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論海事行政處罰自由裁量權的程序控制
[摘要] 隨著行政職能的擴張，行政機關擁有了越來越多的自由裁量權�！皺嗔τ械内厔�，絕對的權力絕對的�！比绾畏乐棺杂刹昧繖啾粸E用已成為行政法學的重要課題。而具體研究某一類行政行為中的自由裁量權將更具有利于指導實踐。行政處罰作為一種最嚴厲的制裁性行政行為，其自由裁量權若被濫用必將嚴重我國的法制建設。因此，本文對海事行政處罰自由裁量權加以深入探討，按照遵循公平與效率的原則，研究如何運用程序來控制自由裁量權的行使，以期有利于海事部門正確、及時而有效地執法，切實保障行政相對人的合法權益。
[關鍵詞] 海事行政處罰；自由裁量權；行政程序；價值體現；程序控制
行政處罰權是行政機關和授權的組織對違反行政法律規范的公民、法人和其他組織予以懲處的權力。是一種具有國家強制性的行政制裁權，行政處罰權從法條中產生時起就帶著自由裁量權的性質。“靈活掌握處罰是當代的進步，因為它把每個具體案件作為具體案件對待，給其以適當的處罰，立法機關所應做的是規定哪些行為應受懲罰，規定通�？梢越邮艿膽土P極限，然后允許裁判機關決定給予每個具體違法者以恰如其分的處罰”。 行政機關在行使行政處罰權時要根據違法的具體情況在法定裁量權限內，自行判斷、自行確定是否處罰、處罰、處罰幅度等，從而作出處罰決定，實施處罰。因此法律在賦予行政機關行政處罰權的同時就是授予了它行政處罰的自由裁量權。在控制行政處罰自由裁量權方面，實體法本身無法控制該裁量權不被濫用。行政機關行使自由裁量權時，只要具備實體法的依據，就具備了合法行政的前提和基礎。因此，通過健全行政處罰自由裁量權運
作的法律程序，規范行政處罰自由裁量權行使的方式、步驟、
順序、時限等程序方面的，是控制其不被濫用的一種有效的法律。本文試從規范行政程序的角度，對控制海事行政處罰處罰自由裁量權作一探討。
一、自由裁量權的存在及負效應
何謂自由裁量權？各學者的解釋不盡一致。國外代表性的解釋是：“指行政官員和行政機關擁有的從可能的作為和不作為中做選擇的自由權�！� 有學者認為，“凡法律沒有詳細規定，行政機關在處理具體事件時，可以依照自己的判斷采取適應的方法的，是自由裁量的行政措施�！� “我國的行政自由裁量權應該是行政主體在法定權限范圍內就行為條件、行為程序、作出作為與否和作出何種行為作合理選擇的權力” 等等。雖然解釋眾說紛紜，但筆者認為其基本涵義不外乎四點：一是法律對行政行為的條件、內容或者方式等沒有作出明確、具體、詳細的規定；二是行政行為不能超越法定的范圍，不能違背立法目的、法條本意和公共利益，并且應當公正合理；三是行政機關可以根據情勢、自己的評價和判斷，進行斟酌選擇，靈活掌握；四是自由裁量行政行為一般不發生違法問題，不能作為行政訴訟的原由，但如果顯失公正，仍須受司法審查。
面對復雜的關系，法律法規不能概括完美，羅列窮
盡，作出非常細致的規定。因此，從立法技術上看，有限的
法律只能作出一些較原則、富有彈性的規定，作出可供選擇的措施和上下活動的幅度，促使行政主體靈活機動地因人因時因地因事作出卓有成效的行政管理。
行政處罰自由裁量權與其它行政權一樣，在其運行過程中，不可避免地產生兩方面的作用。一方面是積極地推動作用，即行政處罰自由裁量權的運行起到了維護公共利益，維持公共秩序，提高行政效率，滿足社會需要，實現國家權能的作用；另一方面是對行政相對人的權益可能造成侵害，從而對行政法治構成威脅。其集中表現是濫用行政處罰自由裁量權，在實踐中具體表現形式為：不正確的目的。行政機關違背授權法的目的行使自由裁量權的違法。行政機關工作人員出于個人目的或小團體利益考慮，濫用行政處罰權；不相關的考慮。行政機關考慮不應考慮的因素或不考慮應該考慮的因素而行使自由裁量權的行為；違反客觀性（排除主觀性）。行政機關及其工作人員在行使自由裁量權權時參與了不正當的主觀因素；顯失公正。具體行政處罰對相對人的權利義務所發生的影響明顯不公平；違反法定程序。行政機關在行使自由裁量權作出處罰決定時，不按法定程序進行。
