寧夏農業水資源可持續利用的法律制度研究

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寧夏農業水資源可持續利用的法律制度研究

　　摘要：寧夏是西北內陸干旱地區，農業水資源極為匱乏，高效利用農業水資源實現可持續發展的目標，需要完善的法律制度作為前提和保障。本文根據寧夏現行的涉及到農業水資源可持續利用法律制度實施的狀況，運用“變形”后的 “要素量化法”分析其存在的缺陷與不足，并提出了將可持續發展的理念引入到法律法規制定的目的當中，建議在法律法規中突出農業水資源可持續利用的重要性和必要性，并對農業水資源可持續利用的具體法律條文進行細化，實現農業水資源可持續利用的有法可依。

寧夏農業水資源可持續利用的法律制度研究

　　關鍵詞：寧夏可持續利用農業水資源

　　寧夏地處西北內陸干旱地區，農業水資源極為匱乏，農業水資源的短缺和污染的現狀問題日益加劇，合理開發、高效利用、加強保護農業水資源是一項迫在眉睫的重要任務。農業水資源的可持續利用是實現農業可持續發展的前提和保障，是推動寧夏經濟社會可持續發展的重要內容。寧夏目前水資源法律制度已經基本形成，但是可持續發展理念還沒有成為水資源法律制度的指導思想。從法律制度層面探索農業水資源可持續利用，為最終實現寧夏社會經濟、資源和環境的協調可持續發展提供保障。

　　一、寧夏農業水資源可持續利用的現狀概述

　　(1)農業水資源的概念

　　農業水資源是指農業生產過程中為滿足農作物的生命維系和生長發育所需要的水資源，其包括大氣水、地表水(流域水、水庫水和湖泊水等)、地下水(土壤水及土地深層水)以及動物、植物體內水分等①，且被利用于農、林、牧、漁等農業生產之中。其中，土壤水可被作物直接吸收利用，地表水、地下水經轉化為土壤水后即被作物利用。同時，通過凈化處理的廢污水也是一種重要的農業用水水源。

　　(2)寧夏農業水資源利用的現狀

　　近年來，寧夏全區年均取水總量約72億m3。其中，黃河取水量65.6億m3、地下水量5.5億m3、當地地表水量0.76億m3②。其中，農業取水量65億m3。全區耗水總量約為35.4億m3，農業耗水量最多約為31億m3，占總耗水量的88.6%;農業灌溉平均取水量11925 m3/hm2③。

　　寧夏農業用水量占總用水量的近90%，遠高于全國63.6%的平均比例，用水結構嚴重失衡。農田灌溉水利用系數僅為0.46，遠低于全國0.52的平均值，農業水分生產效率為1kg/m3④。

　　綜合來看，寧夏地區農業水資源消耗量較大，占到了寧夏地區水資源利用的大部分，但總體利用率不高，水資源損耗較大。同時，部分農產地區還以漫灌為主，水利基礎設施不完備，噴灌、滴灌及渠道襯砌等節水灌溉技術欠缺，農業用水浪費嚴重，灌溉效率不高。因此，寧夏地區農業水資源的利用有待于進一步的建設和優化。

　　二、寧夏農業水資源可持續利用的法律要素量化法分析

　　自上世紀 80 年代以來，我國積極投入到依法治水、依法管水的立法嘗試中。經過了30多年的努力，雖然水資源管理和利用也逐步走上了規范化、系統化的道路，但是我國還沒有制定出關于農業水資源可持續利用的專門法，有關農業水資源可持續利用的內容可以從《環境保護法》、《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》、《農業法》等法律中找到有關的規定。寧夏地處黃灌區，除了上述幾部涉及農業水資源的基本法律以外，也沒有較為完整的、專門的農業水資源可持續利用的法律制度，在現行的14部地方性法規中，有關于提到和涉及了農業灌溉水資源開發、利用和保護的法律文件共有10部。為了對現行的寧夏農業水資源可持續利用的法律進行綜合分析和評價，本文引用了澳大利亞自然資源管理法律、機構及政策方面的專家伊恩・漢納姆博士的一套法律評價的方法，該方法雖然是用于評價某一區域內水土管理的法律與機構框架狀況。⑤但是其評價方法、分析思路和基本理念同樣可以借鑒于本文中對于農業水資源可持續利用的法律制度的研究中，只是對該方法當中的分析要素和評價范圍等加以替換，以便于解決本文中所提出的研究內容。為了便于敘述，在本文中仍然將該方法稱為“要素量化法”。

