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全球治理、聯合國改革與中國政治發展(1)
內容提要：在全球化的時代，聯合國作為最大的國際組織，正在進行一系列改革以承擔起全球治理的使命。這些改革給中國帶來新的挑戰。中國需要對政府的角色重新定位，更新主權觀念，培育國內成熟的公民社會，推動世界公民意識的形成，以適應全球治理時代的國際形勢，發揮中國在全球事務中應有的作用。參與全球治理也會對國內的政治改革起到積極的推動作用。
關鍵詞： 聯合國 全球治理 公民社會 主權 世界公民
一、進入全球治理時代的聯合國
全球化的進程已經將全球治理的任務提到當代人類面前。聯合國作為最大的國際組織，其成員的普遍性和工作范圍的廣泛性是獨一無二的。面對全球化的挑戰，它正在由以維護世界和平為首要任務的國際組織轉變為承擔全球治理使命的世界組織。在思考聯合國改革的方向時，一些人遵循著傳統民族國家建構的思路，希望將聯合國改造成世界政府；另一些人頑固地堅持傳統的主權觀念，反對聯合國在各主權國家并立的國際社會無政府狀態中有任何積極的作為。在兩極之間，多數人認同全球治理(global governance)的思路，即聯合國由主權國家間的國際組織轉變成容納多種政治行為體的世界組織，承擔起解決全球問題的任務，各行為體通過談判、協商的方式，制訂國際行為準則，并監督其執行。
中國是世界上人口最多的國家，也是聯合國常任理事國之一，對聯合國的改革和今后承擔的使命具有重大責任。聯合國的全球治理是否屬于真正民主的管理方式，是否能有效地解決人類面臨的問題，中國在其中的角色舉足輕重。全球治理只是一種處理人類事務的方式，它能否帶來世界的和平、公正與繁榮，全賴世界人民以何種方式來參與全球治理過程。全球治理的生命力在于全球性的廣泛參與，當我們規劃全球治理的前景時，我們需要審視，占世界人口五分之一的中國，它的政府、它的社會和它的公民是否作好了足夠的準備，迎接全球治理時代的到來，面對一個在組織結構和工作方式上全新的聯合國?
通過對中國傳統和現實的考察，我們發現，聯合國向全球治理的轉變給中國帶來了嚴重的挑戰。為了能夠積極負責地參與聯合國全球治理工作，中國有一些特殊困難需要解決。
二、全球治理中政府新的角色定位
適應全球治理的需要，聯合國在組織結構上的主要變化在于由原來單一的主權國家組織和政府間組織，變成容納多種政治行為體，包括區域性組織、民族國家、非政府組織、跨國公司或企業、公民的多元復合體系。這種變革需要對主權國家政府在世界事務中的作用重新定位和對其行為方式重新調整。能否適應這個變革，是對中國政府提出的一個挑戰。
承擔起全球治理的責任，是社會發展對聯合國提出的客觀要求。聯合國如果不能承擔起這一使命，則會降低其地位，甚至有被邊緣化的可能。這是中國政府所不愿看到的。中國政府一方面堅持在國際事務中發揮聯合國的作用，反對拋開或繞過聯合國及其安理會，如以八國首腦會議行使對世界經濟的主導權，以北約取代安理會承擔維和職能等。另一方面，中國政府對聯合國向全球治理機構的轉變心理準備不充分，且懷有重重疑慮。
中國政府的主要擔心是聯合國組織結構的改革會降低政府在聯合國的相對地位，從而使國家主權受到侵害。
