美國(guó)巴克內(nèi)爾大學(xué)彼得·卡爾·克拉索教授等多國(guó)學(xué)者攜手完成的《2007~2008全球城市競(jìng)爭(zhēng)力報(bào)告》，“中國(guó)的城鎮(zhèn)人口已達(dá)5.94億，城市化水平達(dá)到44.9%”。又據(jù)聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)部人口司主編的《世界城市化展望》(2005年修正版)提供的數(shù)據(jù)，2005年世界城市人口比重已“達(dá)到49%，并且還在快速提高中”。以中國(guó)人口大約13億計(jì)，如果中國(guó)的城市化率能達(dá)到約50%的世界平均水平，應(yīng)該有城市人口6.5億。
對(duì)中國(guó)是否能夠接納如此多的城市人口，最多的質(zhì)疑是，中國(guó)的制造業(yè)已經(jīng)過(guò)度膨脹，哪有就業(yè)機(jī)會(huì)，持這種觀點(diǎn)的人亡了服務(wù)業(yè)對(duì)就業(yè)的貢獻(xiàn)。
和世界平均水平相比，中國(guó)服務(wù)業(yè)所吸收的就業(yè)人數(shù)在全部就業(yè)人口中的比重嚴(yán)重偏低。
根據(jù)2007年財(cái)經(jīng)藍(lán)皮書《中國(guó)服務(wù)業(yè)發(fā)展報(bào)告NO.5——中國(guó)服務(wù)業(yè)體制改革與創(chuàng)新》指出：“2005年中國(guó)服務(wù)業(yè)勞動(dòng)就業(yè)占全部就業(yè)的比重僅為31.4%，遠(yuǎn)低于國(guó)際平均水平。”
據(jù)學(xué)者楊玉華：“中國(guó)2004年服務(wù)業(yè)只占總就業(yè)的30.6%，低于2000年世界平均45%的水平約14.4個(gè)百分點(diǎn)。”又據(jù)學(xué)者陸學(xué)藝：“中國(guó)2007年總就業(yè)勞動(dòng)力增加到76900萬(wàn)人，三產(chǎn)就業(yè)勞動(dòng)力24917萬(wàn)人，占32.4%。”
這說(shuō)明，如果中國(guó)的服務(wù)業(yè)所吸收的就業(yè)人數(shù)占總勞動(dòng)力的比重能夠從2005年的31.4%提高到2000年的世界平均水平(45%)。按2007年的總就業(yè)勞動(dòng)力76900萬(wàn)人計(jì)，所能創(chuàng)造的就業(yè)機(jī)會(huì)將達(dá)到1億766萬(wàn)。
二是，城市化和服務(wù)業(yè)滯后的制度障礙。盡管中國(guó)成了世界第三大經(jīng)濟(jì)實(shí)體，第二大貿(mào)易強(qiáng)國(guó)，擁有世界第一的外匯儲(chǔ)備，而且根據(jù)世界銀行，中國(guó)人均收入也已進(jìn)入中等收入國(guó)家行列。但是，城市化和服務(wù)業(yè)都遲遲難以達(dá)到世界平均水平。這一點(diǎn)只要和一些工業(yè)化和城市化起步較早的國(guó)家相比，就清楚了。據(jù)學(xué)者謝九的調(diào)查：“1820年，英國(guó)有30%的就業(yè)人口從事服務(wù)業(yè)，美國(guó)為15%。1890年，英國(guó)有41%就業(yè)人口從事服務(wù)業(yè)，美國(guó)為38%。而到現(xiàn)在，美國(guó)和英國(guó)的服務(wù)業(yè)人口都超過(guò)70%。我國(guó)目前則為32%，和100多年前的英美相當(dāng)。”[3]
中國(guó)服務(wù)業(yè)的滯后主要根源于城市化的滯后，而城市化滯后的主要制度障礙是現(xiàn)行的土地制度和戶口制度。理由如下：
中國(guó)的城市化雖然因?yàn)榭梢粤畠r(jià)獲得農(nóng)民土地，廉價(jià)獲得中西部的勞動(dòng)力而不需為他們的長(zhǎng)期定居付出代價(jià)，因而使城市化的硬件部分進(jìn)展很快，在基礎(chǔ)設(shè)施的興建上后來(lái)居上。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，這種城市化模式只適用于像新加坡和中國(guó)香港這樣沒(méi)有農(nóng)業(yè)部門和農(nóng)村人口的地區(qū)。推行這種城市化模式也失去了城市化的真諦。
以現(xiàn)行土地制度和戶口政策為代表的城鄉(xiāng)二元體制，雖使中國(guó)能源源不斷地汲取農(nóng)村的低廉勞力、土地(原料和環(huán)境)，但廣大中西部，特別是農(nóng)村人口并不能平等分享沿海和城市的繁榮，造成內(nèi)需的相對(duì)萎縮。
