基層司法官斷檔與司法考試制度改革上

基層司法官斷檔與司法考試制度改革（上）

關(guān)鍵詞： 司法考試制度/基層司法官/斷檔/出路　　內(nèi)容提要： 2002年司法考試制度確立和實(shí)施以來，逐漸出現(xiàn)基層司法官斷檔等題目。要解決這些題目，國(guó)家司法考試應(yīng)當(dāng)區(qū)分兩個(gè)層次，一方面滿足現(xiàn)實(shí)需要，另一方面選拔“法制精英”。在考試模式上，區(qū)分為甲、乙類考試，甲類考試由中心組織，乙類考試為各省自主組織。在報(bào)名條件上和考試范圍上，兩類考試應(yīng)各有側(cè)重。　　司法考試制度是國(guó)家司法制度的重要組成部分，是世界上大多數(shù)具有良好法治秩序國(guó)家培養(yǎng)和選拔職業(yè)法律職員通行的一項(xiàng)重要制度。2002年我國(guó)舉行的首次司法考試標(biāo)志著國(guó)家同一司法考試制度在我國(guó)的確立。毫無疑問，國(guó)家司法考試制度對(duì)規(guī)范我國(guó)法律職業(yè)職員的任職資格、進(jìn)步我國(guó)以法官和檢察官為代表的司法官以及律師的綜合素質(zhì)、業(yè)務(wù)能力和整體水平、推動(dòng)我國(guó)的法律職業(yè)化進(jìn)程等方面具有重大意義。但是，從目前司法考試的實(shí)際效果看，也有諸多亟待完善之處。　　一、題目的提出　　根據(jù)***有關(guān)部分的資料顯示，2002年至2004年三次司法考試中，全國(guó)累計(jì)近66萬人次參加司法考試，66400多人考試合格取得法律職業(yè)資格，均勻通過率（通過人數(shù)與實(shí)際參加考試人數(shù)之比，以下同）在10％左右。[1] 從通過職員的情況看，呈現(xiàn)以下幾個(gè)特點(diǎn)：　�。ㄒ唬┰诼殬I(yè)分布上，司法考試通過職員中司法機(jī)關(guān)所占的比例較低　　根據(jù)我國(guó)有關(guān)法律規(guī)定，需要取得法律職業(yè)資格方能執(zhí)業(yè)或任命的主要包括法官、檢察官和律師。據(jù)此，在理想狀態(tài)下，通過的66400人中，假如有三分之一進(jìn)進(jìn)法官隊(duì)伍，三分之一進(jìn)進(jìn)檢察官隊(duì)伍，其他三分之一從事律師職業(yè)，這樣基本上能滿足三個(gè)職業(yè)的人才需求。這也是有關(guān)專家學(xué)者一直以為現(xiàn)有法律專業(yè)人才夠用的基本條件。然而，空洞的假設(shè)并不能掩蓋現(xiàn)實(shí)題目的存在�！耙苑ㄔ�、***通過率最高的2004年計(jì)算，法院通過3200人，***通過2400人，總計(jì)5600人”。[2] 依此推算，三年來，法、檢系統(tǒng)通過司法考試的總?cè)藬?shù)約有16000人。也就是說，全國(guó)通過司法考試的職員中，司法機(jī)關(guān)職員只占24％左右。　�。ǘ�）在地域分布上，東、西部地區(qū)差異較大，西部地區(qū)通過司法考試的人數(shù)比較少　　2002年首屆司法考試中，全國(guó)均勻通過率7％。云南全省共通過440人，通過率為4％；貴州共通過128人；青海共通過23人，通過率僅為0.15％；西躲共通過7人。而北京通過2137人，通過率達(dá)到12.2％；上海通過1127人，通過率為11％。[3] 這一點(diǎn)在司法機(jī)關(guān)內(nèi)部也表現(xiàn)得也非常明顯。如檢察系統(tǒng)2002至2004的三次司法考試通過的近5600人中，北京、上海、山東等東部11�。ㄊ校┕餐ㄟ^3300多人，約占檢察系統(tǒng)通過總?cè)藬?shù)的近60％。云南、貴州、陜西、青海等西部12省（區(qū)、市）共通過約900人，也就是說，三年來西部地區(qū)12個(gè)�。▍^(qū)、市）的通過人數(shù)僅占通過總?cè)藬?shù)的16％左右�！　。ㄈ�）在按行政區(qū)劃設(shè)置的層級(jí)分布上，基層通過司法考試的人數(shù)比較少　　據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)檢察系統(tǒng)3000多個(gè)基層院三年參加考試通過3700人，均勻每個(gè)基層院每年通過僅為約0.4人。事實(shí)上，有1600多個(gè)基層院三年來無一人通過司法考試，超過基層院總數(shù)的一半以上。