全球治理是由多層級和多元復合體構成的組織體系和關系網絡，主權國家的政府只是其多層級系列中的一級，多元復合體中的一員，雖然在可見是未來仍將是最重要的一級和最重要的一員。從縱向上看，國家已經從壟斷政治權力的惟一最高的政治實體跌落到“全球體系——區域組織——國家——地區(和社區)——民間組織——個人”連續體的一個中間環節的位置；從橫向上看，它成為在聯合國中與區域性組織、跨國公司、國際間非政府組織并列的多元主體之一。此外，國家內的各種政治行為體以往只是通過國家進入聯合國，或由政府作為它們在聯合國的代表，今后，他們在有的場合仍以主權國家為其代表，另一些場合，則會越過主權國家，與其它國家同類組織聯合，直接參與聯合國組織協調的全球治理活動。這樣，政府就面臨新的上下左右關系，或從上下左右多種角度遇到挑戰。國家仍然是“對資源和價值進行權威性分配”的主體，也以這個主體的身份參與全球資源和價值的權威性分配。但它已不再是惟一的主體，而必須在很大程度上容納其它行為體進入這一程序，與其它行為體合作、協商、達成一致并相互監督。
中國政府實現這樣一種角色轉變有著特殊的困難。
從歷史傳統上看，古代中國一直將國際關系理解為中國的朝廷與周邊國家朝廷的關系，只知皇權(王權)而不知國權，更不能承認除朝廷以外的其它政治實體的對等地位。以政治上的“宣德于外”和經濟上的“厚往薄來”為基礎的朝貢體制成為調解國際關系的基本模式。[1]在這種關系中，中國的朝廷以居高臨下的態勢對待周邊國家，對它們可以采取懷柔或照顧的政策，但卻不會有尊重和平等。甚至到18世紀末，當國力已遠超出中國的英國使團來到中國時，中國朝廷仍頑固地要將其納入這個朝貢體系中。[2]按古代儒家觀念，“修身、齊家、治國、平天下”形成一個連貫的整體，“天下”秩序就是父家長統治的家庭關系和皇權至上的國家秩序的自然延伸，是以皇帝及其朝廷為中心的層層環繞的同心圓結構，周邊國家在理論上或觀念上以較為松散的方式被納入皇權主宰的“天下”秩序中。由平等的主權國家構成的多元國際體系是中國人所不熟悉的。直到19世紀中期，中國與任何國家還不存在現代的主權國家之間的外交關系。
近代中國人的世界觀經歷了列文森(Joseph R.Levenson)所說的由“天下”到“國家”的過程。[3]然而中國人是在經歷了一次次失敗后被迫接受平等的主權國家體系的，在這個體系中，中國人的直接感受卻是屈辱。傳統的天朝觀念與近代屈辱的歷史的強烈反差，在中國人集體意識產生深刻影響，使之對維護民族國家主權有著特別的敏感。在傳統的天朝地位喪失后，傳統的天朝觀念雖然受到嚴重打擊，但卻并沒有完全消失，它與現代的民族主權觀念相結合，有時會表現為頑強的國家本位、國家至上觀念，以及對西方主導的國際秩序的拒斥心理。
從這個角度或許可以部分地解釋中國對主權受到侵蝕而表現出的敏感。無疑，中國是發展中國家，與其它一些發展中國家一樣，需要借助于民族主權的人為屏障，抵擋政治、經濟和文化全球化洶涌浪潮的沖擊。但是，另一方面，中國又需要通過擴大開放，融入國際社會的主流，來發展自己。如何在兩者之間掌握微妙而脆弱的平衡，是中國政府面對的一個難題。
目前，在許多中國人的觀念中，對新的世界秩序的圖景是模糊的，甚至沒有任何概念。在他們的觀念中，世界秩序仍是單一的主權國家——由其合法政府代表——的體系，對于已經出現的全球治理的趨勢或視而不見，或輕蔑地予以拒絕。有的學者傾向于認為，全球治理是西方國家侵蝕發展中國家主權的一個陰謀，有的學者相信，將全球問題的解決訴諸于全球治理是一種幻想。但也有一些學者對全球治理的趨勢作出了積極的回應。有的學者提出，主權是個歷史范疇，是需要不斷變化和充實的。[4]還有的學者提出一種新的思路，即對“主權范疇從絕對性的理解轉向相對性的理解，從不可分割的理解轉向可部分讓渡的認識，從主權與使用權、管轄權之間的定性式統一轉向功能式區分等�！彼麄冋J為，“全球化向國家中心型秩序提出了挑戰，但是，國家主權在受到一定侵蝕的同時，仍然是國際關系變革與發展的基石�！薄安粦摮橄蟮貫閳猿种鳈喽鴪猿种鳈啵鴳摓楂@得國家利益最大化而體現主權的價值�！鞭D移或讓渡部分主權的行為不等于放棄或出讓國家利益。對主權的自主限制與合理自愿讓渡恰恰是國家意志的充分表達，也是國家能力的最現實的充分表達。[5]