城市土地的供應(yīng)走的是中央計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思路。在目前的土地制度下，已有城市在空間上的擴(kuò)大只能來(lái)源于土地指標(biāo)的獲得，而不是市場(chǎng)引導(dǎo)的結(jié)果。新城市幾乎不可能產(chǎn)生，即使產(chǎn)生了，也絕不是市場(chǎng)引導(dǎo)的結(jié)果。并沒(méi)有強(qiáng)大集聚效應(yīng)和區(qū)位優(yōu)勢(shì)的城市卻照樣因得到土地指標(biāo)而人為擴(kuò)大。根據(jù)復(fù)旦大學(xué)陸銘的最近研究，這種土地配置方式使中國(guó)喪失相當(dāng)部分的區(qū)位優(yōu)勢(shì)和集聚效應(yīng)。
同時(shí)，這種配置土地的模式使一般的土地開(kāi)發(fā)商只能拿到成本很高的土地、加上政府又制定了不合國(guó)情的較高的城市建筑容積率和較低的建筑密度標(biāo)準(zhǔn)，因而民間是不可能主動(dòng)開(kāi)發(fā)廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房的。
現(xiàn)在建成的樓盤和愿意在城市中定居的人口的實(shí)際收入水平嚴(yán)重脫節(jié)。例如，到2008年中國(guó)累計(jì)已有將近2億平方米的樓盤，相當(dāng)于兩個(gè)老上海的建成面積，由于房型和價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)民工乃至一般中下階層居民的實(shí)際收入水平，成了空置樓盤。
世界上的一般規(guī)律都是城市的人口擴(kuò)張遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于城市住房面積的擴(kuò)張和基礎(chǔ)設(shè)施的延伸，造成對(duì)住房和基礎(chǔ)設(shè)施的持久的需求，中國(guó)的情況正好相反。大量的資金、土地、鋼鐵、水泥和活勞動(dòng)雖然轉(zhuǎn)化成了住房和基礎(chǔ)設(shè)施，卻無(wú)法轉(zhuǎn)化成可以良性循環(huán)的財(cái)富，也無(wú)法用來(lái)轉(zhuǎn)化農(nóng)村人口，自然阻礙了服務(wù)業(yè)的發(fā)展。
上海從1842年開(kāi)埠到1949年的100多年時(shí)間中完成建成面積100平方公里多一點(diǎn)，但由于主要依靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)，人口從幾十萬(wàn)增加到將近600萬(wàn)，迅速成為遠(yuǎn)東最大的金融、航運(yùn)、商業(yè)中心、文化、出版和電影娛樂(lè)中心，中國(guó)最大的工業(yè)城市和對(duì)國(guó)家財(cái)政貢獻(xiàn)最大的經(jīng)濟(jì)中心。無(wú)論是以每平方公里的產(chǎn)值，還是每平方公里的就業(yè)計(jì)，其效率之高是無(wú)可置疑的。
目前，中國(guó)的城市化在土地的使用上效率很低。據(jù)中國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)陳淮的數(shù)據(jù)，建成區(qū)面積2007年相對(duì)1990年提高175%，而城市化率僅提高70.16%。很多小區(qū)的規(guī)劃追求的是大、洋、全、貴，違反中國(guó)人多、收入低、急需遷入城市的農(nóng)村人口多的國(guó)情。
農(nóng)民在土地被征收或征用后，所拿到的補(bǔ)償并不基于土地的市場(chǎng)價(jià)格，而是基于土地作為農(nóng)地所能帶來(lái)的十分有限的現(xiàn)金流的現(xiàn)值，加上對(duì)地面附加物的一些補(bǔ)償。這些補(bǔ)償遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于同類土地在土地市場(chǎng)上的公平市價(jià)。這樣微薄的補(bǔ)償顯然沒(méi)有考慮到這些無(wú)地農(nóng)民接下來(lái)就要生活在物價(jià)昂貴的城市中，他們的技能和教育水平又極難使他們?cè)诔鞘兄芯哂休^強(qiáng)的謀生能力。失地農(nóng)民的困難處境自然大大抑制了他們的消費(fèi)需求。
