重大稅務案件審理工作制度存在的若干問題及完善建議
一、重大稅務案件審理工作制度發揮了積極作用近5年來，市局稅務案件審理委員會共審理重大稅務案件37件，占市局稽查局同期案發數的10.6%。通過審理共變更稽查部門擬處理意見17件，退回稽查部門補充調查案件３件。通過重大稅務案件審理工作制度，納稅人共補稅款2，688萬元（其中,企業所得稅651萬元），交罰款233萬元。從實踐情況看，重大稅務案件審理工作制度在以下方面發揮了積極作用。
（一）保證了國家稅法的正確貫徹執行。通過重大案件審理，糾正了基層政策執行中存在的一些錯誤和偏差，確保了國家統一稅法的正確貫徹執行。
（二）強化了執法監督。在重大案件審理中，法規部門（審委會辦公室）和有關業務部門在案件審理環節介入，通過事中監督，進一步深化了行政執法責任制，增強了執法責任感，提升了執法水平。
（三）優化了納稅服務。在重大案件審理中，審委會辦公室堅持嚴把“證據關、法律關和程序關”，堅持合法行政和合理行政的依法行政原則，切實維護納稅人合法和合理權益，納稅人對稅務機關的滿意度和美譽度得到提升。例如，在審理一起案件時，稽查部門以納稅人批量銷售給關聯企業的價格低于銷售給非關聯散戶的價格為由，依據征管法第36條予以調整征稅，經審理認為，納稅人大批量售價低于小額零星售價符合營業常規，而稽查部門又沒有納稅人銷售給非關聯企業的批量售價作比較參考，據此，市局審委會辦公室認為該案證據不足，退回稽查部門補證。
（四）規范了執法行為。通過重大案件審理，就有關問題加強與稽查部門、稅源管理部門交換意見，對一些典型性問題，審委會辦公室通過向稅源管理部門發出稅收執法建議書，切實解決了一些執法上的問題，進一步規范了執法行為。
（五）降低了稅收執法風險。在案件審理中，審委會辦公室十分關注稅收執法風險的防范，對于一些納稅人與稅務部門爭議較大，且政策缺乏明文規定的，本著“法不禁止即自由”、“疑案從無”的原則，作出了有利于納稅人的意見和決定，有效防范了稅收執法風險。
（六）推進了重大行政決策的民主化和科學化。市局重大案件的審理和定性均實現了集體審理。即使是在初審環節，也由審理委員會辦公室將案卷傳遞給各成員進行初審，由各成員單位提出初審意見，然后再集中大家的意見，提出審委會辦公室的意見，在此基礎上，召開審委會進行集體會審，由重大案件審理委員會主任、副主任、各成員單位共同對案件進行廣泛深入的討論，認真貫徹落實了集體審理的案審原則，既保證了審理意見和結論的合法、公正，又推進了重大行政決策的民主化和科學化。
二、重大稅務案件審理工作制度存在的問題及完善建議
（一）關于功能定位
根據《辦法》第1條規定，重大稅務案件制度的主要目的是“為了加強和規范對重大稅務案件的監督”。該功能定位并不全面準確，重大稅務案件審理確有監督功能，但還應當有規范執法、為納稅人服務和防范執法風險的功能。此外，通過重大稅務案件審理，還可以發現一些制度問題，通過政策執行反饋制度反饋上級機關，因此，還應當有為領導層決策服務的功能，建議《辦法》修訂時增加這些功能。
（二）關于制度出臺形式
《辦法》的內容涉及執法主體、案件審理程序、涉及納稅人的權利和義務，還涉及與相關法律和政策的銜接問題。如果僅以國稅發的紅頭文件形式出臺，存在潛在的稅收執法風險。理由是，根據“合法行政”原則，行政機關實施行政管理，應當依照法律、法規、規章的規定進行；沒有法律、法規、規章的規定，行政機關不得作出影響公民、法人和其他組織合法權益或者增加公民、法人和其他組織義務的決定。根據行政訴訟法及有關司法解釋，由于規范性文件對于法院審案僅僅是“參考”，并不具有法律意義上的拘束力，因此，稅務局以《辦法》為依據介入稽查案件審理并作出有關處理決定，可能帶來一定的訴訟風險。建議《辦法》以部門規章（即以總局令）形式出臺為妥。
（三）關于重大稅務案件審理的原則
《辦法》第4條規定，重大稅務案件的審理必須以事實為依據，以法律為準繩，遵循公正、合法、及時、有效的原則。但隨著依法行政的深入推進，“合理行政”原則已日益重要，因此，建議在《辦法》修訂時加入“合理”原則。
（四）關于作出決定的主體