歷史已經告訴我們，在主權國家平等原則已在西方得到確立的時代，中國人仍固守傳統的天朝秩序，結果只能一再蒙羞受辱。現實的發展又告訴我們，當絕對的、排他式的國家（民族）主權已經過時，世界走向一體化、有機化的趨勢十分強勁，全球治理時代已經來臨時，如果仍固守傳統的主權觀念，與18—19世紀固守天朝觀念一樣不合時宜。它既會損害自身的發展，也會對全球問題的解決產生負面影響。
由于國內政治發展水平和政治發展道路的特殊性，使中國對按西方觀念建立起來的聯合國的組織形式和運作方式有不適應性的一面。目前聯合國的組織形式源于西方文化，是西方國家在國內形成的組織文化運用于國際領域的結果。聯合國的基本理念、原則、規范、組織形式、運作方式、程序等，都源于西方，是西方社會內部結構的外化。它們與中國人所熟悉的組織形式及運作方式完全不同。
西方是多元社會，各種利益集團以合法的方式在公共領域展開競爭。西方政治家習慣于以協商、討價還價、妥協的方式解決政治問題。西方以分權制衡為特色的政治體制也是分散和多元的，各平等的權力主體間需要處理復雜的橫向關系。但中國人長期生活在金字塔式的權力結構和君—臣關系的網絡中，習慣于在縱向維度上處理政治關系，不善于橫向政治關系的協調。在中國傳統政治文化中，協調平等的政治主體間關系的文化資源是非常貧乏的。
聯合國向全球治理機構的發展走向也是由西方主導的。由傳統的統治(government)向治理（governance）的轉變首先出現在西方社會，它先被用于市政學，用于解決城市和地方問題，而后上升到國家中央政府層面。最近十幾年，西方人主導的國際組織又將他們在國內的經驗用于國際層面，處理一些全球性問題。所以在發達國家，先在地方事務和國家層面上接受了治理的觀念，學會了治理的行為方式，養成了治理的習慣，而后應用到國際事務中。而中國政府和政治家卻沒有在國內相應的經歷。西方政治家在很大程度上可以將國內獲得的經驗用于國際組織，而中國政治家在國內的施政經驗和行為習慣卻與全球治理的方式相差甚遠。政府官員不習慣于與其它政治行為體共享權力，與它們建立調和而不是支配的關系，并通過共同的參與、談判、協調活動來解決共同關心的問題。這構成對政府行為方式的挑戰。
全球治理帶來的另一問題，是對中國國內政治構成的影響。中國近幾十年來走上一條特殊的政治發展道路，雖然經歷了20多年的改革，但中國采行的政治模式與世界上多數國家，特別是在國際事務中起主導作用的西方發達國家不同。這就特別容易招致批評，遇到來自外部的變革壓力。全球治理的進程使國內政治與國際政治相互纏結滲透，國內秩序在很大程度上被全球秩序所同化，沒有一個國家還能堅持作為無法穿透的政治實體。由于意識形態和政治制度方面的差別，使中國對西方發達國家在新的國際秩序中通過全球治理手段對國內政治的影響和滲透的前景懷有深深的疑慮。這種疑慮無疑會影響中國對聯合國向全球治理機構轉變的態度。
三、如何面對全球公民社會