使城市變得富麗堂皇的資金和土地雖然來(lái)源于農(nóng)民，卻并沒(méi)有加速農(nóng)村人口的城市化。據(jù)張立和賈治堂的研究，中國(guó)耕地面積僅到2004年為止的近7年內(nèi)便減少了1億畝，相當(dāng)于兩個(gè)臺(tái)灣，或670個(gè)1950年代初的上海市區(qū)面積。以當(dāng)年的上海人口600萬(wàn)計(jì)，并以低于當(dāng)年上海市區(qū)土地容積率一半計(jì)算，1億畝可以容納20億左右人口。[4]
在土地稀缺的中國(guó)，甚至在土地特別稀缺而又特別肥沃的長(zhǎng)江三角洲地區(qū)，城市新區(qū)的面貌也越來(lái)越不像香港、東京、臺(tái)北、1979年以前的上海等東亞城市，卻越來(lái)越像北美那樣地廣人稀的地方出現(xiàn)的以汽車代步的城市化模式。當(dāng)務(wù)之急是大力降低城市化成本，中國(guó)政府已經(jīng)認(rèn)識(shí)到房?jī)r(jià)——收入比遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出世界上一般水平的危害性，可是目前的思路仍局限于通過(guò)政府撥款，每年建造一批廉租屋和經(jīng)濟(jì)適用房，解決由正式城市戶口的中低階層的住房需要。這種措施只能改進(jìn)已有城市的自我現(xiàn)代化，卻不會(huì)提高中國(guó)的城市化率。真正需要被城市化的人口是廣大來(lái)自農(nóng)村的務(wù)工人員。應(yīng)該考慮立即改革中國(guó)的區(qū)劃和城規(guī)。發(fā)達(dá)國(guó)家的區(qū)劃和城規(guī)的原則是和市場(chǎng)原則相一致的，能夠充分反映土地的不同區(qū)位優(yōu)勢(shì)帶來(lái)的不同機(jī)會(huì)成本，因而在土地使用上不但效率高，而且能夠尊重土地所有者和使用者的利益。
五、貴州城鎮(zhèn)化發(fā)展道路
(一)城鎮(zhèn)化實(shí)現(xiàn)的主要途徑。1.人口向中心城市轉(zhuǎn)移。人口向中心城市轉(zhuǎn)移，是目前實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的重要途徑之一，這種人口向中心城市轉(zhuǎn)移在貴州多表現(xiàn)為梯度轉(zhuǎn)移的形態(tài)即農(nóng)村人口向縣中心城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，中心城鎮(zhèn)人口向中心城市轉(zhuǎn)移，如貴陽(yáng)市轉(zhuǎn)移，也有大量農(nóng)村人口作為流動(dòng)人員直接進(jìn)入中心城市，如貴陽(yáng)市兩城區(qū)2002年人口比1996年增加14.72萬(wàn)人，2009年全市流動(dòng)人口達(dá)92.8萬(wàn)人，這種人口流動(dòng)和梯度轉(zhuǎn)移促進(jìn)了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。
2.城區(qū)擴(kuò)張將農(nóng)村人口并入城區(qū)實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化。城區(qū)擴(kuò)展將農(nóng)村人口并入城區(qū)實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，最突出的是貴陽(yáng)市小河開(kāi)發(fā)區(qū)和金陽(yáng)新區(qū)建設(shè)。近幾年來(lái)，貴陽(yáng)小河開(kāi)發(fā)區(qū)通過(guò)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，大面積擴(kuò)展城區(qū)，從2000年后，城區(qū)每年以100萬(wàn)平方米的速度擴(kuò)展，原小河鎮(zhèn)城區(qū)周圍的農(nóng)村如大寨等9個(gè)村寨，已被并入城區(qū)，約1萬(wàn)多人口在失去土地后成為事實(shí)上的城市居民，實(shí)現(xiàn)了這部分人口的城鎮(zhèn)化，目前貴陽(yáng)市小河區(qū)城鎮(zhèn)化率已高達(dá)85%以上。金陽(yáng)新區(qū)是貴陽(yáng)市規(guī)劃新區(qū)，規(guī)劃項(xiàng)目建設(shè)啟動(dòng)后第一期工程即2010年將有3萬(wàn)本地農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民，第三期開(kāi)發(fā)完成后將有10余萬(wàn)本地農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民，目前項(xiàng)目正在實(shí)施過(guò)程中，已涉及野鴨鄉(xiāng)15個(gè)村，農(nóng)戶1萬(wàn)多戶，其中有一部分已事實(shí)上非農(nóng)化。