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的西部地區(qū)這個(gè)題目更為突出，西部十二省區(qū)有基層院1100多個(gè)，770多個(gè)院三年來無一人通過司法考試，將近占到西部基層院總數(shù)的70％�！　∫陨项}目的存在，已經(jīng)使得基層司法機(jī)關(guān)特別是西部地區(qū)基層司法機(jī)關(guān)司法官缺額嚴(yán)重，并逐漸顯露出司法官斷檔題目�！　《�、我國(guó)司法考試制度存在的題目及成因　　司法考試制度最重要的目的是將社會(huì)上（主要是法學(xué)教育培養(yǎng)出來的“社會(huì)產(chǎn)品”）的法制精英選拔到法律職業(yè)家隊(duì)伍中來。[4] 司法考試制度的確立，符合現(xiàn)代司法官治理的規(guī)律要求，順應(yīng)了我國(guó)當(dāng)前司法改革的需要，標(biāo)志著中國(guó)法治建設(shè)和司法官治理制度進(jìn)進(jìn)了一個(gè)新的歷史發(fā)展階段，具有里程碑意義。因此，司法同一考試被學(xué)界以為“是中國(guó)近年來司法改革方面真的是有非常重要價(jià)值的改革”，[5]“是我國(guó)自80年代以來所進(jìn)行的司法改革的最重要成果之一”，[6] 也被學(xué)界和社會(huì)公眾賦予了太多的期看。從總體和長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，司法考試的設(shè)計(jì)目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)司法“精英化”，保證國(guó)家司法的權(quán)威、公正和高效，同時(shí)，在法律從業(yè)職員中形成共同的法律信仰、理念、思維、知識(shí)和技能，加快我國(guó)法律職業(yè)共同體的形成。從積極角度看，司法考試對(duì)司法隊(duì)伍的影響主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。首先，司法考試促進(jìn)了司法官隊(duì)伍素質(zhì)的提升和司法官隊(duì)伍的職業(yè)化。其次，司法考試促進(jìn)了司法職員整體素質(zhì)的進(jìn)步。司法考試為面向社會(huì)選拔司法官和面向社會(huì)錄用司法職員奠定了制度基礎(chǔ)，有利于規(guī)范司法職員的錄用制度，堵住了司法職員選任上的漏洞，從而進(jìn)步司法職員隊(duì)伍的整體素質(zhì)。第三，司法考試有利于促進(jìn)法官、檢察官和律師對(duì)法律職業(yè)的認(rèn)同感及對(duì)相互工作的更多理解，減少職業(yè)偏見和隔閡。同時(shí)，由于是同一的選拔平臺(tái)，也使得法律職業(yè)間的相互調(diào)任或活動(dòng)成為可能。[7] 但是，在現(xiàn)階段，司法考試也給司法官隊(duì)伍建設(shè)帶來了不可忽視的消極影響。一方面，由于司法考試通過率低，造成了基層特別是西部地區(qū)司法官緊缺、面臨斷檔等現(xiàn)實(shí)題目。另一方面，由于司法考試同一了法律職業(yè)資格，促使了司法官與律師間的逆向活動(dòng)。特別是在很多欠發(fā)達(dá)地區(qū)，盡管通過司法考試的人數(shù)本來就少得可憐，但通常的情況都是，考生一通過考試就義無反顧地奔向大城市或立即辭職做律師�！　�從目前情況看，造成基層司法官斷檔題目的一個(gè)主要原因，就是司法機(jī)關(guān)特別是基層司法機(jī)關(guān)現(xiàn)有職員通過司法考試的人數(shù)比較少，其數(shù)字遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于每年司法機(jī)關(guān)因退休、調(diào)出、辭職等原因退出司法官隊(duì)伍的人數(shù)。據(jù)湖北省某中級(jí)法院對(duì)全市11個(gè)基層法院法官隊(duì)伍狀況進(jìn)行調(diào)查的結(jié)果表明，2002年以來，全市法院法官退休63人，離崗?fù)损B(yǎng)69人，調(diào)離或辭職23人，這些法官90％以上是直接從事審判工作的，而這三年來全市法院通過司法考試的人數(shù)僅有24人。司法機(jī)關(guān)特別是基層現(xiàn)有司法職員為什么很難通過司法考試呢？對(duì)此，可以從實(shí)施國(guó)家同一司法考試制度的社會(huì)現(xiàn)實(shí)背景進(jìn)行考察：　�。