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經(jīng)濟公益訴訟的訴權(quán)配置探析
[摘 要] 經(jīng)濟公益訴訟是與經(jīng)濟法性質(zhì)相契合的一種新型訴訟形式。我國當(dāng)前經(jīng)濟公益訴訟制度的題目實質(zhì)上就是訴權(quán)配置或與訴權(quán)配置相關(guān)的題目。應(yīng)建構(gòu)以檢察機關(guān)為主導(dǎo)、以相關(guān)公益性社會組織為補充的經(jīng)濟公益訴訟訴權(quán)配置體制。[關(guān)鍵詞] 經(jīng)濟公益訴訟；訴權(quán)；配置
一、經(jīng)濟公益訴訟在我國的興起及其特征
所謂經(jīng)濟公益訴訟，是指一定范圍內(nèi)的國家機關(guān)、社會團體甚至公民個人根據(jù)法律的授權(quán)，對違反經(jīng)濟法規(guī)定、侵害國家利益和社會公共利益的違法行為人提起的訴訟。作為對傳統(tǒng)法律理論與傳統(tǒng)訴訟法律體系進行理念更新與突破的新型訴訟方式和手段，與傳統(tǒng)的普通侵權(quán)救濟訴訟方式和手段相比，這一制度具有以下特征：
1.經(jīng)濟公益訴訟目的上的公益維護性。在單純私人利益受損害的情形下，個人作為自身利益的維護者，借助傳統(tǒng)的訴訟手段即可維護自身正當(dāng)權(quán)益。而作為經(jīng)濟公益訴訟標(biāo)的的經(jīng)濟違法行為侵害或危及到社會性的經(jīng)濟公益，一般卻并不直接損害原告私人的利益。因而經(jīng)濟公益訴訟之“原告申訴的基礎(chǔ)并不在于自己的某種利益受到侵害或脅迫，而在于�？幢Ｗo因經(jīng)濟違法行為而受損的公眾或一部分公眾的利益�！苯�(jīng)濟公益訴訟制度設(shè)立的目的是希看通過司法氣力維護社會經(jīng)濟公益。
2.經(jīng)濟公益訴訟功能上明顯的預(yù)防性。與私益訴訟相比，公益訴訟的提起及終極裁決并不要求一定有損害實際發(fā)生，只要能根占有關(guān)情況公道判定有社會公益侵害的潛伏可能，亦可提起訴訟追究違法行為人相應(yīng)的法律責(zé)任。這樣可以把違法行為消滅在萌芽狀態(tài)，有效地保護公共利益和社會秩序盡量不受違法行為的侵害。在經(jīng)濟公益訴訟中，這種預(yù)防功能尤為明顯且顯得更為重要，由于諸如公平的市場競爭秩序等社會經(jīng)濟公益一旦遭受破壞就難以恢復(fù)原狀，所以有必要在經(jīng)濟公益侵害尚未發(fā)生或尚未完全發(fā)生時就通過司法手段加以排除，從而阻止社會經(jīng)濟公益遭受無法彌補的損失或危害。
3.經(jīng)濟公益訴訟具有與經(jīng)濟法的契合性�！敖�(jīng)濟法的調(diào)整對象是具有社會性的經(jīng)濟關(guān)系，即直接涉及或影響社會或公眾重大利益的經(jīng)濟關(guān)系�！苯�(jīng)濟法維護社會公共經(jīng)濟利益的本質(zhì)與宗旨決定了追究違反經(jīng)濟法行為的法律責(zé)任就應(yīng)采取公益訴訟的形式。從某種意義上說，經(jīng)濟公益訴訟是對傳統(tǒng)訴訟法進行理念更新與突破的新型訴訟，是經(jīng)濟法的訴訟程序法。從經(jīng)濟法的調(diào)整對象、經(jīng)濟法法律關(guān)系與經(jīng)濟法責(zé)任等都可以驗證經(jīng)濟法與公益訴訟的契合性。構(gòu)建經(jīng)濟公益訴訟將是彌補經(jīng)濟法的可訴性缺陷、制裁經(jīng)濟違法行為、維護社會公共利益、徹底解決復(fù)雜經(jīng)濟糾紛的有效舉措。