濫用行政處罰自由裁量權違背了法律授權的目的和意愿，干擾和破壞了法制秩序，其后果嚴重，危害性大。行政處罰自由裁量權的濫用，可能帶來的負面效應主要有：一是不利于社會秩序的穩定。因為行政主體濫用行政處罰自由裁量權，處理問題隨意性很大，畸輕畸重，反復無常，不同情況相同對待，相同情況不同對待，引起群眾懷疑、不信任，產生對立情緒，不配合行政主體的管理，行政違法行為增多，導致社會秩序的不穩定；二是助長特權思想，滋生，影響黨和政府的形象。的經驗告訴我們：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。” 當前得不到有效遏制，在很大程度上與賦權的行政處罰自由裁量權有關。
二、自由裁量權在海事行政處罰中的體現
自由裁量權在我國的海事行政處罰中顯得尤為重要。這是因為：首先，海事違法行為涉及的廣泛，情況復雜、變化迅速，、法規不可能對所有情況下的行政處罰都規定得明確具體，詳盡無遺；其次，海事的專業性、時間性、地域性很強，法律、法規不應該對行政處罰作過于僵化的硬性規定；第三，我國的海事法制尚不夠健全，有些內容不夠完備，表現出一定的“概括性”和“模糊性”，有些法律、法規尚無具體的實施細則或實施辦法。一言以蔽之，海事法律、法規應當授予海事部門在行政處罰中以必要的自由裁量權，使之能根據客觀情勢，權衡輕重，靈活運用，在法定范圍內作出合法、合理的行政處罰，以達到依法行政，維護國家權益，確�！昂竭\更安全、海洋更清潔”目標的實現。根據我國海事法律、法規、規章的規定，在具體的海事行政處罰中，自由裁量權主要體現在以下四個方面：
1、 對事實要件認定的自由裁量。
海事部門對當事人的行為性質和海事管理事項的性質認定酌情裁量。確認其行為是否違反水上安全監督管理秩序。并經過調查決定是否作出海事行政處罰。
2、判定情節輕重的自由裁量。
所謂情節是指事物發生、的因果關系和演變過程。海事違法行為的情節可以分為主觀和客觀兩個方面。主觀方面包括目的、動機、心理狀態和態度表現等，客觀方面包括時空、對象、方式手段和危害后果等。在實施海事行政處罰時，必須認真考慮上述主觀和客觀兩個方面的違法情節。
在海事法律中，有不少法條規定的是酌定情節。即在量罰時，需由海事部門酌定違法情節的范圍、程度和輕重。法條中經�？梢姟案鶕煌楣�、視情節嚴重、造成嚴重污染”等模糊語言來概括、規定，其本身沒有明確的內涵和外延，又缺乏認定情節輕重的法定條件，具體理解和適用，只有聽憑海事執法人員去判定。如《水上安全監督行政處罰規定》第十八條：“船舶不按規定辦理變更或注銷登記，或者使用過期的船舶國籍證書或臨時船舶國籍證書，情節嚴重的，船籍港登記機關可以處以本規定第十六條規定的罰款數額的10%的罰款�！�
3、選擇處罰的對象、種類和幅度的自由裁量。
我國現行海事法律、法規、規章規定，海事行政處罰主要有警告、罰款、扣留證書、吊銷證書、沒收船舶等。
對某一應受海事行政處罰的違反水上安全監督管理秩序行為，到底應如何決定處罰的對象、種類呢？根據處罰法定原則，當然要依據法律、法規的規定來決定�，F行海事法律規定了三種類型：
第一，確定型。即對某種海事違法行為，海事法律明確規定了處罰對象、種類，應給予某種行政處罰。如《中華人民共和國船舶登記條例》第四十九條：“假冒中華人民共和國國籍，懸掛中華人民共和國國旗航行的，由船舶登記機關依法沒收該船舶。籍船舶假冒外國國籍的，懸掛外國國旗航行的，適用前款規定�！�
