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重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戰(zhàn)略思路及成效分析
摘 要：重慶市城鄉(xiāng)居民收入差距不斷加大，二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)顯著，呈現(xiàn)“大城市大農(nóng)村”的二元城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)。 自獲批全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)以來，以三個(gè)試驗(yàn)區(qū)為突破口，配套推進(jìn)六個(gè)方面的相關(guān)改革，確定“一圈兩翼”的發(fā)展格局，實(shí)施土地流轉(zhuǎn)及大力發(fā)展勞務(wù)經(jīng)濟(jì)等相關(guān)政策措施，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌全面鋪開，取得相當(dāng)大成效，但距離目標(biāo)存在一定的差距。 關(guān)鍵詞:城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；二元結(jié)構(gòu)；措施；成效 Abstract: The income gap between urban and rural residents of Chongqing becomes bigger and bigger, dual economic structure is obvious and Chongqing shows big city big countryside dual urban-rural structure. Since overall urban-rural comprehensive complement reform approved, Chongqing uses three testing regions as sally port, conducts reform in six aspects, determines one circle and two wings development plan, implements land circulation, and develops labor-affairs economy, spreads overall urban-rural development, and has made great progress. Meanwhile, there is a lot to do for reaching the goal. Key words: overall urban-rural development; dual structure; measure; effect2007年6月國家發(fā)展和改革委員會(huì)批準(zhǔn)重慶市和成都市設(shè)立全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū),要求根據(jù)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)的要求，全面推進(jìn)各個(gè)領(lǐng)域的體制改革，并在重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)率先突破，大膽創(chuàng)新，盡快形成統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的體制機(jī)制，促進(jìn)兩市城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。
一、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的含義
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是黨的十六屆三中全會(huì)明確的“五個(gè)統(tǒng)籌”之一，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是從全局出發(fā)看“三農(nóng)”，把城市和農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作為整體統(tǒng)一籌劃，既要發(fā)揮城市對農(nóng)村的輻射作用，發(fā)揮工業(yè)對農(nóng)業(yè)的帶動(dòng)作用，又要發(fā)揮農(nóng)村對城市、農(nóng)業(yè)對工業(yè)的促進(jìn)作用，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)良性互動(dòng)，逐步改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)，建立起社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制下的平等、和諧、協(xié)調(diào)發(fā)展的工農(nóng)關(guān)系和城鄉(xiāng)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化。因此，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展涵蓋的面比較廣，主要涉及城鄉(xiāng)收入分配統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)勞動(dòng)就業(yè)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)公共事業(yè)發(fā)展統(tǒng)籌、城鎮(zhèn)化發(fā)展統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)體制改革統(tǒng)籌等，本文從以下方面著手分析。
二、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的必然性
重慶呈現(xiàn)“大城市大農(nóng)村”的二元城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)。其中“大農(nóng)村”主要指“三峽庫區(qū)”和渝東南地區(qū)，這些地區(qū)的農(nóng)民收入增長緩慢，城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴(kuò)大，農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展嚴(yán)重滯后（見圖1）。
1．城鄉(xiāng)居民收入差距擴(kuò)大
