稅制改革與稅收政策取向分析

稅制改革與稅收政策取向分析

提要：稅制改革不僅涉及稅制本身的優(yōu)化，而且還與稅改所面臨的宏觀環(huán)境以及宏觀調(diào)控的需要緊密相關(guān)，必須把稅制改革的內(nèi)在要求與宏觀調(diào)控的總體要求有機(jī)地結(jié)合起來。本文正是從這一角度出發(fā)，對(duì)新一輪稅制改革的有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了逐一剖析�！　≡谑袌鼋�(jīng)濟(jì)條件下，稅收具有籌集國家財(cái)政收入和對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行實(shí)施宏觀調(diào)控兩大基本功能。任何一項(xiàng)稅制的產(chǎn)生和完善，包括稅種、稅目、稅率的設(shè)置和調(diào)整，在籌集財(cái)政收入的同時(shí)，對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行都能夠發(fā)生特定的調(diào)節(jié)作用。就某一項(xiàng)稅制而言，無論改革方案是多么完善，但推出改革的時(shí)機(jī)也是至關(guān)重要的。當(dāng)稅收調(diào)控與經(jīng)濟(jì)形勢對(duì)宏觀調(diào)控的要求相一致時(shí)，稅制改革就能夠順利推出；否則就難以推出。這就是說，稅制改革不僅涉及稅制本身的優(yōu)化問題，還與稅制改革所面臨的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境以及宏觀調(diào)控的需要緊密相關(guān)，必須把稅制改革的內(nèi)在要求與宏觀調(diào)控的總體要求有機(jī)地結(jié)合起來。　　一、逐步推行增值稅由生產(chǎn)型改為消費(fèi)型　　從完善稅制的角度看，必須將生產(chǎn)型增值稅轉(zhuǎn)為消費(fèi)型增值稅。我國1994年進(jìn)行增值稅改革時(shí)，從當(dāng)時(shí)控制固定投資規(guī)模膨脹的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境和保持稅負(fù)基本穩(wěn)定的需要出發(fā)，采用了國際上很少使用的生產(chǎn)型增值稅制。這種稅制只允許抵扣購進(jìn)原材料所含進(jìn)項(xiàng)稅金，不允許抵扣購進(jìn)固定資產(chǎn)所含進(jìn)項(xiàng)稅金，因而存在對(duì)資本品重復(fù)征稅的問題，了企業(yè)投資的積極性，制約了資本有機(jī)構(gòu)成高的企業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。實(shí)行消費(fèi)型增值稅是國際通行的做法，就是在對(duì)企業(yè)征收增值稅時(shí)，允許企業(yè)抵扣購進(jìn)固定資產(chǎn)所含稅金，可避免重復(fù)征稅，鼓勵(lì)企業(yè)增加固定資產(chǎn)投資，特別是鼓勵(lì)資本有機(jī)構(gòu)成高的企業(yè)擴(kuò)大投資，帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)企業(yè)技術(shù)進(jìn)步，進(jìn)而拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長。但是，在推行增值稅轉(zhuǎn)型時(shí)，要考慮到它對(duì)國民經(jīng)濟(jì)的影響和調(diào)節(jié)作用�！　∫皇且�考慮財(cái)政承受程度。 由于增值稅是我國最大的稅種， 2003年僅增值稅收入就達(dá)7341億元，占稅收總收入的1/3以上。①增值稅的轉(zhuǎn)型，從根本上說，可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，進(jìn)而帶動(dòng)稅收的增加。但從近期看，由于抵扣進(jìn)項(xiàng)稅額較多，在保持稅率不變的情況下，會(huì)減少一定數(shù)量的財(cái)政收入。靜態(tài)估算，若全面抵扣固定資產(chǎn)投資所含進(jìn)項(xiàng)稅金，一年約減少增值稅收入1500億元；若只抵扣機(jī)器設(shè)備投資所含進(jìn)項(xiàng)稅金，一年約減少增值稅收入1000億元。