ㄒ唬┧痉�隊(duì)伍整體的專業(yè)素質(zhì)比較低　　我國(guó)的司法官隊(duì)伍可以說是世界上最龐大的，但就總體而言，我國(guó)司法官隊(duì)伍的整體學(xué)歷層次、文化水平、專業(yè)化程度都比較低，而且相當(dāng)一部分司法職員的學(xué)歷是通過自學(xué)高考、函授、法律夜大、電教、黨校學(xué)習(xí)等成人教育途徑取得，其知識(shí)的局限性和素質(zhì)的結(jié)構(gòu)性缺陷就是一個(gè)不容回避的客觀事實(shí)。2002年10月，國(guó)家法官學(xué)院書記楊永波和四川法官學(xué)院專職副院長(zhǎng)周憶在北京大學(xué)、全國(guó)法院系統(tǒng)法學(xué)遠(yuǎn)程（網(wǎng)絡(luò)）專升本學(xué)歷教育工作研討會(huì)的發(fā)言中就曾提到過這個(gè)題目。[8] 據(jù)了解，檢察機(jī)關(guān)的情況也與之相仿。此外，我國(guó)對(duì)司法官的法律專業(yè)素質(zhì)要求也只是近十多年的事。在建國(guó)后的40多年時(shí)間里，我國(guó)對(duì)待法官、檢察官與國(guó)家行政職員沒有本質(zhì)區(qū)別，同屬國(guó)家干部，都按照黨政干部的模式進(jìn)行治理和選任，考察任用時(shí)既沒有學(xué)歷、專業(yè)、法律工作經(jīng)歷等方面的特殊要求，也不用經(jīng)過同一的專業(yè)考試，而往往更看重的是政治素質(zhì)和資歷級(jí)別。如《人民法院組織法》直到1983年9月修改時(shí)才增加了“人民法院的審判職員必須具有法律專業(yè)知識(shí)”這一款，但仍然沒有要求通過同一的專業(yè)考試。檢察職員更是到1995年《檢察官法》頒布實(shí)施后才明確規(guī)定檢察官任職的法律專業(yè)知識(shí)、法律工作經(jīng)歷等要求。近些年固然司法機(jī)關(guān)招錄職員都要求具備法律專業(yè)知識(shí)，并要“凡進(jìn)必考”。但所謂積重難返，這種長(zhǎng)期以來歷史沉淀形成的司法職員特別是基層司法職員法律專業(yè)素質(zhì)較低的現(xiàn)實(shí)，很難一下適應(yīng)司法同一考試這個(gè)現(xiàn)代意義的法律職業(yè)選拔考試制度。所以，司法機(jī)關(guān)現(xiàn)有職員司法考試通過人數(shù)少的狀況也就輕易理解了。
　�。ǘ�）不同層級(jí)司法職員的文化素質(zhì)存在差異　　我國(guó)的現(xiàn)有司法機(jī)關(guān)主要分為四級(jí)：中心、�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、地級(jí)市（自治州）、縣。一般來講，假如拋開地區(qū)差異等其他非正常因素，一個(gè)法學(xué)院畢業(yè)生在分配工作上，無論是從收進(jìn)、日后發(fā)展機(jī)遇還是充分發(fā)揮個(gè)人人生價(jià)值的角度，其選擇往司法機(jī)關(guān)工作的意愿都是隨司法機(jī)關(guān)的層級(jí)而逐漸降低的，即他會(huì)首選往中心層次的司法機(jī)關(guān)（如最高法院），其次才是省、地級(jí)市、縣。從另一方面來說，司法機(jī)關(guān)選擇法學(xué)畢業(yè)生的范圍是隨層級(jí)而減少的。比如說，對(duì)最高法院，假設(shè)有10個(gè)職位可以招人，可能會(huì)有上千人報(bào)名競(jìng)爭(zhēng)，而對(duì)于省高級(jí)法院來講，可能就只有幾百個(gè)人來報(bào)名了，中級(jí)法院和縣級(jí)法院就更少人報(bào)名了，所以他們選擇畢業(yè)生的余地也就越來越小。另外，根據(jù)現(xiàn)行檢、法系統(tǒng)“凡進(jìn)必考”制度，而“考試的功能從來都是將一些一般說來更聰明的因此更能通過考試的人從社會(huì)中篩選出來，由于一般說來，聰明人總是要比一般人更會(huì)應(yīng)對(duì)考試�！盵9] 那么相應(yīng)地，上一級(jí)司法機(jī)關(guān)招到的法學(xué)畢業(yè)生素質(zhì)總體上要比下級(jí)法院要好。按照這樣一個(gè)思路，上一級(jí)司法機(jī)關(guān)的職員素質(zhì)整體上都應(yīng)比下一級(jí)要強(qiáng)一些。事實(shí)也確是如此。