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中國個人稅收遞延型養(yǎng)老保險試點分析
個人稅收遞延型養(yǎng)老保險適合中國嗎
個稅遞延型養(yǎng)老保險與我國國情有不適應之處，其普適性和普惠性不足。但從完善養(yǎng)老保障體系的角度，個人稅收遞延型養(yǎng)老保險增加了養(yǎng)老保險體系中市場化因素。
8月14日，國務院正式對外公布《國務院關于加快發(fā)展現(xiàn)代保險服務業(yè)的若干意見》，從構筑保險民生保障、完善多層次社會保障體系以及提出保險業(yè)的發(fā)展目標等十個方面作出具體要求，被保險業(yè)內(nèi)稱為新版“國十條”。新“國十條”最為引人關注的是“適時開展個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險試點”。根據(jù)保監(jiān)會的部署，試點將在明年啟動,上�；敬_定位列其中。這也標志著，社會保障界一直呼吁的個稅遞延終于有了實質性的動作。
中國個人補充養(yǎng)老保險繳費部分收入遞延征稅的政策幾乎是美國401k計劃的“移植物”，在美國運行良好的企業(yè)年金稅收政策，在中國也能復制嗎?
一、什么是個稅遞延型養(yǎng)老保險?
養(yǎng)老保險通常由三個支柱構成，第一支柱是基本養(yǎng)老保險，第二支柱是企業(yè)養(yǎng)老保險(即企業(yè)年金)，第三支柱是個人儲蓄型養(yǎng)老保險(即商業(yè)養(yǎng)老保險)，其中第一支柱是公共養(yǎng)老保險，第二和第三支柱是私人養(yǎng)老保險(即補充養(yǎng)老保險)。個人稅收遞延型養(yǎng)老保險是國家鼓勵發(fā)展企業(yè)年金和商業(yè)養(yǎng)老保險的一種手段。
個人稅收遞延型養(yǎng)老保險，通俗地說，是個人工作時向企業(yè)年金計劃的繳費或向保險公司購買商業(yè)養(yǎng)老保險的保險費，這部分繳費收入不用繳納個人所得稅，待退休領取養(yǎng)老金時再繳納所領取的那部分收入的所得稅款，且稅率按照退休金對應的應繳納稅率計算。個稅遞延型養(yǎng)老保險的重點是享受個人所得稅的延稅優(yōu)惠，不是不交稅，而是在領取養(yǎng)老金的時候交稅。這一稅收優(yōu)惠政策旨在鼓勵職工主動參加補充養(yǎng)老險，提高自我養(yǎng)老保障水平。
二、中國個人稅收遞延型養(yǎng)老保險的萌芽、醞釀與成熟
2008年12月8日，國務院辦公廳頒布的《關于當前金融促進經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》中明確提出“積極發(fā)展個人、團體養(yǎng)老等保險業(yè)務，鼓勵支持有條件企業(yè)通過商業(yè)保險建立多層次養(yǎng)老保障計劃，研究對養(yǎng)老保險投保人給予延遲納稅等稅收優(yōu)惠”。這標志著個人稅收遞延型養(yǎng)老保險的萌芽，以稅收優(yōu)惠政策促進補充養(yǎng)老保險發(fā)展的探索之路由此展開。
長期以來，我國養(yǎng)老保險體系的三大支柱發(fā)展不平衡，社會基本養(yǎng)老保險這一支柱不斷發(fā)展壯大，企業(yè)年金和個人儲蓄型養(yǎng)老保險發(fā)展滯后。推動個人儲蓄型養(yǎng)老保險的發(fā)展是完善多層次養(yǎng)老保障計劃的重要目標。
然而個人稅收遞延型養(yǎng)老保險的醞釀幾經(jīng)周折。2009年4月國務院發(fā)布《關于推進上海加快發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)和先進制造業(yè)建設國際金融中心和國際航運中心的意見》，進一步鼓勵個人購買商業(yè)保險并要求適時進行個人稅收遞延型養(yǎng)老保險試點。但2009年12月國家稅務總局發(fā)布《關于企業(yè)年金個人所得稅征收管理有關問題的通知》明確企業(yè)年金的個人繳費和企業(yè)繳費不得抵扣個人所得稅，個人稅收遞延型養(yǎng)老保險的發(fā)展受阻。