所以抵扣種類只能先考慮機(jī)器設(shè)備，抵扣范圍只能先在部分地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)。中央決定，為了更好地實(shí)施振興東北地區(qū)老基地戰(zhàn)略，2004年將在東北地區(qū)8個(gè)行業(yè)（即裝備制造業(yè)、石油化工業(yè)、冶金工業(yè)、船舶制造業(yè)、汽車制造業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、軍品工業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)）率先實(shí)施增值稅的轉(zhuǎn)型，允許企業(yè)抵扣當(dāng)年新增固定資產(chǎn)中機(jī)器設(shè)備部分所含的進(jìn)項(xiàng)稅金（機(jī)器設(shè)備存量和房屋、建筑物所含的進(jìn)項(xiàng)稅金不予抵扣），一年約減少收入150億元。這樣既能夠有力扶持東北地區(qū)的工業(yè)發(fā)展，又能夠?yàn)榻窈笕�面推行這項(xiàng)改革積累寶貴的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)�！　《�是要考慮宏觀調(diào)控政策取向的需要。全面實(shí)行增值稅轉(zhuǎn)型相當(dāng)于大規(guī)模的減稅，有利于刺激企業(yè)投資。但在投資增長過快、投資規(guī)模過大的情況下，實(shí)行增值稅轉(zhuǎn)型的時(shí)機(jī)和條件就顯得不夠成熟，所以要在投資形勢有利時(shí)才能考慮推出這項(xiàng)改革。此外，財(cái)政宏觀調(diào)控仍以支出政策為主，加大對(duì)農(nóng)業(yè)的投入，支持公共衛(wèi)生、等社會(huì)事業(yè)的全面發(fā)展，加強(qiáng)國家重點(diǎn)工程建設(shè)，實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略和振興東北地區(qū)老工業(yè)基地戰(zhàn)略等，都需要保持一定規(guī)模的財(cái)政支出。若全面推行增值稅的轉(zhuǎn)型，減少上千億元的增值稅收入，相當(dāng)于較大規(guī)模的減稅，這就使財(cái)政宏觀調(diào)控政策取向面臨兩個(gè)抉擇：要么減少同等規(guī)模的財(cái)政支出，使財(cái)政宏觀調(diào)控政策的著力點(diǎn)從以財(cái)政支出為主轉(zhuǎn)向以減稅為主；要么在不減弱財(cái)政支出力度的前提下，通過減稅，相應(yīng)擴(kuò)大財(cái)政赤字規(guī)模。所有這些，都需要結(jié)合當(dāng)時(shí)的宏觀經(jīng)濟(jì)形勢和宏觀調(diào)控需要來考慮確定，或采取逐步推行的方式，分若干年完成全面轉(zhuǎn)型的改革。　　二、落實(shí)出口退稅機(jī)制的改革措施　　原出口退稅機(jī)制導(dǎo)致政府欠企業(yè)退稅款，各方反映強(qiáng)烈。新一屆政府非常重視解決這個(gè)問題，有關(guān)部門在深入調(diào)查和廣泛征求意見的基礎(chǔ)上，于2003年10月，果斷作出改革出口退稅機(jī)制的決策，確定了“新賬不欠，老賬要還，完善機(jī)制，共同負(fù)擔(dān)，推動(dòng)改革，促進(jìn)發(fā)展”的改革原則。改革從2004年開始正式實(shí)施，主要包括5個(gè)方面的措施：一是對(duì)出口退稅率進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，將目前出口退稅率平均下調(diào)3個(gè)百分點(diǎn)左右；二是改革后新增出口退稅由中央和地方按75：25的比例分擔(dān)，建立中央財(cái)政和地方財(cái)政共同負(fù)擔(dān)的出口退稅新機(jī)制；三是中央進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅、消費(fèi)稅收入增量首先用于出口退稅；四是調(diào)整出口產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，推進(jìn)外貿(mào)體制改革；五是累計(jì)欠退稅款由中央財(cái)政負(fù)責(zé)償還�！　�從“新賬不欠”來看，中央財(cái)政沒有問題，2004年中央財(cái)政已安排退稅指標(biāo)2108億元，年中還可根據(jù)進(jìn)口“兩稅”增收情況增加退稅指標(biāo)，保證全年退稅需要。