二、我國經(jīng)濟公益訴訟的訴權(quán)障礙及西方國家的啟示
經(jīng)濟公益訴訟在國外已發(fā)展得較為成熟，但在我國則尚屬于新生事物。構(gòu)建我國的經(jīng)濟公益訴訟制度，無論在法律理念還是在法律制度方面都面臨著一些必須克服的障礙。筆者以為，經(jīng)濟公益訴訟制度的題目實質(zhì)上就是訴權(quán)配置題目或與訴權(quán)配置相關(guān)的題目。我國當(dāng)前經(jīng)濟公益訴訟亟需解決的題目是訴權(quán)虛置，導(dǎo)致經(jīng)濟公益訴訟啟動困難。我國經(jīng)濟公益訴訟程序上適用的是民事訴訟法，但傳統(tǒng)的民事訴權(quán)理論和訴訟當(dāng)事人理論以為，能夠成為民事訴訟的正當(dāng)當(dāng)事人是發(fā)動司法訴訟程序的基本條件。訴權(quán)就是民事主體在其自身民事權(quán)益受到他人侵害或與他人發(fā)生爭議時，請求法院通過審判予以保護的權(quán)利，有利益才有訴權(quán)。訴訟當(dāng)事人指因民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系發(fā)生糾紛，以自己的名義進行訴訟，案件的審理結(jié)果與其有法律上的利害關(guān)系，并受人民法院裁判拘束的人。民事主體必須與案件有直接的利害關(guān)系，才能夠成為適格當(dāng)事人。我國《民事訴訟法》第108條也規(guī)定：“原告必須是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織�！奔词钦f，有資格作為原告向人民法院提起訴訟的人，必須是本案實體權(quán)利的享有者。然而，經(jīng)濟公益訴訟是在案件沒有直接受害人，或者固然有直接受害人，但其因各種原因不愿起訴或不能起訴的情況下，由法律授權(quán)的機關(guān)、團體或者個人提起的訴訟。顯而易見，法律授權(quán)的機關(guān)、團體或者個人并非案件的直接利害關(guān)系人，他們提起訴訟的目的也并不是為了維護自身的實體利益。因此，在傳統(tǒng)民事訴訟制度框架下，公民或社會團體作為經(jīng)濟公益訴訟原告的起訴資格于理不符、于法無據(jù)。人民***作為法律監(jiān)視機關(guān)，就目前的法律環(huán)境而言，也無權(quán)提起公益訴訟。各地檢察機關(guān)曾經(jīng)嘗試以原告身份提起了多起涉及國有資產(chǎn)流失和反壟斷的案件，固然取得了良好的社會效果，但由于缺乏法律明確依據(jù)，終極被最高人民法院的一紙“法院不再受理檢察機關(guān)作為原告提起的國有資產(chǎn)流失案件”的批復(fù)叫停。檢察機關(guān)當(dāng)然可以現(xiàn)行《民事訴訟法》第15條規(guī)定的“支持起訴”原則而參與國有資產(chǎn)流失等案件訴訟，但支持起訴并不是以自己的名義起訴，這就使***在經(jīng)濟公益訴訟中的地位相當(dāng)尷尬。假如公益訴訟的訴權(quán)虛置，則檢察機關(guān)的“支持”也就無從立足了。要使我國經(jīng)濟公益訴訟走上正途，首先必須找到解決公益訴訟訴權(quán)配置題目也即公益訴訟的啟動權(quán)題目的鑰匙。