第二，選擇型。即對某一海事違法行為，海事法律規定了可以選定處罰對象、幅度。如《水上安全監督行政處罰規定》第三十一條：“有下列行為之一的，對違法船舶、設施處以5000元至10000元罰款；對違法人員處以300元至500元罰款�！�
第三，混合型。即對某一海事違法行為，海事法律規定了可以選定處罰對象，又規定了可同時選定另一種行政處罰或不處罰。如《水上安全監督行政處罰規定》第二十一條：“有下列行為之一的，對違法船舶處以3000元至10000元罰款；對違法人員可視情節給予警告或處以100元至500元罰款。”
此外，在對罰款數額的具體規定中，有的只規定了上限，有的既規定了上限，又規定了下限。如《防止船舶污染海域管理條例》第四十七條：“對船舶所有人的罰款，最高額為人民幣十萬元。但對下列情況之一者，罰款的最高額為人民幣一千元……”；又如《水上安全監督行政處罰規定》第二十六條：“外國籍船舶未經批準，進入中華人民共和國內或港口，處以5000元至30000元罰款。”從現有的海事法律規定中可以看出，罰款是所有行政處罰中用得最多、最廣的一種，也是海事部門運用自由裁量權最頻繁的一種。在此，關鍵在于把握兩點：一是不要超出法定的范圍和幅度；二是在法定的范圍和幅度內不要畸輕畸重，顯失公正。
4、選擇行為時限的自由裁量。
海事中有些法條所規定的限期行政相對人履行某種義務，既未具體規定履行的期限，也未規定其履行的幅度。如《海上安全法》第二十二條：“未經主管機關批準，不得在港區、錨地、航道、通航密集區以及主管機關公布的航路內設置、構筑設施或者進行其他有礙航行安全的活動。對在上述區域內擅自設置、構筑的設施，主管機關有權責令其所有人限期搬遷或拆除”等規定。在這種情況下，海事部門就必須根據客觀情勢運用自由裁量權對履行的期限作出明確、具體的規定，規定的期限必須切實可行而又能體現嚴格執法，過短或過長都是不適當的。
三、行政程序在海事行政處罰自由裁量權運行中的價值意義
如前所述，行政處罰自由裁量權是政權的一種，這種權力的運行會產生正負兩方面的效應。為預防和控制負效應的出現，必須對自由裁量權進行控制。即所謂“自由”是相對的，不存在絕對的“自由”。自由裁量權“是一種明辨真與假、對與錯的和判斷力，……而不以他們的個人意愿和私人感情為轉移�！� 行政處罰自由裁量權的運行態勢表明，自由裁量權出現負效應是因為它的逆向運行或越軌運行，即不按預先設置的方式、、步驟運行。從這個角度講，“行政程序是為行政權力運行設置的一種安全裝置�！薄俺绦虻膶嵸|是管理和決定的非人情化，其一切布置是為了限制恣意、專斷和(任意)裁量�！� 這些都表明了行政程序在制約行政權，保障民主自由，防止專斷中的重要作用。
要正確理解行政程序在行政處罰自由裁量權運行中的價值體現，必須首先理解和把握行政程序的概念。行政程序是指由行政行為的方式、步驟和時間、順序構成的行政行為的過程。 這是國內較一致的看法，這種觀點對于行政程序的控權功能意義較大，筆者便依此觀點論證行政程序在行政處罰自由裁量中的價值體現，其主要表現在：
1、行政程序是限制隨意行政的前提。行政程序是規制行政處罰自由裁量權的一種重要手段。行政程序一旦設定并法律化后，一方面作為行政自由裁量權的享有者、行使者的行政主體的選擇行為方式、方法及步驟時必須遵循程序之規定，即按行政程序規定的方式、方法和步驟去作為，否則就要承擔違反程序之法律責任；另一方面，作為權利主體的行政相對人，有權要求行政主體合理行使自由裁量權。行政程序的設定也可以預防行政主體濫用程序壁壘，拖延行政的行為發生，避免行政主體選擇不適當的手段、范圍、幅度來加重行政權力主體的義務，以防止行政主體濫用行政處罰自由裁量權，扼制行政主體行使自由裁量權的主觀隨意性。
