從賠償與補(bǔ)償?shù)慕缦蘅创箨憽秶?guó)家賠償法》的修改方向

從賠償與補(bǔ)償?shù)慕缦蘅创箨憽秶?guó)家賠償法》的修改方向

以行為的合法、違法與否作為區(qū)分賠償和補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，不僅是大陸行政法學(xué)界的通說(shuō)，在其他國(guó)家的行政法理論上也曾經(jīng)占據(jù)主要的位置。但是，隨著人權(quán)保障理念的彰顯，賠償、補(bǔ)償?shù)姆秶�和程度的逐步擴(kuò)大和加深，這一區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)始受到學(xué)者們的質(zhì)疑，在司法實(shí)踐中也出現(xiàn)了賠償與補(bǔ)償逐漸融合的趨勢(shì)。因此，我們有必要重新審視一下賠償與補(bǔ)償?shù)慕缦�，并且�?duì)《國(guó)家賠償法》的發(fā)展方向作出展望。

　　一、界限消弭的表現(xiàn)

　�。ㄒ唬�對(duì)違法性的重新認(rèn)識(shí)

　　傳統(tǒng)對(duì)于“違法性”的認(rèn)識(shí)，都是從行為的違法性開(kāi)始。這在大陸《國(guó)家賠償法》上表現(xiàn)得最為明顯，該法第2條規(guī)定，國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員違法行使職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，受害人有依照本法取得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利。然而，這里究竟是指“違法行使職權(quán)的行為”還是“違法行使職權(quán)的結(jié)果”侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益呢？根據(jù)該法第3、4條列舉的“違法行使職權(quán)”的情形以及“兜底條款”來(lái)看，均指向“造成公民身體傷害或者死亡的違法行為”、“造成財(cái)產(chǎn)損害的違法行為”。顯然，大陸立法的原意是指前者，在學(xué)理上，一些學(xué)者也傾向于“行為違法說(shuō)”。但是，隨著行政救濟(jì)范圍的擴(kuò)大，“行為違法說(shuō)”的一些缺陷也逐漸顯露出來(lái)，主要表現(xiàn)為“行為違法說(shuō)”容易將一些實(shí)定法上未予規(guī)范的、但卻給公民、法人或其他組織的合法權(quán)益造成損害的作為或者不作為排除在國(guó)家賠償?shù)姆秶�之外�?br>
　　首先，由于現(xiàn)代國(guó)家出于控制行政權(quán)，保障人權(quán)的必要，往往對(duì)一些典型的、具有法律效果的、對(duì)公民的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生重大影響的行為進(jìn)行細(xì)致化的規(guī)定，除了在實(shí)體法上規(guī)定嚴(yán)格的構(gòu)成要件，還通過(guò)程序法規(guī)定其行使的步驟和要素。從而使對(duì)這些行為的違法性的判斷轉(zhuǎn)化為對(duì)其是否符合實(shí)定法的判斷。這就是行政法上的“行政行為理論”。但是，現(xiàn)實(shí)中，行政機(jī)關(guān)除了作出這些高權(quán)性的、型式化的“行政行為”以外，還可能作出不具有權(quán)力性、強(qiáng)制性較弱的行為，如行政指導(dǎo)、制定行政計(jì)劃等等，也可能做出不涉及法律關(guān)系、也就是不為了產(chǎn)生、變更或者消滅一個(gè)行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，而僅僅是產(chǎn)生了“事實(shí)效果”的事實(shí)行為，如交通機(jī)關(guān)修筑道路、衛(wèi)生機(jī)關(guān)進(jìn)行預(yù)防接種等等。這些行為由于高權(quán)性較弱或者由于不針對(duì)特定的公民、法人或者其他組織，從而沒(méi)有受到實(shí)定法的“典型化”，那么對(duì)于它們的違法性的判斷，就不能僅僅依靠是否符合實(shí)定法來(lái)判斷。為此，日本法學(xué)界就曾有所探討，發(fā)展出諸如狹義違法說(shuō)、廣義違法說(shuō)和最廣義違法說(shuō)等理論。其中狹義違法說(shuō)就是指違反實(shí)定法而言，包括違反明文的實(shí)定法或程序法。廣義違法說(shuō)不以違反成文法規(guī)為限，尚包括違反誠(chéng)信、信賴(lài)保護(hù)、比例、公序良俗等原則，對(duì)于傳統(tǒng)的屬于合法性范疇的行政裁量行為，也認(rèn)為如果出現(xiàn)逾越裁量權(quán)限或者濫用裁量權(quán)限者，以違法論。最廣義違法說(shuō)不僅認(rèn)同廣義違法說(shuō)的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，甚至認(rèn)為，裁量行為如屬不當(dāng)，也以欠缺客觀(guān)上的正當(dāng)性而違法。從而，完全消弭了合法與合理、違法與不合理之間的界限。狹義說(shuō)顯然系一種過(guò)分形式化的觀(guān)點(diǎn)，不符合實(shí)質(zhì)保障人權(quán)的理念，同時(shí)，即使是從依法行政的角度來(lái)看，現(xiàn)代行政法也不局限于“依法律行政”的框架，尚包括法律精神、法律原則等實(shí)質(zhì)的法在內(nèi)。最廣義違法說(shuō)將即使具有輕微瑕疵的裁量也認(rèn)為違法，似乎有過(guò)分限縮行政機(jī)關(guān)的裁量權(quán)的缺陷，但是，《國(guó)家賠償法》畢竟不同于《行政訴訟法》，并不以違法性為著重關(guān)注，而在于填補(bǔ)受害人因國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員行使職權(quán)所遭受的損失。因此，只需認(rèn)識(shí)其欠缺客觀(guān)上之正當(dāng)性，即屬之，而不問(wèn)其系違法或不當(dāng)。雖然如此，最廣義說(shuō)仍然存在與傳統(tǒng)的行政便宜原則的矛盾，因?yàn)檎��?dāng)性不等于正確性，聯(lián)系到人的認(rèn)識(shí)能力的局限和具體環(huán)境的干擾，即使公務(wù)人員作出具有微小瑕疵的行為，也是應(yīng)當(dāng)允許的，否則，將使公務(wù)人員行使職權(quán)的積極性大打折扣。因此，對(duì)于行政行為之外的無(wú)法依據(jù)實(shí)定法判斷違法與否的行為，采實(shí)質(zhì)的違法含義-即廣義違法說(shuō)就可以發(fā)揮作用了。