隨后，全國保險會議明確表示要大力推行健康養(yǎng)老保險發(fā)展，支持上海開展個人稅收遞延型養(yǎng)老保險試點。緊接著2011年11月《上海保險業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃綱要》提出“推動上海開展個稅遞延型養(yǎng)老保險試點產(chǎn)品作為上海‘十二五’期間上海國際金融中心建設的主要任務”，鼓勵試點開展，2012年6月上海市政府向國家財政部提交了開展“個稅遞延型養(yǎng)老保險”試點的方案，2013年12月財政部、人力資源和社會保障部和國家稅務總局聯(lián)合下發(fā)《關于企業(yè)年金、職業(yè)年金個人所得稅有關問題的通知》，規(guī)定自2014年1月1日起，實施企業(yè)年金、職業(yè)年金個人所得稅遞延納稅的優(yōu)惠政策，標志著作為養(yǎng)老保障體系第二支柱的企業(yè)年金個人稅收遞延政策付諸實現(xiàn)。2015年,個人稅收遞延型養(yǎng)老保險將在上海試點。時隔6年后，個人稅收遞延型養(yǎng)老保險在曲折探索中實現(xiàn)了從萌芽到試點的轉變。
三、遞延型養(yǎng)老保險順應了時代需要
雖然非延稅型和延稅型在稅收激勵方面有著相同的效應，但由于兩種稅收模式繳稅的時間點不同，就可能面臨不同的邊際稅率，采用不同的稅收模式，最終個人實際繳納的稅收不盡相同。退休后收入會降低，即面臨較低的邊際稅率。如果采用延稅型養(yǎng)老保險，最終個人獲得的實際養(yǎng)老金收入會更高。目前，我國個人商業(yè)養(yǎng)老保險采用的是非延稅模式，進行延稅型養(yǎng)老保險試點相對于非延稅型養(yǎng)老保險能給納稅人帶來更多的實際收益，是一種改進，也是一大進步。
1.遞延型養(yǎng)老保險是應對人口老齡化的需要
我國已經(jīng)邁入老齡社會且人口老齡化呈現(xiàn)加速趨勢。據(jù)預測2030年我國將迎來人口老齡化高峰，老年人口將達到3.51億。人口老齡化程度不斷加深意味著在基本養(yǎng)老層面，繳費人數(shù)減少，而領取養(yǎng)老金人數(shù)增多，這將給社會統(tǒng)籌養(yǎng)老金帶來巨大的壓力和挑戰(zhàn)。如果繼續(xù)單純依靠國家基本養(yǎng)老保險維持退休職工的基本生活，可能會導致生活水平的下降或者國家財政為養(yǎng)老保險買單。而人口老齡化日益嚴重也會刺激對養(yǎng)老保險的需求，同時隨著人們生活水平的提高，對養(yǎng)老保障的要求也在提升，需要多渠道充實養(yǎng)老保障來源。企業(yè)年金和個人儲蓄型養(yǎng)老保險理應成為我國應對人口老齡化的必然選擇。
遞延型養(yǎng)老保險作為一種政策導向，順應了養(yǎng)老保險來源多元化的趨勢，鼓勵人們?yōu)樽约吼B(yǎng)老考慮，購買商業(yè)養(yǎng)老保險時享受稅收優(yōu)惠進一步刺激人們的購買欲，也能讓投保人在退休后多一份生活保障，不僅有助于滿足老年人基本生活需要，也能從一定程度上提高老年人的生活質量。
2.遞延型養(yǎng)老保險順應了多層次養(yǎng)老保障體系發(fā)展與完善的需要
我國養(yǎng)老保障三大支柱發(fā)展不平衡，三個支柱的發(fā)展都存在一定的問題�；旧鐣B(yǎng)老保險雖然覆蓋面廣，但保障水平比較低，個人賬戶空賬問題也難以解決。遞延型養(yǎng)老保險政策會鼓勵個人為自己退休后積累一部分養(yǎng)老金，從一定意義上來說，可以減輕基本社會養(yǎng)老保險的負擔。我國養(yǎng)老保障體系對第一支柱即基本社會養(yǎng)老保險依賴度過高，遞延型養(yǎng)老保險稅收政策可促進養(yǎng)老保險體系第二、三支柱的發(fā)展，在一定程度上改變養(yǎng)老保險三大支柱發(fā)展失衡的局面。
企業(yè)年金作為我國養(yǎng)老保障的第二大支柱參與率較低，影響較小。2012年，企業(yè)年金覆蓋職工人數(shù)僅占基本養(yǎng)老保險覆蓋人數(shù)的7.04%，企業(yè)年金替代率僅為5%左右，而主流發(fā)達國家企業(yè)年金的替代率在20%到30%之間，說明我國企業(yè)年金有很大的發(fā)展空間，2014年起實施的企業(yè)年金個人所得稅遞延的優(yōu)惠政策將促進第二支柱的發(fā)展。作為第三支柱的個人儲蓄型養(yǎng)老保險也由于人們對商業(yè)保險的信任度和認同度較低，發(fā)展較緩。國家出臺遞延型養(yǎng)老保險政策無疑會增強個人對商業(yè)保險的信心，同時又能讓投保人獲益。倘若遞延型養(yǎng)老保險得到消費者的認可，那么可以改變商業(yè)保險在我國養(yǎng)老保障體系中力量薄弱的局面，刺激養(yǎng)老保障第三支柱的發(fā)展，彌補養(yǎng)老保障體系中這一短板。更重要的是，個人儲蓄型養(yǎng)老保險的發(fā)展能夠調整養(yǎng)老保險三大支柱的比例，促進多層次養(yǎng)老保障體系的完善和健康發(fā)展。
四、作為美國401k計劃的
“移植物”，水土服不服?