《辦法》規定，重大稅務案件審理后，要以審理委員會所在機關名義制作稅務處理決定書，交稽查部門執行。本規定的優點在于貫徹了“權責統一”原則，即稅務局審理的案件要由稅務局承擔責任，應對復議和訴訟等行政執法爭議。但該規定涉嫌與上位法的規定相抵觸。征管法實施細則規定，稽查局專司偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅案件的查處。如果稅務局對偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅案件作出處理決定，可能與征管法實施細則的上述規定相抵觸。因此，從控制執法風險角度，建議由上級稅務局審理后，對上述案件交由稽查部門作出決定并執行。
（五）關于重大案件的確立標準
《辦法》規定，重大稅務案件的標準，主要根據涉案金額、案件性質、爭議程度、社會影響面4個因素來確定。同時，《辦法》規定，按重大稅務案件標準審理的案件達不到上年案發數10%的，須下調標準。在審理實踐中,該標準存在以下問題：一是年度間重大案件審理任務不均衡。實踐中可能會存在某一年度審案數量過多、而另一年度審案數量過少的情況。二是“上年案發數”難以準確界定。三是“一刀切”的審理比例（10%）欠科學，而下調標準則會影響行政效率。在經濟稅源發達地區，由于稽查查辦案件多，10%的重大稅務案件審理任務會顯得相當繁重，變相導致稅務局有關部門成為下屬稽查局的“第二審理部門”；而在經濟稅源欠發達地區，稽查辦案少，按10%的標準，一年只審理2-3個案件，重大案件審理制度不能充分發揮作用。另外，完全沒有必要為了硬性達到10%而下調標準，將稽查局辦理的簡單案件交由市局審委會審理，使簡單案件審理程序復雜化，影響行政效率，浪費行政資源。針對以上問題，建議將“上年案發數”改為“上年案件調查終結數”，提高操作性。將10%的固定比例改為彈性幅度比例,例如，規定為5%-10%。
（六）關于組織架構和決策體制
第一，組織架構不明確�！掇k法》只規定審委會成員由稅務局領導及有關部門的負責人組成，但是“稅務局領導”是指所有的局領導還是部分局領導、有關部門是哪些部門均不明確。省局規定，四川省國家稅務局案件審理委員會主任由省局局長擔任，副主任由分管法規、稽查工作的局領導擔任。第二，審委會成員單位（指有關部門）的職責不清。容易導致淡化責任、把審委會辦公室移交的案件當成“額外負擔”等問題。第三，案件審理的決策體制不明確。《辦法》規定，審理委員會在充分討論的基礎上，作出審理結論。這個審理結論是如何形成的，是按合議制還是行政首長負責制作出？并無明文規定，實踐中容易形成不同的做法和模式。對于第一個和第二個問題，建議《辦法》在修訂時予以進一步細化明確。關于第三個問題，筆者認為，合議制對于發揮集體智慧，推進民主決策、科學決策，確保程序和實體公正等方面具有重要作用。但由于稅務案件審理屬于行政管理行為，從我國現行行政管理體制來看，又應當采取行政首長負責制，即審委會主任或者其授權的副主任具有最終決定權。借鑒法院審案模式，《辦法》修訂時可以考慮采取合議制。
（七）關于案件審理的程序
１．關于補充調查問題�！掇k法》規定，審理委員會辦公室認為事實不清、證據不足或者不符合法定程序的可以退回稽查部門補充調查或重新處理。這一規定不明確之處有三：一是補充調查的次數問題，一個案件最多允許補充調查幾次不明確；二是補充調查的時間問題，即應該在多長時間內補充調查完畢不明確，反復補充調查無疑會影響行政效率，侵害納稅人的合法權利；三是經退回補充調查仍無法定案，是由稽查局處理還是由審委會根據“疑案從無”的原則直接處理？建議《辦法》修訂時對以上問題予以明確。2．關于執行監督問題�！掇k法》規定以審理委員會所在機關名義制作稅務處理決定書，交稽查部門執行。但《辦法》未規定稽查執行部門向市局審委會反饋案件執行情況，而審委會審理的案件，其執行情況是至關重要的，關系到行政執行力、上級機關決策效果和稅收法治環境的公平公正，如果對此缺乏必要的監督，本制度的實施效果定會大打折扣。故此，建議《辦法》引入稽查部門對重大案件執行情況要向稅務局進行反饋的機制。