　　其次，“行為違法說(shuō)”只關(guān)注行政機(jī)關(guān)或公務(wù)人員的積極作為，但是對(duì)于行政機(jī)關(guān)或公務(wù)人員的消極不作為產(chǎn)生的侵害公民、法人或其他組織的合法權(quán)益的后果，國(guó)家是否提供救濟(jì)，無(wú)法予以合理的說(shuō)明。為此，德國(guó)學(xué)界發(fā)展出“違反對(duì)第三人之職務(wù)義務(wù)”的認(rèn)定違法性的方法，認(rèn)為，公務(wù)人員依法負(fù)有執(zhí)行職務(wù)的義務(wù)，因而公務(wù)人員于執(zhí)行職務(wù)時(shí)，應(yīng)注意維護(hù)人民之權(quán)益，若公務(wù)人員于執(zhí)行職務(wù)，違反對(duì)第三人之職務(wù)義務(wù)時(shí)，其行為即屬違法。此處的第三人就是指公民、法人或其他組織。因此，如果行政機(jī)關(guān)或公務(wù)人員負(fù)有對(duì)公民、法人或其他組織的作為義務(wù)，而行政機(jī)關(guān)或公務(wù)人員怠于履行該項(xiàng)義務(wù)，自然屬于違法，國(guó)家應(yīng)向公民、法人或其他組織為此所受到的損害承擔(dān)賠償責(zé)任。將“違反對(duì)第三人之職務(wù)義務(wù)”作為違法性的判斷標(biāo)準(zhǔn)，有利于保障人權(quán)，但是，對(duì)此處的“義務(wù)”的理解仍然存在究竟是“法定義務(wù)”還是“一般義務(wù)”的分歧。如果限于明文的法定義務(wù)，則無(wú)異于再次陷入“狹義違法說(shuō)”的窠臼。為此，德國(guó)學(xué)界認(rèn)為，除特殊的、單個(gè)規(guī)范設(shè)定的職務(wù)之外，存在一般的職務(wù)。也就是說(shuō)，主權(quán)任務(wù)應(yīng)當(dāng)在不侵害第三人特別是無(wú)關(guān)的人的生命、健康、自由和財(cái)產(chǎn)的情況下予以執(zhí)行。由是，顯然，即使公務(wù)人員作出行為的過(guò)程合法，但結(jié)果損害了第三人的合法權(quán)益時(shí)，也可能因?yàn)檫`反了一般的注意義務(wù)而遭受違法的責(zé)難。因此，違反對(duì)第三人的職務(wù)義務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)使“行為違法說(shuō)”發(fā)生了轉(zhuǎn)向。