個人稅收遞延型養(yǎng)老保險的實現(xiàn)當然是一件好事。但是，任何一項西方好的制度安排，都不是說拿到中國就能管用，我們還要看水土服不服。
1978年，美國《國內(nèi)稅收法》新增第401條k項條款，提出一種由雇主、雇員共同繳費建立的完全基金式的養(yǎng)老保險制度，并于1979年得到法律認可。20世紀90年代401k計劃得到迅速發(fā)展，逐漸取代美國傳統(tǒng)養(yǎng)老保障體系，成為雇主雇員首選的養(yǎng)老保障計劃。目前，已有60%以上的美國接近退休的家庭都擁有401k退休金賬戶。401k計劃是由雇主和雇員共同繳費，在繳費和投資收益階段免稅，領取待遇時收取個人所得稅。我國即將進行試點的個人稅收遞延型養(yǎng)老保險如同美國401k計劃的“移植”，除了繳費是個人外，幾乎沒有其他不同。而繳費是個人的主要原因是由于我國2004年建立了企業(yè)年金制度，已有企業(yè)為員工繳納補充養(yǎng)老保險的制度。
美國401k計劃取得成功離不開美國的土壤，最重要的是美國有成熟的資本市場。401k計劃賬戶持有者可以決定投資品種，第三方只提供選擇和幫助操作投資。美國401k計劃最大的投資對象為共同基金，是一種穩(wěn)健組合者，占70%以上。投資公司股票的部分不到20%。由于美國資本市場成熟，401k計劃收益率可觀。而在中國，資本市場正處于初步發(fā)展階段，為了追求穩(wěn)定收益，個稅遞延型養(yǎng)老保險最有可能的投資產(chǎn)品為穩(wěn)健型低風險的產(chǎn)品，這樣產(chǎn)品收益率較低，有可能會趕不上CPI漲幅。因此，改變以往的投資組合，一部分投穩(wěn)健型低風險產(chǎn)品，另一部分讓投資者或第三方選擇或許對于我國而言是一種可行的選擇。
上文提到，美國401k計劃是雇主和雇員共同繳費的，而我國個人稅收遞延型養(yǎng)老保險雖然同時針對企業(yè)年金和個人儲蓄型養(yǎng)老保險，但是兩者是分屬于兩個不同的制度，賬戶也是分屬的。在領取待遇時，養(yǎng)老保險賬戶應該只有一個，如何將補充養(yǎng)老保險賬戶整合到一個賬戶中，這給我國制度設計和政府管理提出了一個難題。倘若不整合，又會給待遇享受者帶來麻煩，同時也增加了管理成本。
另外，美國401k計劃對投資者的每月“投資額”有比例限定和總額限定。以2010年為例，每月投資額不得超過月收入的15%，全年投資上限為16500美元，50歲以上的投資者全年投資上限為22000美元，這兩者結合的規(guī)定既防止投資人過高投資影響制度的公平，又能根據(jù)養(yǎng)老保險實際需要對投資者有一定的激勵作用。
而我國個稅遞延養(yǎng)老保險免稅規(guī)定過于簡單，欠考慮。據(jù)悉，上海個稅遞延型養(yǎng)老保險方案免稅上限為1000元，其中700元用于個人養(yǎng)老保險免稅，300元用于企業(yè)年金免稅。僅限定每月最高投資額，不限定比例，會影響投資者的積極性。按照我國目前的情況，個稅起征點3500元，如果收入為5000元，扣除五險一金，每月納稅不到20元。如果收入為10000元，扣除五險一金，每月個稅300元左右。如果每月投資養(yǎng)老700元，對于收入在5000元的人而言，稅收遞延的意義有多大?對于收入10000元以上的人而言，由于個稅遞延的絕對數(shù)額太小，吸引力也不大。
由此看來，我們應該根據(jù)我國的實際情況，測算出對投資者有吸引力又符合養(yǎng)老實際的個稅遞延免稅條件。
五、個人稅收遞延型養(yǎng)老保險的普適性與普惠性值得思考
1.在我國不具有普適性