②現(xiàn)在企業(yè)主要擔(dān)心的是地方政府能否保證及時(shí)足額退稅。特別是收購出口比例較高的地方，出于自身利益的考慮，地方政府可能會(huì)干預(yù)收購?fù)獾禺a(chǎn)品或?qū)ν赓彯a(chǎn)品不予退稅，這些問題不解決，都會(huì)影響企業(yè)拿到退稅款和影響出口。　　從“老賬要還”來看，主要是看中央財(cái)政的償還方式。由于累計(jì)欠企業(yè)的退稅款多達(dá)二三千億元，從2004年開始，在未償還退稅本金之前，中央財(cái)政可采取全額貼息方式，使企業(yè)資金占?jí)翰皇軗p失，同時(shí)也便于企業(yè)以退稅憑證做抵押，獲取銀行貸款。對(duì)于償還退稅本金這一關(guān)鍵問題，目前輿論界有兩種意見：一是采取發(fā)行專項(xiàng)國債方式，由中央財(cái)政一次性予以償還；一是分年償還，若干年內(nèi)償還完畢。無論采取哪種方式，都與宏觀經(jīng)濟(jì)形勢密切相關(guān)。　　三、統(tǒng)一各類稅收制度　　一是要按照WTO的原則，統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)稅收制度。我國加入WTO的過渡期已臨近結(jié)束，、商貿(mào)等服務(wù)領(lǐng)域的市場正全面向外資開放，在外資企業(yè)享受國民待遇原則進(jìn)入國內(nèi)市場的同時(shí)，原來對(duì)外資企業(yè)采取的一系列稅收優(yōu)惠政策要相應(yīng)取消，這樣才符合WTO關(guān)于公平競爭的原則。統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)稅收制度包含許多方面，其中最主要的是統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅制。統(tǒng)一后的企業(yè)所得稅應(yīng)按照擴(kuò)大稅基、降低稅率的原則，減輕內(nèi)資企業(yè)的稅負(fù)，取消外資企業(yè)的稅收優(yōu)惠，進(jìn)一步規(guī)范稅前扣除范圍和標(biāo)準(zhǔn)，促使實(shí)際稅負(fù)與名義稅負(fù)趨于一致。推進(jìn)這項(xiàng)改革涉及企業(yè)所得稅“兩法”合并，要與人大立法進(jìn)程相協(xié)調(diào)；同時(shí)還要考慮對(duì)外資的，以及周邊國家和地區(qū)為吸收外資采取的稅收政策。為減輕對(duì)外資企業(yè)的影響，統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅還可與增值稅轉(zhuǎn)型聯(lián)動(dòng)推進(jìn)。　　二是結(jié)合稅費(fèi)改革，統(tǒng)一內(nèi)資企業(yè)的稅收制度。要按照黨的十六屆三中全會(huì)提出的“非公有制企業(yè)在投融資、稅收、土地使用和對(duì)外貿(mào)易等方面，與其他企業(yè)享受同等待遇”的要求，對(duì)現(xiàn)行稅費(fèi)政策進(jìn)行調(diào)整，消除現(xiàn)行稅費(fèi)制度對(duì)非公有制的歧視性待遇，促進(jìn)各類所有制經(jīng)濟(jì)間的平等競爭，共同。　　四、改革個(gè)人所得稅制　　現(xiàn)行個(gè)人所得稅的費(fèi)用扣除額為800元，是根據(jù)10年前的個(gè)人收入水平確定的，這就使廣大工薪階層成為納稅的主體，而對(duì)高收入者起不到應(yīng)有的調(diào)節(jié)作用，個(gè)人收入差距繼續(xù)呈擴(kuò)大趨勢。當(dāng)然，合理調(diào)節(jié)個(gè)人收入差距，要多管齊下，但改革個(gè)人所得稅是重要一環(huán)。要調(diào)高個(gè)人所得稅費(fèi)用扣除額，適當(dāng)調(diào)整級(jí)距和稅率，加大對(duì)高收入者的調(diào)節(jié)力度。為嚴(yán)格征管，堵塞偷逃稅，要相應(yīng)實(shí)行綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制，將工資薪金所得、生產(chǎn)經(jīng)營所得等有較強(qiáng)連續(xù)性或經(jīng)常性的收入列入綜合所得的征收項(xiàng)目，實(shí)行統(tǒng)一的累進(jìn)稅率；對(duì)其他所得仍按比例稅率分項(xiàng)征收。