　　(1)“要素量化法”的簡述

　　“要素量化法”包含了17個法律與機構框架的核心要素，它們是制定目的、管轄、責任、目標目的、定義、注意義務、責任分工、機構、政策、教育、研究調查、公眾參與、水土規劃、水土管理、資金機制、實施和糾紛解決，該方法的步驟大致分為三個部分，首先是確定待評價區域內的首要問題，其次是選擇該地區內所依據的不同層級的法律及其他規范性文件，最后是對選擇出的法律文件進行分析和評價，得出結論并提出改進的建議。⑥“要素量化法”不僅可以對單行法律進行分析評價，同樣可以運用在某一地區內區域層級的法律文件總體分析當中。

　　(2)運用“要素量化法”分析相關法律文件

　　借鑒漢納姆對《中華人民共和國水土保持法》(1991年)的分析和評價的具體方法和分析思路⑦，旨在能夠突出說明寧夏農業水資源可持續利用的法律制度的現狀和缺失，因此在分析和評價的過程中會把17個核心要素改為如下內容：制定目的、管轄、責任、目標目的、定義、注意義務、責任分工、機構、研究調查、教育、公眾參與、農業水資源規劃、農業水資源利用、農業水資源保護、資金機制、實施和糾紛解決⑧。雖然是根據研究的實際情況對核心要素的項目進行了更改，但是在運用評價和分析的具體方法上仍然借鑒了漢納姆博士的“要素量化法”。寧夏現有10部關于水資源方面的行政法規，分別是《寧夏實施<中華人民共和國水法>辦法》、《寧夏實施〈中華人民共和國水文條例〉辦法》、《寧夏回族自治區抗旱防汛條例》、《寧夏水利工程質量監督管理規定》、《寧夏回族自治區黃河寧夏段水量調度辦法》、《寧夏回族自治區艾依河管理辦法》、《寧夏黃河水資源縣級初級初始水權分配方案》、《寧夏回族自治區水資源論證管理辦法》、《寧夏回族自治區取水許可和水資源費征收管理實施辦法》、《寧夏回族自治區節約用水條例》。同樣運用“要素量化法”對寧夏區域內就農業水資源可持續利用這一層面上的法律問題進行總體分析評價。

　　(3)數據的分析結論

　　表一：寧夏涉及水資源的法律文件-具體法律文件中農業水資源可持續利用的有無

　　首先，對表一中進行縱向的分析說明，也就是對10部法規是否涉及到17個要素分別進行統計說明。其中，17個要素都包含在內的只有1部法規，即《寧夏實施<中華人民共和國水法>辦法》，包含14個要素的是《寧夏回族自治區抗旱防汛條例》、《寧夏回族自治區取水許可和水資源費征收管理實施辦法》、《寧夏回族自治區節約用水條例》;包含13個要素的是《寧夏回族自治區黃河寧夏段水量調度辦法》、《寧夏回族自治區水資源論證管理辦法》;包含10個要素的是《寧夏實施〈中華人民共和國水文條例〉辦法》、《寧夏水利工程質量監督管理規定》;含有8個要素的法規是《寧夏回族自治區艾依河管理辦法》，含有7個要素的法規是《寧夏黃河水資源縣級初級初始水權分配方案》。

　　其次，對這10部法律文件中進行橫向的分析說明，即統計17個要素當中的每一個要素是否都體現在這10部法規中，按照法規中涉及要素的數量由多到少進行說明。

　　制定目的、責任和目標目的這三個要素在10部法規中都有所涉及。

　　管轄、責任分工、機構等3個要素除沒有在《寧夏黃河水資源縣級初級初始水權分配方案》體現以外，其余9部法律文件中都有所體現。

　　農業水資源利用、農業水資源規劃這2個要素均是在《寧夏實施〈中華人民共和國水文條例〉辦法》、《寧夏水利工程質量監督管理規定》這2部法規中沒有體現外，其余8部法律中都有所涉及。