我國各地經(jīng)濟發(fā)展不平衡，差距非常大。與發(fā)達國家相比，我國平均工資水平也較低。從目前的情況來看，個人稅收遞延型養(yǎng)老保險還不具有普適性。國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2013年全國在崗職工年平均工資為52379元，月平均工資4365元，扣除五險一金后還達不到個人所得稅的起征標準。我國東西部工資水平差距大，2013年北京在崗職工年平均工資為93006元，而云南則為44188元。如果在中西部實行個人稅收遞延型養(yǎng)老保險政策，必然只有少數(shù)人能達到個人所得稅繳納標準，僅對這部分相對的高收入群體進行稅收優(yōu)惠，則會使原本就少的稅收繼續(xù)縮水，難以發(fā)揮政策的作用。按照我國目前的工資水平，僅有東部部分省市適合實行個人稅收遞延型養(yǎng)老保險政策。
2.“富人多受益”的逆向選擇
稅收是經(jīng)濟的一大杠桿，國家利用稅收進行收入再分配以控制國家宏觀經(jīng)濟，維護社會穩(wěn)定。通常情況下，為了縮小貧富差距，一般遵循“富人多繳稅”的原則。然而按照個人稅收遞延型養(yǎng)老保險政策，隨著收入的提高，其從稅收優(yōu)惠中獲益更大，收入低的群體卻不能享受優(yōu)惠，難免有劫貧濟富之嫌。另外，高收入者可能通過投保來避稅，這樣便會形成“富人多受益”的局面。
3.公平性缺失
個人稅收遞延型養(yǎng)老保險公平性缺失主要體現(xiàn)在以下兩個方面：一方面，保險的覆蓋人群較窄。根據(jù)上海計劃中的試點方案，個人稅收遞延型養(yǎng)老保險在試點初期采用“個人投保、企業(yè)安排”的“個險團做”的方式，不接受個人單獨購買。這一規(guī)定就排除了沒有固定單位的自由職業(yè)者和未在職的城鄉(xiāng)居民，他們大多沒有基本社會養(yǎng)老保險，是最需要個人儲蓄型養(yǎng)老保險的人，他們更需要具有國家稅收優(yōu)惠的養(yǎng)老保險產(chǎn)品來安排養(yǎng)老。另一方面，個人稅收遞延型養(yǎng)老保險忽略了大部分群體的利益，政策的實施有失公平。一項政策性保險應有利于大眾，至少要惠及一半以上的人，才有推廣的價值，而目前個人稅收遞延型養(yǎng)老保險惠及的是少數(shù)的高收入者。
個人稅收遞延型養(yǎng)老保險能多大程度上激發(fā)職工的參保意愿與政策設計密切相關，也關系到政策能否推廣。個稅遞延型養(yǎng)老保險與我國國情有不適應之處，其普適性和普惠性不足。但是，從完善養(yǎng)老保障體系的角度，提出個人稅收遞延型養(yǎng)老保險增加了養(yǎng)老保險體系中市場化因素，這一理念極具價值。而且與非遞延性模式相比，它更能激勵職工參與商業(yè)養(yǎng)老保險，增加退休者的實際收入，提高其生活質量。
在我國，要全面推進個人稅收遞延型養(yǎng)老保險制度，有幾個需要重視的問題：首先，我國經(jīng)濟發(fā)展不平衡，政策應體現(xiàn)差異性，不能“一刀切”。
從目前的情況來看，如果實行統(tǒng)一的政策，受益大的是發(fā)達地區(qū)和高收入者。因此，在政策設計時應體現(xiàn)差異性，給欠發(fā)達地區(qū)以更大的政策優(yōu)惠，例如對于扣除五險一金后收入在個人所得稅起征點以下的職工，國家可以給予直接補貼，鼓勵低收入者參與個人儲蓄型養(yǎng)老保險，讓低收入者也能從中獲得實惠。其次，免稅限制政策應更加科學。建議采用比例限定和總額限定相結合，免稅比例應適度，比例過高會加重財政負擔，比例過低會影響參保人的積極性。再次，完善資本市場，建立良好的投資環(huán)境。目前我國投資市場尚未發(fā)展成熟，應積極鼓勵資本市場的發(fā)展，為個人儲蓄型養(yǎng)老保險資金進入資本市場提供便利。最后，制定相關法規(guī)，加強對個人稅收遞延型養(yǎng)老保險的監(jiān)管。明年即將進行個人稅收遞延型養(yǎng)老保險試點，應制定實施細則，保障參保人的權益。(殷俊 作者系武漢大學社會保障研究中心研究員。)
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