迄今為止，聯合國仍然是由主權國家組成的政府間組織，但是，聯合國要承擔起全球治理的使命，有效地應付未來的挑戰，就需要將非國家行為體納入聯合國的結構中。目前，一個獨立于主權國家權力的“世界公域”以及“全球公民社會”(global civil society)已經出現。全球公民社會以跨越國家界限的非政府組織為核心，它成為參與全球治理的重要角色。根據目前的發展趨勢，全球治理需由國家中心治理與非國家中心治理(即全球公民社會治理)兩個層次的全球治理構成。自17世紀威斯特伐利亞體系形成以來，傳統的治理一直是以主權國家和政府間的權力為基礎的，主權國家是在國際社會中惟一的行為體。但近些年來，各種跨國的非政府組織和社會運動對全球事務的參與不斷擴大和加深，它們部分地分割了原由各國政府承擔的職責，部分地填補了政府留下的真空，部分地承擔起新的責任。以它們為代表的全球公民社會治理的地位和影響不斷上升，并日益成為聯合國基本結構的一部分。而國家中心治理目前雖然仍處于主導地位，但它只是多種行為體之一，不再是國際舞臺上無所不能的、惟一活躍的角色。
全球公民社會與各國政府的地位此消彼長的變化趨勢指向一種新的全球治理前景，也為聯合國改革提出了新的課題。以何種方式將非政府組織納入聯合國組織框架內，是近些年來人們熱烈討論的話題。聯合國前任秘書長加利曾提出將非政府組織作為“人民代表制的基本形式”納入聯合國的框架，目前人們提出的聯合國兩院制或三院制的方案，便是循著這個思路描繪的未來聯合國組織結構的藍圖。
無論聯合國改革采行何種方案，有一點是確定無疑的，即全球性公民社會將作為聯合國基本結構的重要組成部分發揮作用。由于非政府組織的參與，必將使聯合國成為復雜多元的全球治理體系(regime)和價值分配網絡，從而使全球治理形成由不同層次和類型的行為體、力量和運動構成的復雜結構�！肮裆鐣磥碜饔玫囊粋�關鍵問題是，在管理新千年世界事務的制度和過程中，它——從基層的公民組織到公民社會的全球聯盟——如何作為一個合法的參與者參與其中�！盵6]這個問題對中國有著特殊的重要性和意義。
對全球公民社會的參與以國內公民社會的充分發育為前提，但中國公民社會的發育經歷了一個特殊的歷程，目前還處于較低的水平上。
傳統的中國社會沒有國家與社會的分化，國家與社會兩者基本上是重合的。傳統的“泛政治化”的政治思維方式將社會的各個領域都賦予政治意義，納入政治軌道。在改革開放之前，中國社會高度一體化。國家全面控制社會，共產黨和政府享有絕對的、無所不在的權力。在這種政治環境里，社會完全被國家所吞沒，民間領域被政府權力全面滲透和貫通。沒有任何公民社會自主生存的空間，獨立的民間組織(CSOs)沒有合法地位。當時數量有限的“人民團體”完全與黨政機關融為一體，成為其附屬機構，并被納入科層化體制之中。獨立的民間組織完全不存在。
但是，自上個世紀80年代以來，極權體制開始松動，公民逐漸獲得了較大的自由。從消極方面看，隨著市場經濟的形成和發展，社會生活和社會聯系的復雜化和多樣化，政府的權力逐漸退出社會的廣大領域，從而使民間組織獲得了一定的活動空間；從積極方面看，政府推動的民主和法治建設也在逐漸規范著政府的權力，使民間組織獲得了一定程度的自由。從那時以來，中國民間組織在數量的增長和所覆蓋的領域的擴張方面是驚人的。與此同時，民間組織從總體上也獲得了比以往大得多的自主性。[7]上個世紀90年代起，中國政治學界開始引進西方公民社會理論，從而使培育公民社會的目標在學術界得到廣泛認同。而中國政府從1998年起，也將民政部的“社團管理司”更名為“民間組織管理局”，表明民間組織的“民間性”特征已為官方所接受。近年來，中國的民間組織開始以“民間組織”或"非政府組織”的身份廣泛參與國際非政府組織的活動。
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