進(jìn)一步規(guī)范稅前扣除范圍和標(biāo)準(zhǔn)，建立支付所得的單位與取得所得的個(gè)人雙向申報(bào)的納稅制度，強(qiáng)化個(gè)人納稅意識(shí)。同時(shí)，按照公平稅負(fù)、合理負(fù)擔(dān)、鼓勵(lì)引導(dǎo)個(gè)人投資公益事業(yè)的原則，適當(dāng)提高個(gè)人捐贈(zèng)支出的稅前扣除標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)富裕階層回報(bào)，促進(jìn)社會(huì)捐助制度的建立�！　「母飩�(gè)人所得稅的同時(shí)，還可考慮開征遺產(chǎn)稅。因?yàn)閭�(gè)人所得稅調(diào)節(jié)力度不宜太大，還有組織收入的重要功能，應(yīng)配合開征遺產(chǎn)稅。應(yīng)當(dāng)指出，黨的十六屆三中全會(huì)沒有講到的稅制改革，不等于完全不實(shí)行。開征遺產(chǎn)稅已在黨的十五大等一系列中央文件中提出，關(guān)鍵是要充分論證和把握好出臺(tái)時(shí)機(jī)。開征遺產(chǎn)稅，既要調(diào)節(jié)收入分配、防止貧富差距過分?jǐn)U大，又要注意保護(hù)個(gè)人投資的積極性，避免資產(chǎn)向境外轉(zhuǎn)移。只有建立遺產(chǎn)稅，才有利于在一定程度上調(diào)整社會(huì)財(cái)富的分布，緩解貧富懸殊矛盾，體現(xiàn)社會(huì)公平；有利于提倡勞動(dòng)致富，限制不勞而獲；有利于完善我國調(diào)節(jié)個(gè)人收入的稅制，貫徹國際間稅收對(duì)等原則�！　∥濉⑷∠�農(nóng)業(yè)稅，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)稅制的統(tǒng)一　　2004年《政府工作報(bào)告》指出：2004年除煙葉外，取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。從2004年起，逐步降低農(nóng)業(yè)稅稅率，平均每年降低1個(gè)百分點(diǎn)以上，5年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅。不久前，為了進(jìn)一步增加農(nóng)民收入和刺激農(nóng)民種糧的積極性，中央又加快了農(nóng)業(yè)稅改革步伐，決定2004年對(duì)吉林、黑龍江取消農(nóng)業(yè)稅，對(duì)全國11個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)省份降低農(nóng)業(yè)稅稅率3個(gè)百分點(diǎn)，加大對(duì)農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)的扶持力度，由此減少的收入通過精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、壓縮人員、增強(qiáng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等渠道來解決。逐步取消農(nóng)業(yè)稅，讓農(nóng)民有個(gè)修養(yǎng)生息的時(shí)段，隨著農(nóng)業(yè)的不斷發(fā)展和農(nóng)民收入水平的不斷提高，創(chuàng)造條件逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制。如，探索將農(nóng)民出售的農(nóng)產(chǎn)品納入增值稅征收范圍，將農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)取得的收入納入個(gè)人所得稅征收范圍等。此外，國家正考慮修訂《中華人民共和國耕地占用稅暫行條例》。實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度是我國的一項(xiàng)基本國策。近年來，一些地方違法亂批濫占耕地現(xiàn)象比較嚴(yán)重，使耕地面積不斷減少，嚴(yán)重侵害了農(nóng)民利益，甚至影響國家糧食安全。在這種情況下，及時(shí)修訂耕地占用稅暫行條例，擴(kuò)大現(xiàn)行耕地占用稅范圍，適當(dāng)提高稅額標(biāo)準(zhǔn)，清理減免稅政策，對(duì)切實(shí)依法保護(hù)耕地具有重要意義。　　