但現(xiàn)行司法考試并沒有照顧到這一點(diǎn)，而用一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)同一要求從中心到基層四級(jí)司法機(jī)關(guān)的職員，很明顯，結(jié)果肯定是越到基層考試合格率就越低�！　。ㄈ�）司法考試難度較大　　相比以前檢、法兩家單獨(dú)組織的初任法官、初任檢察官考試，現(xiàn)行司法考試的難度提升很多。比如，在考試內(nèi)容上，現(xiàn)行司法考試所涉及的范圍很廣，基本上涵蓋了法學(xué)教育的主干學(xué)科，而以前的法官考試比司法考試的科目要少，主要結(jié)合審判業(yè)務(wù)，不包括國(guó)際法、國(guó)際私法；以前的檢察官考試的涉及面更窄，主要結(jié)合檢察業(yè)務(wù)，以刑事法律為主，對(duì)民事法律等考核相對(duì)較少。在考試形式上，司法考試是四張?jiān)嚲�，試題主要是選擇題和案例分析；以前的法官考試和檢察官考試是三張卷，試題形式既包括選擇、判定、改錯(cuò)形式的客觀題，也包括簡(jiǎn)答、材料分析、案例分析、文書寫作等主觀題。比較而言，后兩者主觀題比前者占的比重大，形式多，更注重對(duì)應(yīng)試者實(shí)踐運(yùn)用法律能力的考察。而且，司法考試是通過考試合格率來控制考試難度的，這三年的考試合格率基本控制在10％以內(nèi)。[10] 這也就意味著，不管參加司法考試的職員素質(zhì)整體上多么優(yōu)秀，每年最多也只能通過10％。在這種情況下，檢、法機(jī)關(guān)現(xiàn)有職員一邊忙于工作，一邊溫習(xí)考試，他們?cè)谀挲g、時(shí)間、精力等方面都處于劣勢(shì)，根本無法與全身心投進(jìn)考試的在校大學(xué)生、待業(yè)職員等競(jìng)爭(zhēng)，造成了檢法現(xiàn)有職員通過率低�！　。ㄋ模┑貐^(qū)差異的客觀存在　　中國(guó)事一個(gè)地域極為廣闊的大國(guó)，同時(shí)，中國(guó)也是一個(gè)多民族的國(guó)家�！爸袊�(guó)當(dāng)前的基本國(guó)情是：各地區(qū)政治經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展不平衡。盡管這一判定已成為須生常談，在很多言說者那兒已失往了思考的意蘊(yùn)，但……仍然是今天我們?cè)谒伎贾袊?guó)法治等題目時(shí)繞不過往的因此必須銘記的關(guān)于中國(guó)國(guó)情的兩個(gè)最基本的判定”[11] 之一。因此，分析司法考試制度也必須考慮這種地區(qū)差異。北京大學(xué)吳志攀教授也留意到這種地區(qū)差異對(duì)司法考試產(chǎn)生的影響，他以北京和青海兩個(gè)區(qū)域?yàn)槔�，就兩地的高校法學(xué)院畢業(yè)生人數(shù)、人口比例、案件數(shù)目、法官數(shù)目等進(jìn)行了具體分析比較。最后的結(jié)論是：在未來北京地區(qū)的通過司法考試職員將大量過剩，而青海省參加和通過司法考試的職員將嚴(yán)重不足。[12] 事實(shí)上，這種狀況在東西部地區(qū)廣泛存在。假如在司法考試政策上不進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，東西部地區(qū)的差異會(huì)越來越大，一些發(fā)達(dá)地區(qū)司法專門人才過剩，造成人才積存和人才浪費(fèi)；而另一些經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)西部地區(qū)司法專門人才短缺，人才不足，人才斷檔。這種后果將不利于我國(guó)司法制度在全國(guó)均衡的發(fā)展。　　可以看出，現(xiàn)行司法考試制度設(shè)計(jì)至少忽視兩個(gè)題目，一是在夸***律職業(yè)者（法官檢察官律師）之間同一考試的同時(shí)，忽略了法律職業(yè)內(nèi)部的層級(jí)題目，在中國(guó)這樣一個(gè)泱泱大國(guó)，對(duì)所有法律職業(yè)者通用一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，就比如要求某一基層縣醫(yī)院與北京協(xié)和醫(yī)院的醫(yī)生專業(yè)技術(shù)水平一致，固然主觀愿看是好的，但在現(xiàn)實(shí)肯定是行不通的。二是制度設(shè)計(jì)過于理想化，忽略了（至少?zèng)]有充分估計(jì)到）中國(guó)司法隊(duì)伍的現(xiàn)狀及各個(gè)地區(qū)間的差異。