從圖1可以看出城鎮(zhèn)居民及農(nóng)村居民的收入在不斷地增長，但是兩者的差距卻在不斷地?cái)U(kuò)大，2007年農(nóng)村居民純收入3 509元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入已達(dá)到13 715元。圖2顯示2007年城鄉(xiāng)收入比達(dá)到了3．9∶1，若考慮城市居民的各種福利性補(bǔ)貼，農(nóng)民純收入中還包括要繳納的稅費(fèi)以及用作生產(chǎn)資料的投入，把這些因素計(jì)算入內(nèi)，城鄉(xiāng)居民收入比將進(jìn)一步擴(kuò)大。根據(jù)國際勞工組織發(fā)表的數(shù)
據(jù)表明，城鄉(xiāng)居民收入比一般為1．5∶1，而中國城鄉(xiāng)居民收入比是世界平均水平的2．6倍。
2．二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)顯著
城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，呈現(xiàn)現(xiàn)代工業(yè)部門和傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門并存的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。二元經(jīng)濟(jì)狀況的測度主要有三個(gè)指標(biāo)：比較勞動(dòng)生產(chǎn)率、二元對比系數(shù)、二元反差系數(shù)。比較勞動(dòng)生產(chǎn)率是一個(gè)部門的產(chǎn)值比重同勞動(dòng)力比重的比率。農(nóng)業(yè)部門與非農(nóng)業(yè)部門的比較勞動(dòng)生產(chǎn)率差異越大，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的二元性越強(qiáng)。二元對比系數(shù)是農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)部門的比較勞動(dòng)生產(chǎn)率的比率。二元對比系數(shù)越大，二元性越小，反之就越大。
圖3顯示二元對比系數(shù)呈下行趨勢。1996年重慶市二元對比系數(shù)為0.2，并且重慶市的二元對比系數(shù)均超過0.2，到2006年卻下調(diào)到了0.13，二元對比系數(shù)下降了35%�？梢�，重慶市二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)越發(fā)明顯和嚴(yán)重。
3．城鄉(xiāng)居民消費(fèi)水平差距拉大
恩格爾系數(shù)是衡量生活水平高低的一個(gè)重要指標(biāo)，恩格爾系數(shù)的差異度則反映城鄉(xiāng)居民生活質(zhì)量的差距。城鄉(xiāng)居民恩格爾系數(shù)的差異度即農(nóng)村居民恩格爾系數(shù)與城市居民恩格爾系數(shù)之差，該指標(biāo)反映了城鄉(xiāng)居民的生活質(zhì)量差別程度。當(dāng)城鄉(xiāng)居民恩格爾系數(shù)的差異度小于5%時(shí)，城鄉(xiāng)居民生活質(zhì)量基本一致；當(dāng)城鄉(xiāng)差異度大于10%時(shí)，屬于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。
從表1看出，重慶城鄉(xiāng)恩格爾系數(shù)之差自1996年的13％到2007年都沒有低過10％，并且呈現(xiàn)不斷增長的趨勢，到2007年差異度擴(kuò)大到17.5％�？梢婋S著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)越來越明顯，城鄉(xiāng)生活質(zhì)量差距非常大，城鄉(xiāng)分化嚴(yán)重，消費(fèi)水平差距顯著擴(kuò)大。
4．城鄉(xiāng)社會(huì)公共事業(yè)發(fā)展差距不斷加大
城鄉(xiāng)社會(huì)公共事業(yè)發(fā)展存在差距，尤其是教育和社會(huì)保障兩方面。首先，城市90%以上的初中畢業(yè)生升入高中或職校，而廣大農(nóng)村初中畢業(yè)生升入高中的比例均低于全市平均水平。農(nóng)村中小學(xué)、職業(yè)教育辦學(xué)條件差，教師缺額較大，設(shè)施設(shè)備落后，民辦教育發(fā)展相對滯后。其次，農(nóng)村社會(huì)保障體系不健全，嚴(yán)重滯后于城市。截至2007年，農(nóng)村新型合作醫(yī)療試點(diǎn)縣增加到15個(gè)，有729萬人參加農(nóng)村新型合作醫(yī)療，覆蓋率上升到24.3％。但一直未出臺(tái)相應(yīng)的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)建設(shè)基本處于停頓甚至是倒退的狀態(tài)，相繼有巴南、北碚等區(qū)縣退出了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，2004年全市農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率只有1.6%。而城鎮(zhèn)居民有比較完善的社會(huì)保障體系，職工退休可以領(lǐng)到退休金，失業(yè)職工可以領(lǐng)到失業(yè)救濟(jì)金，“三無”人員可以領(lǐng)到城鎮(zhèn)居民最低生活保障金，導(dǎo)致城鄉(xiāng)在社會(huì)保障方面的差距越來越大。
總之,重慶從城鄉(xiāng)居民收入、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、消費(fèi)水平、社會(huì)公共事業(yè)等方面可以看出城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾突出，是大城市、大農(nóng)村、大庫區(qū)并存的直轄市。近3 200萬戶籍人口中，至今仍有73.6%的人口屬于農(nóng)村。實(shí)施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是必須的，同時(shí)又要認(rèn)識(shí)到改革任務(wù)非常艱巨。
三、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的戰(zhàn)略思路