2、行政程序是公正與效率的衡平機制。效率是行政的生命，行政自由裁量權就是為行政效率所設置。行政程序是行政自由裁量實現公平、公平的保障，“公平理念使行政主體
及其執法人員更明確自由裁量的責任和意義，同時，在行政執法中的模糊界域刻畫出一條相對明朗的基線，給現實的行政執法注入活力，也為行政裁量的合理化提供了一個價值尺度�！� 從局部或階段表現來看，要求行政主體嚴格按照行政程序自由裁量，似乎是約束了行政主體的行為自由，拖延了行政主體實施行政的時間，降低了行政效率。但從本質上，其實不然，遵循行政程序與行政效率的提高是一致的。行政事務繁雜，行政主體實施行政行為固然需要快速、及時，但是，如果行政主體片面追求效率，不遵循法定化的公正程序，勢必損害行政相對人的合法權益，那么，行政相對人定會行使救濟權。這樣不但減損行政效能，而且還挫傷人民群眾的參政積極性，這種所謂的效率也終將失去。而通過正當行政程序后，即使出現行政行為結果不利于行政相對人或不能滿足其要求，由于程序已給他們充分的自衛機會，行政主體作了充分的公正努力，行政相對人的不滿情緒就會被淡化或消除，他們能給行政主體充分的理解，從而減少事后的申請復議和行政訴訟，客觀上提高了行政效率。
3、行政程序是保障相對人權利的關鍵。在行政處罰自由裁量權動作的程序中，賦予相對人必要的程序權利，就能使行政相對人通過行使自己的程序權利來達到保護自己的實體權利，進而實現對行政處罰自由裁量權予以有效控制的目的。在行政機關行使自由裁量權時，給予相對人同等充分的機會來了解情況、陳述理由和要求，賦予他們收集相關的情報資料、得到告知和教示、申請聽證等程序權利，不但可以有效地防止行政自由裁量權超出“自由”的范圍成為一種無
限的權利，規范自由裁量權的合法、正當的拓展，而且還是保證行政處罰自由裁量權在“自由”范圍之內體現合理性的一種安全閥。
應該說，如何使行政相對人既懂得以實體規則保護自己的合法權益，又學會運用程序規則不使自己的權利被侵犯、義務不被加重，在我們這樣一個重實體輕程序傳統的國家有著重要意義。
四、控制海事行政處罰自由裁量權的程序機制
法貴在執行。沒有法的正確、全面、切實地實施，法的效力就不可能實現。《行政處罰法》、《行政復議法》實施以來，成效顯著，在規范行政機關的處罰行為、處罰程序、促進依法行政方面發揮了重要作用�！缎姓幜P法》詳細規定了行政處罰程序，即簡易程序、一般程序和正式聽證程序的適用條件和實施步驟等。并貫徹了當事人的“被告知的權利”和“防衛權”。但在海事行政執法實踐中，《行政處罰法》及在其基礎上制訂的《水上安全監督行政處罰規定》、《行政處罰程序規定》等明確的處罰程序也存在著瑕疵，具體條文操作性不強，賦予行政機關自由裁量權過大，主要表現在：
1、關于告知程序的規定。對告知的方式、時間與的關系上不明確。如在方式上，條款只是明確了行政機關告知的義務，但是行政機關如何告知則無明文規定。是書面告知還是口頭告知，或者是采取電話告知還是采取其他方式，從條款來看似乎都是允許的。
2、關于一般程序的規定。在行政處罰的一般程序的規定中，無立案程序的規定。如果對行政處罰案件能否成立及立案條件、程序都無明確規定的話，行政機關又如何能圍繞被查處的案件展開調查取證等一系列活動呢？另外，沒有對調查終結后作出決定的期限規定。《行政處罰法》第38條規定，調查終結，行政機關負責人應當根據不同的情況分別作出處罰、不予處罰、移送司法機關的決定。但是，對作出是否予以處罰或其他的決定卻沒有時間上的要求，這種無期限限制的規定是非常不合理的。