3.小城鎮(zhèn)興起，農(nóng)村人口向小城鎮(zhèn)聚集。許多小城鎮(zhèn)伴著工業(yè)、旅游服務(wù)業(yè)興起后人口向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移和聚集，是目前貴州省實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的重要途徑之一，如息烽縣小寨壩鎮(zhèn)、開(kāi)陽(yáng)雙流鎮(zhèn)、白云區(qū)麥架鎮(zhèn)、修文扎佐鎮(zhèn)、久長(zhǎng)鎮(zhèn)等，鎮(zhèn)區(qū)人口均比原來(lái)有較大地增加。扎佐鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人口從1997年近1萬(wàn)人發(fā)展到2002年2萬(wàn)多人，雙流鎮(zhèn)區(qū)人口從1998年0.42萬(wàn)人增加到2002年1.28萬(wàn)人。
4.農(nóng)村人口向其他區(qū)域城市轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)異地城鎮(zhèn)化。農(nóng)村人口向其他區(qū)域城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，是貴州省實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化重要途徑之一。近年來(lái)，我省農(nóng)村向廣大沿海地區(qū)城鎮(zhèn)輸出大量勞動(dòng)力，如貴陽(yáng)市開(kāi)陽(yáng)縣2009年4月份統(tǒng)計(jì)，全縣約有5萬(wàn)農(nóng)村勞動(dòng)力在外面務(wù)工，相當(dāng)一部分是在沿海地區(qū)城鎮(zhèn)，其中有一部分已長(zhǎng)期居住在一個(gè)固定城市，事實(shí)上已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了這部分人口的城鎮(zhèn)化。
(二)貴州在近期要著力發(fā)展大城市，適當(dāng)兼顧小城鎮(zhèn)。城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，實(shí)際上是農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移和聚集的道路，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，城鎮(zhèn)化道路應(yīng)該是充分放開(kāi)各大中小城市及城鎮(zhèn)，讓城鎮(zhèn)化主體即農(nóng)民自己選擇其轉(zhuǎn)移和聚集的道路。同時(shí)，由于政府承擔(dān)著基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等重要功能，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中要進(jìn)行大量投入，因此研究和選擇城鎮(zhèn)化的正確發(fā)展道路，對(duì)于避免城鎮(zhèn)化過(guò)程中投資失誤和造成巨大浪費(fèi)，少走彎路，有著重要的意義。
按照目前我國(guó)對(duì)大、中、小城市的劃分，即100~200萬(wàn)人口為特大城市，50~100萬(wàn)為大城市，20~50萬(wàn)為中等城市，20萬(wàn)以下為小城市。目前貴州省有13個(gè)城市，有特大城市1個(gè)(貴陽(yáng)市)，沒(méi)有大城市，有中等城市3個(gè)，即遵義、安順、六盤水，有小城市9個(gè)，建制鎮(zhèn)有697個(gè)，其中縣城有68個(gè)，人口規(guī)模普遍偏小，未能形成較大規(guī)模的城鎮(zhèn)體系。在城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)上表現(xiàn)出明顯的行政特征，依次表現(xiàn)為省域中心城市為省會(huì)貴陽(yáng)——地區(qū)中心城市為各地州市政府所在城市——縣域中心城鎮(zhèn)為縣政府所在中心城鎮(zhèn)——一般城鎮(zhèn)。在空間分布上表現(xiàn)為以貴陽(yáng)市為全省中心城市和地理中心，主要城鎮(zhèn)沿貴昆鐵路、渝黔鐵路、湘黔鐵路和黔桂鐵路等四條鐵路線和210.