六、適時(shí)出臺(tái)燃油稅的改革　　開征燃油稅，就是以其取代長期以來實(shí)行的公路養(yǎng)路費(fèi)、公路客貨運(yùn)附加費(fèi)、公路運(yùn)輸管理費(fèi)、航道養(yǎng)護(hù)費(fèi)、水路運(yùn)輸管理費(fèi)、水運(yùn)客貨運(yùn)附加費(fèi)，以及地方用于公路、水路、城市道路維護(hù)和建設(shè)方面的部分收費(fèi)，意義十分重大。一是通過“費(fèi)改稅”，可以替代和取消一大批收費(fèi)項(xiàng)目，從根本上治理公路“三亂”，減輕社會(huì)負(fù)擔(dān)，促進(jìn)汽車消費(fèi)；二是機(jī)動(dòng)車輛用油多少與其對(duì)道路的磨損程度基本相適應(yīng)，可以體現(xiàn)“多用路多負(fù)擔(dān)，少用路少負(fù)擔(dān)”的原則，比較公平、合理；三是有利于汽車生產(chǎn)企業(yè)不斷研制和開發(fā)新型節(jié)油車輛，加快淘汰耗油量大的老舊汽車，促進(jìn)我國汽車產(chǎn)業(yè)更好的發(fā)展；四是可以促使機(jī)動(dòng)車輛擁有者和使用者采取措施，降低油耗，節(jié)約能源，減少環(huán)境污染，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)；五是可以確保道路維護(hù)具有穩(wěn)定的資金來源，撤銷有關(guān)收費(fèi)稽征機(jī)構(gòu)，避免以費(fèi)養(yǎng)人，保障資金專款專用，促進(jìn)道路維護(hù)和建設(shè)事業(yè)健康發(fā)展。國家有關(guān)部門已做好燃油稅的改革方案，要繼續(xù)做好出臺(tái)燃油稅的各項(xiàng)準(zhǔn)備工作，密切關(guān)注國際市場石油價(jià)格走勢，建立和完善我國的石油價(jià)格形成機(jī)制，適時(shí)出臺(tái)燃油稅，確保這項(xiàng)改革順利實(shí)施。　　七、對(duì)不動(dòng)產(chǎn)開征統(tǒng)一規(guī)范的物業(yè)稅　　物業(yè)稅又稱“不動(dòng)產(chǎn)稅”或“房地產(chǎn)稅”，主要針對(duì)不動(dòng)產(chǎn)，要求所有者或承租人每年都繳付一定稅款。推行這項(xiàng)改革，就是將現(xiàn)行房產(chǎn)稅、城市房地產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅以及土地出讓金等稅費(fèi)合并，轉(zhuǎn)化為房產(chǎn)保有階段統(tǒng)一收取的物業(yè)稅，同時(shí)取消房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)環(huán)節(jié)設(shè)置的各種亂收費(fèi)項(xiàng)目。這些稅屬于地方稅，可在中央統(tǒng)一指導(dǎo)下，選擇若干地區(qū)先行試點(diǎn)。實(shí)行物業(yè)稅，就是將現(xiàn)行房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)、交易環(huán)節(jié)承擔(dān)的有關(guān)稅費(fèi)，改為由擁有或使用房地產(chǎn)的單位和個(gè)人承擔(dān)。征收環(huán)節(jié)后移，可降低前期房地產(chǎn)開發(fā)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，從而降低現(xiàn)行房屋售價(jià)水平，有利于中低收入者買房。以后房產(chǎn)所有者或承租人每年需繳納一定的物業(yè)稅，還要與物業(yè)管理改革結(jié)合起來，相應(yīng)減少和規(guī)范物業(yè)管理收費(fèi)，真正把物業(yè)管理納入政府監(jiān)督指導(dǎo)下的社區(qū)管理范圍，為住房者提供良好服務(wù)，同時(shí)切實(shí)減輕住房者的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。　�、佟抖愂占径葓�(bào)告》2003年第4季度，中國稅務(wù)出版社2004年版，第11頁�！　、诮鹑藨c《關(guān)于2003年中央和地方預(yù)算招待情況及2004年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》，《人民日?qǐng)?bào)》2004年3月18日第3版。

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