固然現(xiàn)行司法考試對(duì)西部地區(qū)也有降分等政策傾斜，但效果并不理想，所以就出現(xiàn)了法律職業(yè)專門人才分布不平衡，基層特別是西部地區(qū)基層司法官嚴(yán)重不足并斷檔等題目�！　�從上面分析可以看出，影響基層司法官斷檔的眾多因素中，很重要的一個(gè)因素就是現(xiàn)有司法職員通過率低，在現(xiàn)行司法考試模式不變的情況下，由于受地區(qū)間差異、現(xiàn)有司法職員特別是基層司法職員素質(zhì)較低等影響，這種狀況將會(huì)長(zhǎng)期存在。影響基層司法官斷檔的另外一個(gè)重要因素，就是已經(jīng)通過考試的職員不愿進(jìn)進(jìn)基層特別是西部地區(qū)基層司法機(jī)關(guān)，司法考試這個(gè)“法律人才的蓄水池”并未起到蓄水解旱的作用。對(duì)于司法考試合格職員來說，通過了國(guó)家司法考試就意味著有更多的選擇，這些選擇在各個(gè)方面都要比往基層司法機(jī)關(guān)收益更多，而且收益的差距相當(dāng)巨大。在現(xiàn)有司法官的收進(jìn)、預(yù)期收益、職業(yè)地位沒有得到有效改善之前，這種巨大的收益差別將促使這些職員向收進(jìn)相對(duì)較高、職業(yè)前途相對(duì)說來更為廣闊的大中城市、地區(qū)和行業(yè)活動(dòng)。同時(shí)，基層司法機(jī)關(guān)現(xiàn)有的司法考試合格職員也很難留住。在市場(chǎng)化的今天，這種趨勢(shì)單靠意識(shí)形態(tài)和道德說教是無法改變的。但是，進(jìn)步基層司法官的收進(jìn)、職業(yè)榮譽(yù)感等涉及諸多體制題目，又是不可能在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)的，這也就意味著，影響司法考試的這些因素都很難在短期內(nèi)有所改變。因此說，假如不對(duì)調(diào)整現(xiàn)行的司法考試政策，基層司法官斷檔題目不僅不是短期的陣痛，而且將會(huì)越來越嚴(yán)重。所以，調(diào)整司法考試政策的一個(gè)重要條件，就是要使司法考試制度對(duì)應(yīng)于中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、司法官隊(duì)伍整體素質(zhì)以及司法體制等社會(huì)大背景�！　∽⑨專骸　�[1]http： //www. legalinfo. gov. cn/sfks/2005-05/30/content_145407. htm.　　[2]http： //www. legaldaily. com. cn/bm/2005-06/01/content_147233. htm.　　[3]何凱：《實(shí)施國(guó)家司法考試制度對(duì)邊疆民族地區(qū)的影響》[J]，《中共云南省委黨校學(xué)報(bào)》2003年第3期�！　�[4]丁相順博士在“司法考試、司法官遴選、司法官培訓(xùn)制度”專家研討會(huì)上的發(fā)言，參見《司法改革報(bào)告——司法考試、司法官遴選、司法官培訓(xùn)制度》[C]，法律出版社2002年版，第33頁�！　�[5]賀衛(wèi)方、魏甫華：《改造權(quán)力——法律職業(yè)階層在中國(guó)的興起》[A]，《司法改革報(bào)告——法律職業(yè)共同體研究》[C]，法律出版社2003年版，第422頁�！　�[6]信春鷹：《國(guó)家司法考試需要相應(yīng)的制度支持》[J]，《中國(guó)律師》2002年第4期。　　[7]孫謙：《中國(guó)檢察制度論綱》[M]，人民出版社2004年版，第323頁�！　�[8]http： //edu. chinalawinfo. com/news/tongxun_tf. asp#3.　　[9]蘇力：《法官遴選制度考察》[J]，《法學(xué)》2004年第3期�！　�[10]http： //www. legalinfo. gov. cn/sfks/2005-05/30/content_145407. htm.　　[11]蘇力：《道路通向城市——轉(zhuǎn)型中國(guó)的法治》[M]，法律出版社2004年版，第36頁�！　�[12]吳志攀：《司法考試與地區(qū)差異》[J]，《政治與法律》2004年第1期。

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