從西方各國法制發(fā)展歷史來看，經(jīng)濟公益訴訟都是實踐與經(jīng)驗先行的一個領(lǐng)域，是法制發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。這些國家經(jīng)濟公益訴訟制度大致均經(jīng)歷了從判例到立法的上升路徑。美國在大量的司法判例積累之基礎(chǔ)上，發(fā)展出“私方檢察官”理論，進而在若干經(jīng)濟法律、法規(guī)中確立了公益訴訟制度，以立法方式明確賦予私人為維護社會經(jīng)濟公益而向法院起訴的權(quán)利。1890年的《謝爾曼法》、1914年的《克萊頓法》均規(guī)定對反托拉斯法禁止的行為，除受害人有權(quán)起訴外，檢察官可提起衡平訴訟。但在公益訴訟方面，最有美國特色的是公民訴訟和相關(guān)人訴訟的制度。公民訴訟是指任何人為了保護社會公共利益，都可以政府的名義提起公益訴訟。而相關(guān)人訴訟，是指有相關(guān)身份的公民可以特定的名義提起公益訴訟。在原告訴訟資格上，美國法律作了很大的擴張，并沒有嚴(yán)格要求原告與該訴訟有所謂的“直接利害關(guān)系”。但美國這種過于鼓勵公益訴訟的制度設(shè)計確實也在一定程度上造成了訴權(quán)濫用的弊端。以法國、德國為代表的大陸法國家檢察機關(guān)依據(jù)法律有權(quán)代表國家提起經(jīng)濟公益訴訟，但在實在踐中又產(chǎn)生了一種以社會團體為原告提起公益訴訟的團體訴訟形式。所謂團體訴訟就是將具有共同利益的眾多法律主體提起訴訟的權(quán)利“信托”給具有公益性質(zhì)的社會團體，由該社會團體提起符合其章程與宗旨的訴訟，但其有利判決的效力惠及于其團體成員。這些國家往往通過一些特別法而不是民事訴訟法來賦予具備一定要件的團體如消費者團體、貿(mào)易或手產(chǎn)業(yè)團體公益訴訟的起訴實施權(quán)。如俄羅斯等其他國家也有類似的制度。西方國家經(jīng)濟公益訴訟從判例到立法的上升路徑及訴權(quán)配置的多元化做法可為我國經(jīng)濟公益訴訟制度的建設(shè)提供有益鑒戒。
三、我國經(jīng)濟公益訴訟的訴權(quán)配置構(gòu)想
1.關(guān)于人民***提起公益訴訟。我國目前的公益訴訟實踐中，普通公民提起的大多以失敗告終，但有***提起或參與的公益訴訟則幾乎都獲得了勝訴，這就顯示了檢察機關(guān)在公益訴訟上的某種有效性。檢察機關(guān)行使公益訴訟權(quán)，可以視為其法律監(jiān)視權(quán)內(nèi)涵的拓展，并不違反法理。自檢察制度產(chǎn)生以來，檢察機關(guān)就以國家利益和公共利益代表的身份出現(xiàn)。我國的國情及檢察機關(guān)的性質(zhì)，更是要求檢察機關(guān)把維護國家、公共利益作為首要職責(zé)予以履行。因此，在國家利益受到損害時，檢察機關(guān)有責(zé)任和義務(wù)代表國家利益進行起訴。而且由檢察機關(guān)代表國家和社會公益作為訴訟主體，與公民起訴相比有著無可相比的優(yōu)越性：首先，公益訴訟的特點就是涉及國家或公共利益，而對公民個人的具體利益影響一般都不會太大，個人缺少提起公益訴訟的激勵；其次，涉及國家和公共利益的案件一般涉案金額大，訴訟用度高，個人往往無力負(fù)擔(dān)，或者不愿負(fù)擔(dān)；最后，公益訴訟案件取證較難，被告往往是至公司、大團體，公民個人的法律專業(yè)水平無法與之抗衡，原、被告雙方在實體地位、司法資源及訴訟手段上差距較大。為了平衡原、被告之間的差距，公益訴訟需要一個專業(yè)的訴訟團體來擔(dān)負(fù)起訴職責(zé)，而從現(xiàn)階段我國的國情來看，檢察機關(guān)最為適宜。由于公益訴訟的“公益”性，由國家機關(guān)代表國家提起訴訟，可以解決訴訟主體不確定或缺位情況下國家利益與社會公益遭受損失卻得不到救濟的尷尬處境。