3.關于案件材料的送發問題�！掇k法》規定，審理委員會辦公室應在審理委員會審理前3天，將有關案件材料送發審理委員會成員。這里的“有關材料”過于籠統，如果有關材料是全部案件材料，則在目前征管軟件未全面推進電子檔案前提下，案卷復印工作量很大，不具有操作性。建議將“有關材料”進一步明確，在目前條件下，可進一步細化規定為稅務稽查報告、審理工作底稿、稽查局審委會記錄、主要證據清單和證明對象即可。
4．關于審理時限。《辦法》規定，經審理委員會審理的案件應在一個月內完成。案情特別復雜的案件，可適當延長審理時間，但最長不得超過40天。對于重大稅務案件，40天的審理時間規定過短，建議延長為3個月。對于特別重大、案情特別復雜的案件，建議規定經審委會主任或授權的副主任批準后，可再繼續延長制度。
5．關于回避問題。征管法實施細則規定，稅務人員在核定應納稅額、調整稅收定額、進行稅務檢查、實施稅務行政處罰、辦理稅務行政復議時，與納稅人、扣繳義務人或者其法定代表人、直接責任人有有關利害關系的，應當回避。因此，建議對重大稅務案件實施行政處罰等時，規定相應的回避制度。
（八）關于案件審理方式
《辦法》將案件審理形式局限于書面審理，這種方式不太全面。重大案件審理大多屬于案情復雜的案件，書面審理一般是就案審案，就材料審材料，審理人員對案情缺乏深入調查了解，可能造成審理工作偏差，影響案件審理質量。建議《辦法》在修訂時引入實地調查和聽證審理機制，以提高案審質量。
（九）關于案件審理制度的政策依據
《辦法》規定，根據《中華人民共和國稅收征收管理法》、《中華人民共和國行政處罰法》及國務院《關于貫徹實施〈中華人民共和國行政處罰法〉的通知》等法律、法規的規定，制定本辦法。第一，根據征管法實施細則第9條第2款規定，國家稅務總局應當明確劃分稅務局和稽查局的職責，避免職責交叉。重大案件審理工作實際上也應當歸屬于稅務局和稽查局的職責劃分范疇。第二，根據新《稅務稽查工作規程》第46條第3款：案情復雜的，稽查局應當集體審理；案情重大的，稽查局應當依照國家稅務總局有關規定報請所屬稅務局集體審理。由此，重大案件審理制度并不是稽查工作規程下的子規程，而是對稽查工作規程的作出的特殊規定。綜上，建議重大案件審理的政策依據還應當至少包括《征管法實施細則》和《稅務稽查工作規程》。
（十）關于超期作出決定滯納金的加收
根據征管法實施細則第75條規定，加收滯納金的起止時間，為法律、行政法規規定或者稅務機關依照法律、行政法規的規定確定的稅款繳納期限屆滿次日起至納稅人、扣繳義務人實際繳納或者解繳稅款之日止。實踐中，重大案件審理存在普遍超過40天的審理期限的情況，因重大案件涉及稅款金額通常較大，如果稅務機關予以加收滯納金，那么滯納金金額將會很大，對此納稅人反響強烈，這種情況，是否屬于稅收征管法第五十二條所稱稅務機關的責任（細則解釋為指稅務機關適用稅收法律、行政法規不當或者執法行為違法）？對此，建議予以解釋或者進一步予以明確。
（十一）關于審委會辦公室的初審權限問題
根據《辦法》規定，審委會辦公室如判定稽查移送的案件事實清楚、證據確鑿，符合法定程序、適用法律正確，擬處理意見適當的，就不需要報審委會進行集體審理。審委會辦公室的這項初審權限過大，如不正確行使，會存在較大的制度真空。建議修訂《辦法》時，將審委會辦公室的初審權與其他成員單位進行合理分擔，強制規定審理委員會辦公室在審理過程中必須會同有關業務部門共同進行。
（十二）關于重大案件審理案例庫的建立
重大案件審理的結果不僅僅會影響其審理的某一個案件，同時也往往會在一定的范圍內起到同類案件的示范效應。建議建立重大案件案例機制，使同類案件得到相同處理，以保證處理、處罰決定的公平公正。
（十三）關于配套制度建設
建議制定稅務案件證據制度，明確證據要求、證明標準、證明對象、證據審查判斷、舉證責任分配等內容，給基層執法予以程序上的規范和制度上的指引。這樣既便于基層在審案時予以把握，同時又有利于降低執法風險。
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