、320兩條國(guó)道公路線展開(kāi)，在貴陽(yáng)、遵義的城市周圍，城鎮(zhèn)分布較密集，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)較好，而省際邊界地區(qū)城鎮(zhèn)規(guī)模小、數(shù)量少、發(fā)展能力弱，多是貧困山區(qū)和多民族聚集的地區(qū)，生態(tài)環(huán)境較差，生產(chǎn)力水平低。目前貴州省城鎮(zhèn)體系存在的一大問(wèn)題，是全省輻射功能強(qiáng)的大城市只有貴陽(yáng)市一座，而貴陽(yáng)市資金投入過(guò)于集中在城市中心區(qū)，向外拓展空間少，目前雖然在加快金陽(yáng)新區(qū)建設(shè)，但新區(qū)定位于行政、文化、科研等及高新產(chǎn)業(yè)，制造業(yè)布局不集中，外圍的中心城鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)發(fā)展相對(duì)較慢，限制了貴陽(yáng)市的發(fā)展。
(三)走貴州特色城鎮(zhèn)化道路。根據(jù)城鎮(zhèn)發(fā)展一般規(guī)律并結(jié)合貴州實(shí)際，我認(rèn)為，貴州只有走城鎮(zhèn)化發(fā)展的道路才會(huì)少走彎路。它應(yīng)當(dāng)是：走區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)化與異地城鎮(zhèn)化相結(jié)合，在近期內(nèi)以發(fā)展大中城市為主，促進(jìn)中小城市發(fā)展為大中城市，發(fā)展有潛力的重點(diǎn)城鎮(zhèn)，尤其是大城市周圍小城鎮(zhèn)和縣域中心城鎮(zhèn)。遠(yuǎn)期內(nèi)在大中城市發(fā)展基礎(chǔ)上通過(guò)大力發(fā)展小城鎮(zhèn)來(lái)實(shí)現(xiàn)貴州省全面城鎮(zhèn)化，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。
(四)貴州省城鎮(zhèn)化發(fā)展道路的相關(guān)因素。
貴州省屬于貧困落后的山區(qū)省份，自然環(huán)境較差，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)較薄弱，必須走一條既符合城鎮(zhèn)化發(fā)展的一般規(guī)律，又適合貴州山區(qū)特點(diǎn)的城鎮(zhèn)化道路，必須考慮以下相關(guān)因素。
1.工業(yè)化水平與發(fā)達(dá)省區(qū)相比差距較大。貴州省工業(yè)基礎(chǔ)比較薄弱，發(fā)展也較東南沿海省份慢，2002年上海市人均工業(yè)增加值為13113元，江蘇為人均4805元，浙江為人均5171元，廣東為人均5549元，而貴州僅為人均706元。按照人口流動(dòng)規(guī)律，我省部分農(nóng)村勞動(dòng)力必然向這些地區(qū)的工業(yè)部門轉(zhuǎn)移。
2.貴州農(nóng)村山區(qū)人口居住分散，聚集難度較大。貴州是以山地為主的省份，山地面積占全省總面積的61.7%，且?guī)r溶發(fā)育明顯，地形破碎，耕地分散，由于長(zhǎng)期受自然條件的影響，加之生產(chǎn)力水平低，社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件差，導(dǎo)致農(nóng)村人口聚集規(guī)模小而分散，有許多自然村寨為民族聚集區(qū)，民族特色鮮明，在人口聚集分布上有向交通沿線和城鎮(zhèn)周圍聚集的趨勢(shì)。
3.社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中非自愿移民安置增多。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和西部大開(kāi)發(fā)的進(jìn)行，開(kāi)發(fā)型項(xiàng)目將越來(lái)越多，需要安置的非自愿移民也越來(lái)越多。如水電開(kāi)發(fā)項(xiàng)目、工業(yè)項(xiàng)目、公路建設(shè)、鐵路建設(shè)等項(xiàng)目，征地后失地農(nóng)民越來(lái)越多，需要安置的數(shù)量越來(lái)越大。