檢察機關(guān)作為國家權(quán)力機關(guān)直接產(chǎn)生的國家法律監(jiān)視機關(guān)，地位比較超脫，對損害國家利益、社會利益和公共利益的行為能采取正確的處理方式。實在，檢察機關(guān)行使公益訴訟的訴權(quán)在我國也是有歷史淵源的，我國檢察機關(guān)創(chuàng)建之初，法律規(guī)定對于涉及社會公益的案件其有權(quán)提起訴訟。我國進世后，WTO規(guī)則關(guān)于法的透明度、同一公正的法律實施、司法獨立和司法審查等三項普遍性原則，也將迫使我國的檢察制度同國際檢察制度接軌。而檢察機關(guān)提起公益訴訟，如前如述，正是世界上大多數(shù)國家的普遍做法。 但從經(jīng)濟公益訴訟制度長遠(yuǎn)發(fā)展趨勢來看，***不宜作為公益訴訟的唯一提起主體。由于檢察機關(guān)究竟是法律監(jiān)視機關(guān)，實行法律監(jiān)視才是其最主要的職責(zé)。而辦理公益訴訟案件是個消耗時間和精力的任務(wù)，假如全部由檢察機關(guān)來承擔(dān)，難免讓檢察機關(guān)不堪重負(fù)，而使公益訴訟效率下降。近期國家治理轉(zhuǎn)型也要求“全能國家”向“后全能國家”轉(zhuǎn)變，公益究竟不即是國家利益，因此將來法律應(yīng)該對檢察機關(guān)提起公益訴訟的案件類型作出明確的規(guī)定，如涉及國有資產(chǎn)流失、反壟斷等案件，以充分利用司法資源。
2.關(guān)于社會團體提起公益訴訟。我國也有很多學(xué)者以為我國應(yīng)引進大陸法系國家的團體訴訟制度作為經(jīng)濟公益訴訟的主要形式，訴訟信托理論則為社會團體提起公益訴訟提供了法理上的支持。根據(jù)訴訟信托理論，當(dāng)民眾把某些公共利益信托給某一特定主體時，該主體就代表了民眾的公共利益，同時被信托了代表民眾起訴的權(quán)利。具體來說，訴訟信托制度是建立在“專門維護公眾利益的團體”和“這一團體有其自身的法益”兩個概念基礎(chǔ)上。如行業(yè)協(xié)會具有維護其成員利益的職責(zé)和要求，而其自身又具有較為獨立的法益，在訴訟法層面應(yīng)為一種適格確當(dāng)事人形式。而且由社會團體提起公益訴訟無疑是代表民眾提起訴訟的最佳途徑，這是僅靠國家機關(guān)代表提起訴訟所難以取代的。而其中行業(yè)協(xié)會作為維護某一特定行業(yè)利益的自治性社會團體，具有提起經(jīng)濟公益訴訟的自然上風(fēng)。一方面，行業(yè)協(xié)會是特定行業(yè)公共利益的代表者、維護者，在法理上它具有代表民眾提起訴訟的正當(dāng)性，能夠充分匯集廣大民眾的意愿，表達出他們的真實想法；另一方面，行業(yè)協(xié)會具有組織性、協(xié)調(diào)性、自律性，作為經(jīng)濟公益訴訟的原告，行為更為審慎和理性；同時，行業(yè)協(xié)會較之普通公民掌控著更多的社會資源，影響力更大，受到的來自對方或社會各方面的壓力更小，使得經(jīng)濟公益訴訟中原告的弱勢地位得以改觀，從而增強經(jīng)濟公益訴訟制度的可行性。行業(yè)協(xié)會作為原告提起經(jīng)濟公益訴訟是公民通過社團組織集中行使權(quán)利，增加自身影響力的途徑，可以最有效地制約經(jīng)濟違法行為，維護自身權(quán)益，更有利于經(jīng)濟公益訴訟制度價值的實現(xiàn)。