　　實施要素除沒有體現在《寧夏水利工程質量監督管理規定》和《寧夏回族自治區艾依河管理辦法》這2部法規中，其余8部法規中均體現了實施要素。

　　資金機制這一要素沒有在《寧夏實施〈中華人民共和國水文條例〉辦法》、《寧夏回族自治區艾依河管理辦法》和《寧夏黃河水資源縣級初級初始水權分配方案》這3部法規中體現。

　　注意義務要素沒有在《寧夏回族自治區水資源論證管理辦法》、《寧夏回族自治區艾依河管理辦法》、《寧夏黃河水資源縣級初級初始水權分配方案》和《寧夏回族自治區節約用水條例》這4部法規中體現。

　　糾紛解決要素沒有在以下4部法規中體現，它們是《寧夏實施〈中華人民共和國水文條例〉辦法》、《寧夏水利工程質量監督管理規定》、《寧夏回族自治區艾依河管理辦法》和《寧夏黃河水資源縣級初級初始水權分配方案》。

　　公眾參與要素沒有體現在以下5部法規中，即《寧夏實施〈中華人民共和國水文條例〉辦法》、《寧夏回族自治區黃河寧夏段水量調度辦法》、《寧夏回族自治區艾依河管理辦法》、《寧夏黃河水資源縣級初級初始水權分配方案》和《寧夏回族自治區水資源論證管理辦法》。

　　定義要素沒有體現在以下6部法規中，它們是《寧夏實施〈中華人民共和國水文條例〉辦法》、《寧夏水利工程質量監督管理規定》、《寧夏回族自治區艾依河管理辦法》、《寧夏黃河水資源縣級初級初始水權分配方案》、《寧夏回族自治區取水許可和水資源費征收管理實施辦法》和《寧夏回族自治區節約用水條例》。

　　教育要素只體現在以下3部法規中，即《寧夏實施<中華人民共和國水法>辦法》、《寧夏水利工程質量監督管理規定》和《寧夏回族自治區節約用水條例》。

　　研究調查要素是這17個要素在10部法規當中體現最少的1個，只體現在了以下2部法規中，即《寧夏實施<中華人民共和國水法>辦法》和《寧夏實施〈中華人民共和國水文條例〉辦法》。

　　三、寧夏農業水資源可持續利用的法律制度的缺失及建議

　　(1)存在的問題

　　從寧夏農業水資源可持續利用的問題著手分析，以上分析可知，總體上將在這10部法律文件中，至少有6部體現了農業水資源的相關內容(農業水資源規劃體現在了8部法律文件中、農業水資源利用要素體現在8部法律文件中，農業水資源保護體現在6部法律文件中)，但是相關的規定僅僅是提及了灌溉用水或農業用水，沒有農業水資源和可持續利用這兩個概念。所以也并沒有詳細的關于農業水資源在規劃、利用和保護方面的規定，內容上存在了對農業水資源單獨規劃、利用和保護方面較大的缺失，綜上所述，寧夏農業水資源可持續利用在這10部法律文件中沒有明確的法律條文。以下是寧夏農業水資源可持續利用法律制度中存在的具體問題：

　　1.在10部法律文件中的制定目的和目標目的中，只有《寧夏實施<中華人民共和國水法>辦法》第十八條規定“開發、利用水資源，應當統籌安排地表水和地下水，遵循總量控制、節約用水、合理開發、可持續利用的原則，充分考慮生態環境用水需要。”和《寧夏回族自治區水資源論證管理辦法》在第一條中提及了水資源可持續利用的內容，即“為嚴格水資源管理，保障涉水規劃和建設項目取用水，促進水資源的優化配置和可持續利用，根據《中華人民共和國水法》、《寧夏實施<水法>辦法》和《建設項目水資源論證管理辦法》，制定本辦法。”其余9部均沒有提及水資源可持續利用的這一目的，只是針對水資源利用、開發和保護等問題做了相應的規定，由此可見水資源可持續利用的理念還未貫穿于這些法律文件中。