根據(jù)《重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)的意見》，重慶市將用13年時(shí)間分“兩步走”推進(jìn)改革試驗(yàn)，逐步建立起統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的體制機(jī)制，到2020年最終實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的制度覆蓋相關(guān)領(lǐng)域。使城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)互動(dòng)發(fā)展機(jī)制總體形成，速度效益、區(qū)域綜合競爭力和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展水平在西部地區(qū)領(lǐng)先。兩步走的第一步是從現(xiàn)在到2012年，為打基礎(chǔ)、成框架的階段，全市經(jīng)濟(jì)總量比2006年翻一番以上，城鎮(zhèn)化率超過55%，城鄉(xiāng)居民收入差距由現(xiàn)在的4∶1縮小到3∶1。第二步是從2012年到2020年，為上臺(tái)階、成體系階段，全市經(jīng)濟(jì)總量比2012年翻一番以上，城鎮(zhèn)化率超過70%，城鄉(xiāng)居民收入差距縮小到2.5∶1。
1．“一圈兩翼”的發(fā)展格局
為更好地實(shí)施兩步走的發(fā)展戰(zhàn)略，在空間布局格局上，重慶市構(gòu)建“一圈兩翼”區(qū)域發(fā)展新格局，“一小時(shí)經(jīng)濟(jì)圈”及建設(shè)以萬州為中心的渝東北地區(qū)和以黔江為中心的渝東南地區(qū)“兩翼”。 “一小時(shí)經(jīng)濟(jì)圈”著眼于“領(lǐng)頭領(lǐng)跑”，成為西部地區(qū)重要增長極的核心區(qū)域、長江上游地區(qū)經(jīng)濟(jì)中心的主要載體、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的戰(zhàn)略平臺(tái)。根據(jù)《重慶市一小時(shí)經(jīng)濟(jì)圈經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃》規(guī)劃，“一小時(shí)經(jīng)濟(jì)圈”分為三個(gè)層次， 其中特大城市即重慶主城９區(qū)， 是“一圈”的核心區(qū)域；第二個(gè)層次以區(qū)域性中心城市為主；銅梁、南川、綦江等９個(gè)區(qū)縣為第三層次。渝東北地區(qū)著眼于“提速提檔”，努力建成長江上游特色經(jīng)濟(jì)走廊、長江三峽國際黃金旅游帶、長江流域重要生態(tài)屏障。渝東南地區(qū)著眼于“做特做優(yōu)”，努力建成武陵山區(qū)經(jīng)濟(jì)高地、民俗生態(tài)旅游帶、扶貧開發(fā)示范區(qū)。
“一圈兩翼”的發(fā)展格局，“一圈”領(lǐng)頭領(lǐng)跑，加快新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程，提高工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市帶動(dòng)農(nóng)村的能力，奠定城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。“兩翼”做強(qiáng)做優(yōu)，突出勞務(wù)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，提升人均資源和財(cái)富占有水平。在城鄉(xiāng)空間布局上，規(guī)劃明確了五大城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展區(qū)：核心發(fā)展區(qū)、合川—銅梁—潼南發(fā)展區(qū)、永川—江津—榮昌—大足—雙橋發(fā)展區(qū)、涪陵—長壽發(fā)展區(qū)和萬盛—南川—綦江發(fā)展區(qū)（圖5）。
重慶市政府印發(fā)實(shí)施《關(guān)于建立健全“一圈兩翼”對口幫扶機(jī)制的意見》，從產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)、人口轉(zhuǎn)移、教育互助、科技合作、衛(wèi)生共享、人才交流、融資支持、扶貧開發(fā)等八大方面推進(jìn)“一圈”和“兩翼”的區(qū)縣之間加強(qiáng)幫扶和合作，促進(jìn)“一圈兩翼”區(qū)縣良性互動(dòng)發(fā)展，帶動(dòng)“兩翼”勞務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移。建立了對口支援探索長效機(jī)制，使北部新區(qū)、涪陵區(qū)等19個(gè)處于“一小時(shí)經(jīng)濟(jì)圈”內(nèi)的區(qū)縣與萬州區(qū)、梁平縣等17個(gè)處于“兩翼”范圍內(nèi)的區(qū)縣結(jié)成了互助對子。同時(shí)開展主城區(qū)對口支援三峽庫區(qū)移民重點(diǎn)縣共建工業(yè)基地試點(diǎn)（圖6），確定九龍坡—云陽縣、沙坪壩區(qū)—奉節(jié)縣、江北區(qū)—開縣、北碚區(qū)—巫山縣為試點(diǎn)區(qū)縣。
2．實(shí)施土地流轉(zhuǎn)及大力發(fā)展勞務(wù)經(jīng)濟(jì)
首先，大力推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)。一要大力推行土地承包經(jīng)營權(quán)量化入股新模式。按照股份制的原則，農(nóng)民將土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)化為股份，采取“土地保底租金 按股分紅”或“無土地保底租金 保護(hù)價(jià)收購農(nóng)產(chǎn)品 按股分紅”等形式，委托給具有資金、技術(shù)資源的合作社或公司經(jīng)營。二要大力推行土地承包經(jīng)營權(quán)有償出租新模式。三要大力推行集體建設(shè)用地集中統(tǒng)一開發(fā)新模式。其次大力發(fā)展勞務(wù)經(jīng)濟(jì)。勞務(wù)經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)是農(nóng)民出賣勞動(dòng)直接獲取工資收入，包括生產(chǎn)物質(zhì)產(chǎn)品和非物質(zhì)產(chǎn)品的服務(wù)活動(dòng)。發(fā)展勞務(wù)經(jīng)濟(jì)是衡量農(nóng)村勞動(dòng)力商品化程度的指標(biāo), 是農(nóng)民現(xiàn)代化的標(biāo)志。重慶市土地流轉(zhuǎn)和勞務(wù)經(jīng)濟(jì)要雙管齊下，相互拉動(dòng)，才會(huì)增加農(nóng)民收入。
3．完善社會(huì)保障,促進(jìn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)就業(yè)
重慶市對農(nóng)民工就業(yè)和社會(huì)保障出臺(tái)了一系列的政策措施，先后出臺(tái)了《重慶市農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)試行辦法》和《重慶市農(nóng)民工大病醫(yī)療保險(xiǎn)市級(jí)統(tǒng)籌試行辦法》，明確要完善社會(huì)保障制度，制定靈活就業(yè)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法，研究用城市的社會(huì)保障換農(nóng)村的承包地。在就業(yè)方面提出建立多層次就業(yè)培訓(xùn)體系，鼓勵(lì)創(chuàng)建勞務(wù)品牌。