但是，我們對一種制度進行移植鑒戒的時候，應(yīng)該充分考慮到其本土的適應(yīng)性。在我國，像國外那樣的一些消費者團體、行業(yè)協(xié)會等并不發(fā)達。例如我國當(dāng)前的消費者團體主要是各地的消費者協(xié)會，但是消費者協(xié)會并不是消費者自己成立的自律性的社會團體，它既沒有對企業(yè)的處罰權(quán)，也不能通過章程吸收、約束、指導(dǎo)和幫助會員，處境比較尷尬。我國能夠真正代表消費者的自律性的消費者組織并沒有建立起來。在這種團體氣力普遍微弱的情況下，公益訴訟對其而言，往往力不從心。因此，在我國現(xiàn)階段的公益訴訟中，團體擔(dān)負(fù)的任務(wù)是比較有限的，而長遠(yuǎn)來看，可考慮在時機成熟時通過特別法賦予某些社會團體以公益訴訟的原告資格。
(三)關(guān)于公民提起公益訴訟。目前，普通公民提起的公益訴訟往往未及進進法庭就被當(dāng)事人適格題目擋在了立案之外。由于法院一般以為，公益訴訟是為了公共的利益，而不是私人的利益而訟，原告與該請求沒有直接的利害關(guān)系，當(dāng)然就不能夠獲得立案。極少數(shù)普通公民提起的公益訴訟并獲勝訴就是由于原告與本案有直接的利害關(guān)系，原告就是該類法律關(guān)系中實際的受害者之一。這樣的法律規(guī)定也是和傳統(tǒng)的實體當(dāng)事人訴訟理論相關(guān)聯(lián)的。由于按照傳統(tǒng)確當(dāng)事人理論，法律只能給適格的訴訟當(dāng)事人以救濟，其出發(fā)點是救濟，是與權(quán)利相關(guān)聯(lián)的，無權(quán)利則無救濟。這種訴訟當(dāng)事人理論只適用于保護私權(quán)及個體利益的救濟的民法，而不適用于保護公共利益的經(jīng)濟法。要使現(xiàn)行《民事訴訟法》能起到保護公益的目的，就必須對當(dāng)事人適格作出擴張。在這方面，美國的“相關(guān)人理論”可資鑒戒，如將“相關(guān)”理解為處在這種潛伏的損害危險之下就可大大擴張公益訴訟的原告范圍。并可考慮在修改《民事訴訟法》時將“與本案有直接利害關(guān)系”的“直接”二字刪除。另外，要使普通公民能真正擔(dān)負(fù)起經(jīng)濟公益維護的重任，還必須對我國的代表人訴訟制度作重大修改，如可考慮吸收美國團體訴訟制度的公道內(nèi)核，賦予普通公民自愿代表全體利益受損的公民提起訴訟的資格，從而達到以公益訴訟制度維護社會經(jīng)濟秩序的有序運行的最大功能。
但我國現(xiàn)階段社會經(jīng)濟發(fā)展不平衡，普通公民的法制觀念與“公民訴訟”的要求尚有較大差距。近年我國確實出現(xiàn)了一些公益訴訟的“弄潮兒”，如自費發(fā)起第一起環(huán)保類公益訴訟的浙江農(nóng)民陳法慶；七次狀告壟斷業(yè)的山西“刁民”郝勁松；以一人之力憾動“全國牙防組”的李剛等，其榜樣示范作用不容低估，但不可否認(rèn)“厭訟”還是我國主流訴訟觀。私人為維護社會經(jīng)濟公益而提起訴訟的現(xiàn)象正在世界范圍內(nèi)出現(xiàn)，這一機制將最大發(fā)揮對經(jīng)濟違法行為的“全民皆兵”的威懾功能，宜作為我國公益訴訟制度長遠(yuǎn)的發(fā)展方向。但在現(xiàn)階段，基于訴訟經(jīng)濟和有效的考慮，在經(jīng)濟公益訴訟訴權(quán)配置上筆者主張以檢察機關(guān)為經(jīng)濟公益訴訟的主導(dǎo)，以相關(guān)的公益性社會組織為補充，而不贊同將公益訴訟權(quán)賦予與訴訟標(biāo)的沒有利害關(guān)系的公民個人。普通公民對于違反經(jīng)濟法的行為，可向檢察機關(guān)檢舉、告發(fā)，檢察機關(guān)再據(jù)此決定是否有必要提起公益訴訟。
參考文獻：
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