　　2.雖然2013年公布的《寧夏水資源公報》當中的相關數據可以看到寧夏農業灌溉用水占到了總用水量的近90%，但是已評價的法律文件并沒有將水資源按照功能詳細劃分為農業用水、工業用水和生活用水等，進而也并沒有對這幾類水資源分別進行合理、詳細的規劃，只是整體對水資源的開發、規劃、利用和保護進行了規定。

　　3.10部法律文件當中關于在農業水資源利用方面也是較為籠統一帶而過，例如在《寧夏實施<中華人民共和國水法>辦法》中第十九條規定“開發利用地表水應當兼顧地區之間的利益，有計劃的建設蓄水工程，充分發揮供水、灌溉、防洪、發電、漁業、航運、旅游和生態等水資源綜合效益。”僅提到開發利用灌溉水資源要兼顧多方利益，沒有對如何提高農業水資源利用的高效性、節約性和可持續性，怎樣在實現高效利用農業水資源的同時兼顧地區之間的利益等，這些內容都沒有進行詳細的規定。

　　4.雖然在這10部法律文件中關于農業水資源保護的內容涉及到了6部，但是基本都是提到了灌溉用水這一概念，幾乎沒有更深層次的規定如何保護灌溉用水，缺乏具體可行的做法和保護措施。還有4部法律文件只針對淺層地下水的保護、飲用水的保護等進行了規定，沒有涉及到農業水資源保護方面的內容。

　　(2)完善建議

　　1.涉及到農業水資源的法律文件中，豐富制定的目標和目的，可以把可持續發展的內容作為法律法規制定的指導思想之一，在其制定目的和目標中增加實現水資源可持續利用的目的，當然也可以細化為為了實現農業水資源可持續利用這一目標。

　　2.建議將水資源按照功能劃分為農業水資源、工業水資源和生活用水等進行規定，如此劃分后，可以按照分類的水資源根據其各自的實際利用率、具體的特征和利用現狀等進行規定，有針對性的對農業水資源、工業水資源和生活用水進行合理、詳盡的規劃、利用和保護。根據具體的開發、利用和保護的情況進行規定。

　　3.基于寧夏農業用水在寧夏用水總量的所占的90%比例，實現農業水資源規劃、利用和保護的具體工作已經迫在眉睫，實現農業水資源可持續利用的具體措施較多，其中法律保障是解決這一問題的途徑之一，因此在現有的法律文件中增加和補充農業水資源可持續利用的相關法條顯得尤為必要和緊迫。

　　4.為了實現農業水資源的可持續利用，對農業水資源的保護是具體的保障措施之一，因此，應當在法律文件中增加關于農業水資源保護的內容，包括保護的必要性、實施、公眾參與和法律責任等方面。

　　實現寧夏農業水資源的可持續利用離不開相關法律法規的保障，建立完善的保障農業水資源可持續利用法律制度，在促進農業水資源的可持續利用方面具有重要的推動作用，與此同時，有限的農業水資源得到可持續利用和保護，對于保障經濟社會的可持續發展都起到了舉足輕重的作用。

　　注釋：

　　①李代鑫.中國灌溉管理與用水戶參與灌概管理.中國農村水利水電.2002(5).21-241.

　　②寧夏水文水資源勘測局.2013年寧夏水資源公報.2013.

　　③王海濤.淺談寧夏水資源現狀、問題及對策建議.中國農業信息.2013(11).175-176.

　　④寧夏水利編纂委員會.寧夏水利年鑒 2012.銀川：寧夏人民出版社.2012.

　　⑤⑥胡苑.要素量化法在黃河流域水資源立法中的應用.2005.5.

　　⑦根據胡苑在《要素量化法在黃河流域水資源管理中的應用》一文中對漢納姆此項分析的中文翻譯版.

　　⑧借鑒胡苑在《要素量化法在黃河流域水資源管理中的應用》一文中引用漢納姆在其對東南亞及中國所作研究的報告中的表格作為范例，根據實際情況修改其要素并進行分析研究.

　　參考文獻：

　　[1]馬德仁.寧夏水資源可持續利用分析研究.寧夏農林科技.2014.

　　[2]董玉秀.對可持續發展與農業水資源持續利用的思考.山西水利科技.2003.

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