4．重慶市區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展
重慶市在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略中尋求走出去，加大區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作力度，擴(kuò)大招商引資規(guī)模，走出一條內(nèi)陸城市發(fā)展開放型經(jīng)濟(jì)的新路子，區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要推動(dòng)力。首先與四川揭開川渝合作新篇章，雙方簽署了《關(guān)于推進(jìn)川渝合作共建成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)的協(xié)議》《川渝毗鄰地區(qū)合作互動(dòng)框架協(xié)議》，確定了進(jìn)一步加強(qiáng)川渝聯(lián)合與協(xié)作的總體框架。其次力求向外拓展，跨越到與東部地區(qū)較發(fā)達(dá)的區(qū)域，實(shí)行多邊合作，展開東西合作，提出“八小時(shí)出�！�，開辟示范園區(qū)。
自重慶市設(shè)立全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)以來，配套推進(jìn)六個(gè)方面（戶籍、社保、土地使用、財(cái)政、金融、行政管理）的相關(guān)改革，初步建立覆蓋城鄉(xiāng)的制度框架，在九龍坡、墊江、梁平三區(qū)縣全面實(shí)施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革， 相關(guān)政策措施將全面實(shí)施，逐步推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)“兩步走”的發(fā)展戰(zhàn)略。
四、成效與差距
表2顯示，就業(yè)人員明顯增加，2007年城鎮(zhèn)新增加就業(yè)人員26萬人，完成計(jì)劃20萬人的130％。土地流轉(zhuǎn)步伐加快，目前全市農(nóng)戶承包耕地流轉(zhuǎn)占農(nóng)村承包耕地總面積的16%，居全國第十位，西部第二位，比去年同期提高了5.2％。其中土地規(guī)模經(jīng)營面積達(dá)到302萬畝，比去年增長39%。2007年底全市農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)達(dá)到10萬人，參加農(nóng)民工大病醫(yī)療保險(xiǎn)人數(shù)達(dá)1.5萬人。參加農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)則同比增長2.0%。享受最低生活保障的農(nóng)村居民71.85萬人，增長15.7倍。
重慶市出臺(tái)《重慶市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展統(tǒng)計(jì)監(jiān)測方案（試行）》（以下簡稱《方案》），對建設(shè)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的成效設(shè)計(jì)了具體量化標(biāo)準(zhǔn)。監(jiān)測的內(nèi)容選擇了反映經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展、生活質(zhì)量、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移等4個(gè)領(lǐng)域里的19個(gè)一級(jí)指標(biāo)和51個(gè)二級(jí)指標(biāo)。按照《方案》確定的指標(biāo)體系，市統(tǒng)計(jì)局測算得出 2006年我市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)總體實(shí)現(xiàn)程度為48%。
圖7將2007年所取得的結(jié)果均取為1，以便有可比性，目標(biāo)差距以距2020年所差百分比為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)繪制而成。從圖7可看出，目標(biāo)差距非常大，甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過目前所取得的成效。市統(tǒng)計(jì)局同時(shí)指出，由于如土地集約指數(shù)、城鄉(xiāng)基本社會(huì)保障覆蓋率等指數(shù)沒有納入此次城鄉(xiāng)統(tǒng)籌測算，因此初步測算結(jié)果不能真實(shí)反映統(tǒng)籌城鄉(xiāng)實(shí)現(xiàn)程度的結(jié)果。真正的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌水平會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于48%，可見目前城鄉(xiāng)統(tǒng)籌取得一定的成效，然而離目標(biāo)還有很大的差距。
因此，重慶推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試驗(yàn)機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，應(yīng)該抓住機(jī)遇，趁中央進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化國債項(xiàng)目資金和中央預(yù)算內(nèi)投資的方向和使用結(jié)構(gòu)的時(shí)機(jī)，爭取更多的資金支持，減少統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的成本。扎實(shí)推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的步伐，具體落實(shí)各項(xiàng)政策措施，建立健全各項(xiàng)配套制度并出臺(tái)優(yōu)惠政策支持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)。
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�。�6］ 中國國家測繪局．重慶市行政區(qū)劃圖［S］.
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