4.城鎮(zhèn)化進(jìn)程有其自身發(fā)展規(guī)律。任何國(guó)家和地區(qū)在任何時(shí)候的城鎮(zhèn)化規(guī)律即城鎮(zhèn)化進(jìn)程都要經(jīng)歷從人口分散到聚集，又從聚集到分散的過(guò)程，在這個(gè)過(guò)程中區(qū)域中區(qū)域中心大城市發(fā)揮著帶動(dòng)功能，小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)揮著實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化和全面實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的重要功能，城鎮(zhèn)化發(fā)展道路必須符合這個(gè)規(guī)律。
1.區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)化與異地城鎮(zhèn)化相結(jié)合。貴州城鎮(zhèn)化道路選擇應(yīng)在全國(guó)城鎮(zhèn)化背景下進(jìn)行，正如前面所述，貴州省工業(yè)化水平與東南沿海地區(qū)相差很大，2002年貴州省人均工業(yè)增加值僅為706元，相當(dāng)于廣東人均水平5549元的12.7%，按照人口流動(dòng)規(guī)律，勞動(dòng)力會(huì)從低效益的農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)向高效益的工業(yè)部門，據(jù)調(diào)查，20世紀(jì)末，貴州省農(nóng)村外出務(wù)工到城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)民約占農(nóng)村總勞動(dòng)力的1/3，其中約有1/5左右到省外，特別是東南沿海一帶大城市，人口呈現(xiàn)跨區(qū)域流動(dòng)的趨勢(shì)，一部分人甚至已經(jīng)定居下來(lái)，這對(duì)于增加農(nóng)民收入，減輕貴州生態(tài)壓力有著非常積極的意義，因此要堅(jiān)持走區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)化與異地人口城鎮(zhèn)化相結(jié)合的道路，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力的技能培訓(xùn)，促進(jìn)勞動(dòng)力向區(qū)域外轉(zhuǎn)移。
2.發(fā)展小城鎮(zhèn)要有新思路，有長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光。在近期內(nèi)主要發(fā)展有成長(zhǎng)潛力的小城鎮(zhèn)，尤其是那些靠近大中城市的周邊城鎮(zhèn)和交通干線上的城鎮(zhèn)。要搞好全國(guó)小城鎮(zhèn)建設(shè)試點(diǎn)鎮(zhèn)建設(shè)，如遵義蝦子鎮(zhèn)。烏當(dāng)區(qū)東風(fēng)鎮(zhèn)、興義威舍鎮(zhèn)等，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)聚集和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)園區(qū)建設(shè)與小城鎮(zhèn)建設(shè)相結(jié)合，如貴陽(yáng)市白云區(qū)麥架鎮(zhèn)、修文縣扎佐鎮(zhèn)等在這方面取得了顯著效果。在一些地方要與移民搬遷安置相結(jié)合，如開(kāi)陽(yáng)縣雙流鎮(zhèn)把構(gòu)皮灘水庫(kù)建設(shè)部分移民安置與本鎮(zhèn)小城鎮(zhèn)建設(shè)相結(jié)合起來(lái)，充分利用移民安置資金，修建移民一條街，包括其營(yíng)業(yè)用房和住房，在搞好移民安置的同時(shí)，使小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)得到擴(kuò)大，使城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)地發(fā)展。
3.逐步建立完整的城鎮(zhèn)體系。