3、關于聽證程序的規定。沒有關于利害相對人可否要求舉行聽證的規定；沒有關于行政機關舉行聽證的期限規定；沒有關于聽證記錄排斥原則的規定�！缎姓幜P法》第43條規定：“聽證結束后，行政機關依照本法第三十八條的規定，作出決定”。該條規定了經過聽證后仍按一般程序作出決定而無關于根據聽證記錄作出相應決定的規定。
完整、連續、合理的羈束性程序規范的欠缺，嚴重了對行政相對人實體權利的保障。為了制約行政主體濫用行政處罰自由裁量權，應建立健全多元化的控制機制，在程序上進一步完善、規范對行政處罰自由裁量權進行監控。借鑒別國經驗，結合我國實際情況，控制海事行政處罰自由裁量權的程序機制應由下列程序制度構成：
1、情報公開制度。情報公開又稱情報自由，是指凡涉及到相對人權利、義務的行政信息資料，除法律規定應予保密的以外，有關機構應依法向公開，任何公民或組織均可依法查閱或復制。我國的法律法規尚無對情報公開作統一的、明確的、詳細的規定。但有關法律已作了部分規定，如《行政處罰法》第4條規定，對違法行為給予行政處罰的規定，必須予以公布，未經公布的規定，不得作為行政處罰的依據。
情報公開制度公開了行政主體據以作出行政處罰的相關材料，使公眾知曉哪些是行政主體該做的，哪些是不該做的，什么是自己能做的，什么是自己不能做的。從而有利于公眾行使和實現自己的權利，有利于扼制自由裁量權的濫用。
2、告知并說明理由制度。這是一項基本的行政程序制度，該制度要求當行政機關作出行政處罰決定時，應當告知行政相對人行政處罰決定的，并說明其事實根據和依據。
�。�1）表明身份程序。表明身份制度是指行政主體及其執法人員在實施行政行為之前，要向相對一方當事人出示執法證明或授權令，對表明自己享有進行某種行政行為的職權或權利的程序。這一制度對控制行政處罰自由裁量權而言，它可以通過行政主體及其工作人員自覺公開其身份的方式使相對人免受不法侵犯，防止他超越職權、瀆職。同時，這一制度還為行政回避制度的建立奠定基礎。
�。�2）行政教示制度。行政教示制度是指行政主體在進行某項行政行為之前、之后、之中對行政相對人享有哪些權利、承擔哪些義務，如何行使有關權利、履行有關義務以及其他有關事項，負有的以書面或口頭形式告知相對人并加以指導的義務，若行政主體沒有履行該項義務而遭受損害，則應承擔相應的法律責任的程序制度。行政教示制度的具體內容至少應包括教示主體、教示時間、教示方式、教示不當的法律后果等幾個方面的內容。在教示的方式上，由于教示是一種靈活的程序行為，口頭或書面的方式都可完成。但個體選擇哪一種方式，要結合當時的主客觀情況，作出最有利于相對人、最能達到教示目的選擇。教示的時間，可以根據教示的不同內容和行政程序的不同階段，在行政行為之前、之中、之后進行。
（3）行政行為說明理由制度。行政行為說明理由制度是指行政主體在作出對行政相對人合法權產生不利的行政行為時，除法律有特別規定外，必須向行政相對人說明其作出該行政行為的事實因素、法律依據以及進行自由裁量時所考慮的政策、公益、形勢、習慣等因素。行政主體在作出行政處罰決定時，應向相對人說明行為的合法性和合理性的理由。前者包括說明行為合法性理由的事實依據和法律依據；后者包括說明行政主體正當行使行政處罰自由裁量權的依據，如政策形式、公共利益、慣例、公理等。這一制度的具體內容至少應包括：適用范圍，說明理由的時間、方式、內容、質量要求，說明理由之瑕疵及其后果等幾個方面的內容。
行政行為說明理由制度要求行政主體在作出對相對人行政處罰決定之時，必須給以合法、合理的解釋，以達到以理服人的目的。它可以迫使行政主體更加公正地行使行政自由裁量權，避免恣意行政，損害相對人的合法權益。