　　由于“行為違法說(shuō)”的上述缺陷，學(xué)界開(kāi)始發(fā)展出了“結(jié)果違法說(shuō)”的新標(biāo)準(zhǔn)，即認(rèn)為只要公權(quán)力行為所生之結(jié)果系法規(guī)所不容許者，即不問(wèn)該行為本身是否有法規(guī)之依據(jù)，均屬違法。因此，像警察舉槍制止逃犯，但流彈傷及無(wú)辜時(shí)，依“行為違法說(shuō)”警察的射擊行為并不違反法規(guī)范，屬于合法，因此對(duì)于路人的損失應(yīng)給與補(bǔ)償，而非賠償。但是根據(jù)“結(jié)果違法說(shuō)”則認(rèn)為射擊結(jié)果侵犯了無(wú)辜路人依法受保護(hù)的身體權(quán)，應(yīng)屬違法，對(duì)于路人的損失應(yīng)給與賠償�！敖Y(jié)果違法說(shuō)”避開(kāi)了廣義違法說(shuō)和最廣義違法說(shuō)對(duì)行為過(guò)程的認(rèn)定而引起的紛爭(zhēng)，直接從結(jié)果入手，從而擴(kuò)大了賠償?shù)姆秶�，有利于�?duì)人權(quán)的保障。因此，有的學(xué)者提出，兩種學(xué)說(shuō)究竟采何種，實(shí)與國(guó)家賠償法的功能有關(guān)，如果國(guó)家賠償法強(qiáng)調(diào)人民權(quán)利之保護(hù)者，即采結(jié)果違法說(shuō)；反之，強(qiáng)調(diào)國(guó)家行政之加強(qiáng)者，則采行為違法說(shuō)。但是，我們必須看到，結(jié)果違法說(shuō)雖然有利于人權(quán)的保障，但是也有將補(bǔ)償和賠償?shù)慕缦尴�弭的“危險(xiǎn)”。如果均以行為的結(jié)果是否侵犯公民、法人或其他組織的合法權(quán)益來(lái)評(píng)判，那么，補(bǔ)償勢(shì)必全部為賠償所取代。之所以未被吞并的原因在于，在其他國(guó)家，構(gòu)成賠償還需要另一個(gè)要件-行使職權(quán)的過(guò)錯(cuò)。然而，過(guò)錯(cuò)能否作為區(qū)分補(bǔ)償與賠償?shù)淖詈笃琳夏兀?br>
　�。ǘ�）過(guò)失的客觀(guān)化和過(guò)失、違法關(guān)系的一元化

　　國(guó)家賠償在強(qiáng)調(diào)違法性的同時(shí)，還強(qiáng)調(diào)公務(wù)人員的過(guò)錯(cuò)，這與國(guó)家賠償?shù)臍v史有關(guān)。傳統(tǒng)上，受主權(quán)免責(zé)原則和“國(guó)王不能為非”思想的影響，認(rèn)為讓國(guó)家向公民承擔(dān)賠償責(zé)任是根本不能成立的。同時(shí)，即使國(guó)家屬下的公務(wù)人員作出違法行為，由于國(guó)家與他們之間的關(guān)系，是處理事務(wù)的授權(quán)關(guān)系，與私法上的委托-受托關(guān)系并無(wú)差異。因此，受托人在授權(quán)范圍內(nèi)的行為，其效果自然歸屬于委托人

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