(1)近期內(nèi)積極發(fā)展大城市。大城市是國(guó)家現(xiàn)代化的重要載體。大城市的超前發(fā)展是世界城市化一般規(guī)律，大城市起著集中和擴(kuò)散的核心功能。世界工業(yè)化史表明，大城市是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的火車頭，如日本東京、美國(guó)紐約、中國(guó)沿海地區(qū)上海、廣州、深圳等。因此在城鎮(zhèn)化前期應(yīng)當(dāng)摒棄全面開(kāi)花的做法，采取非均衡發(fā)展思路，目前，貴州省只有貴陽(yáng)市1個(gè)超100萬(wàn)人口的特大城市,50~100萬(wàn)人口的大城市沒(méi)有。因此積極發(fā)展大城市的內(nèi)容主要有：一是繼續(xù)發(fā)展貴陽(yáng)市，建設(shè)大貴陽(yáng);二是促進(jìn)有潛力的中等城市，如遵義、安順、六盤水等，將它發(fā)展為大城市，增強(qiáng)其對(duì)周邊城鎮(zhèn)的輻射和帶動(dòng)能力。發(fā)展大城市要有新思路，貴州由于自然環(huán)境是山高陡坡，石巖坡多，城區(qū)直接擴(kuò)展難度大，要把建設(shè)郊區(qū)和衛(wèi)星城鎮(zhèn)、工業(yè)園區(qū)及快捷交通等作為發(fā)展大城市的重要途徑。目前貴陽(yáng)市通過(guò)“改舊城、建新區(qū)和小城鎮(zhèn)建設(shè)”的“三輪驅(qū)動(dòng)”推進(jìn)貴陽(yáng)市城鎮(zhèn)化和建設(shè)大貴陽(yáng)，當(dāng)前還要進(jìn)一步向城市外圍擴(kuò)展，尤其是注重大力發(fā)展外圍小城鎮(zhèn)作為貴陽(yáng)市的未來(lái)制造業(yè)基地。
(2)努力發(fā)展中小城市，建設(shè)好縣域中心城鎮(zhèn)。貴州山區(qū)農(nóng)村人口居住分散，由于自然環(huán)境及社會(huì)條件的原因，農(nóng)村人口聚集難度較大，短期內(nèi)人口大規(guī)模向大城市或向小城鎮(zhèn)聚集很難實(shí)現(xiàn)，從貴州實(shí)際情況看，現(xiàn)有中小城市和一般縣城基礎(chǔ)條件相對(duì)較好有較大發(fā)展?jié)摿Γ瑧?yīng)當(dāng)努力發(fā)展中小城市，建設(shè)好縣域中心城鎮(zhèn)，促使一部分縣城變?yōu)樾〕鞘校缤╄�、湄潭、六枝、玉屏、平壩、�?zhèn)遠(yuǎn)、貴定等。中小城市是大城市與小城鎮(zhèn)聯(lián)系的紐帶，要通過(guò)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)和城市建設(shè)形成一批富有特色，專業(yè)性強(qiáng)的中小城市，培植出特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，如仁懷的酒業(yè)、福泉的磷化工業(yè)等，并帶動(dòng)周邊小城鎮(zhèn)的發(fā)展。
(3)發(fā)展小城鎮(zhèn)是貴州省全面實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略方向。2009年貴州省有3798萬(wàn)人，到2020年預(yù)計(jì)可控制在4500萬(wàn)人以內(nèi)，按這個(gè)數(shù)到2020年要達(dá)到42%~45%城鎮(zhèn)化率，就要有1890~2025萬(wàn)城鎮(zhèn)人口，比2002的986萬(wàn)人要增加904~1039萬(wàn)人，要增加1倍的城鎮(zhèn)人口。而到2050年要基本實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化即達(dá)55%以上城鎮(zhèn)化率，城鎮(zhèn)人口要達(dá)到2500萬(wàn)人以上，如此巨大的人口數(shù)要想通過(guò)發(fā)展若干大城市或大中城市來(lái)吸納人口是不符合貴州社會(huì)經(jīng)濟(jì)實(shí)際的，因?yàn)榇蟪鞘型顿Y費(fèi)用高，難以企及。
因此，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，要全面實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，小城鎮(zhèn)是貴州省城鎮(zhèn)化的一個(gè)重大戰(zhàn)略目標(biāo)，也是治理大城市人口過(guò)多、交通擁擠、住房短缺等城市病的措施。
參考文獻(xiàn)
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2 楊慶宏,城市化建設(shè)要因地制宜,時(shí)勢(shì)參考,2009年第50期;
3 侯云春、韓俊,我國(guó)城市化的基本態(tài)勢(shì)、戰(zhàn)略重點(diǎn)和政策取向,經(jīng)濟(jì)要參,2009年73期;
4 文貫中,降低城市化成本是提高內(nèi)需的必由之路,改革內(nèi)參,2009年第27期。
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