3、回避制度�；乇苤贫仁侵概c行政行為有利害關系的人員不得參與該行政行為的過程的制度�；乇苤贫茸钤缭从谟胀ǚǖ墓瓌t中“任何人不得作為自己案件的法官”的規則。對于控制行政處罰自由裁量而言，回避制度意義尤其重大，其主要價值在于防止行政行為人的偏私，保障行政處罰的公正性和增強行政處罰的合理性。因此，在行政處罰行使自由裁量權時，如相應事項與本人有利害關系的，則不能參與該事項的處理，應當回避。
4、聽證制度。聽政制度作為體現行政處罰公開、公平、民主的一種程序制度，已成為行政程序法的核心制度，這種制度對于規范行政處罰自由裁量權具有重要意義。在聽證過程中，通過控、辯雙方展示證據、相互質證和辯論，有利于發現案件的真實情況，使行政處罰自由裁量權的運用奠定在真實情況的基礎之上，促進行政處罰決定的相對合理性。因為聽證制度的根本性質就在于公民運用這些程序上的參與權利，進行“自衛”或“抵御”，以抵抗行政機關的違法或不當行政處罰行為，并縮小其與行政機關法律地位不平等所造成的巨大反差。
5、時效制度。時效制度是指規定行政處罰行為開始或結束的時間以及與此相關的法律后果的程序制度。其核心內容是法律對行政處罰行為的實施所規定的各種時間上的限制，行政行為只有遵守法定的時限規定，才能產生預期的法律后果�！缎姓幜P法》共64條，其中關于時效、時限的規定有7條，可見，時效制度在行政活動中的重要性。
6、海事機構內部監督制度。除了行政復議機關的監督外，要強化執法責任制。行政執法責任制的核心是責任追究，不僅要追究違法行政的責任，也要追究行政不當的責任，不能因為行政不當不屬于違法就不予追究。規范海事行政處罰自由裁量權，同時要靠行政機關內部操作來解決。海事機構可在內部建立一定的慣例作法，以一定規章或規范性文件的形式確定本行政機關在行政處罰中具體應考慮的一些因素以及這些因素的具體標準。《行政處罰法》第四條規定的基本因素有“違法行為的事實、性質、情節以及危害程度”，海事機構可根據上述基本因素、各因素之主次情況及所占比重等，以綜合評定的方式來確定一個可操作的有關本單位行政處罰的標準，這樣，不僅便于執法人員操作，也便于實現本單位行政的統一；海事機構還可以形成一個公開行政處罰案件的制度，以優秀的行政處罰案例約束本單位的執法行為，起到和警示的作用。
此外，職能分離制度、合議制度、行政救濟制度等都能對行政處罰自由裁量權的錯位起著一定程度的控制作用。
上述各種制度將從不同的角度、在不同的環節上對控制海事行政處罰自由裁量權發揮作用。但任何一種制度都不能單槍匹馬、孤軍奮戰，控制海事行政處罰自由裁量權的程序機制應是一個有機統一的整體，各種制度應互相配合，方能達到有效控制之目的。這些程序權益一旦轉化為行政相對人的行為，將匯合成巨大的力量，以抗衡行政處罰自由裁量權的濫用，從而增強行政主體的自律意識，正確行使行政處罰自由裁量權。
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[1]羅豪才主編：《行政法學》，北京大學出版社1996年版。
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[4]季衛東：《法律程序的意義》，《中國社會》1993年第1期。
[5]游振輝：《論行政執法中的自由裁量權》，《中國法學》1990年第4期。
[6]王海東主編：《國際國內海事法規全書》，山東人民出版社1993年版。
[7]金正明主編：《中國海事審判的與實踐》，海天出版社1993年版。
[8]中華人民共和國海事局：《海事法規匯編》，人民出版社2000年版。
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