民事與行政交叉案件的審理模式探究
論文摘要：民事與行政關(guān)聯(lián)爭議的案件很多，在司法實踐中，各地對這類案件的處理方法不盡相同，有的是先行政后民事的處理方法，有的是行政附帶民事的處理方法，不同的處理方法有著不同的運作模式，對此，本文建議采用當(dāng)事人訴訟模式，對此問題，展開分析，架構(gòu)當(dāng)事人訴訟模式制度，以期對現(xiàn)行的民事與行政關(guān)聯(lián)爭議案件的司法實踐有啟迪作用。
論文關(guān)鍵詞：民事爭議 行政爭議 當(dāng)事人訴訟模式
一、民事與行政關(guān)聯(lián)爭議的司法現(xiàn)狀分析
在傳統(tǒng)的行政法領(lǐng)域（命令型行政）如行政處罰、強制等，由于管理手段較為單一，并且司法控制手段又較為成熟，所以出現(xiàn)民事與行政案件交叉的幾率很小，但是，隨著國家對社會經(jīng)濟生活的干預(yù)越來越普遍，從而使行政機關(guān)處理、裁決平等主體之間的民事爭議成為現(xiàn)代國家行政管理的一種重要手段，所以在新型的行政裁決、許可、確認（引導(dǎo)型行政）中，案件交叉現(xiàn)象比率越來越高。
可以預(yù)測，隨著法治建設(shè)的完善和司法審判力度的加強，強制型行政的案件交叉比率會進一步地呈下降趨勢，而引導(dǎo)型行政的案件，特別是如土地裁決、環(huán)境污染、產(chǎn)品質(zhì)量等新型案件中，交叉的比率會大幅上升。
事實上，拿很多地方的行政案件審判實踐為例，涉及房屋、土地糾紛的案件，行政、民事交叉比率極高，為此，針對這類案件，要求司法的積極回應(yīng)，在司法資源的配置方面，要對當(dāng)前比較突出的涉及房屋、土地爭議的行政、民事交叉案件給予更多的關(guān)注。
二、民事、行政交叉案件的司法實踐評析
由于訴訟的任務(wù)、目的、性質(zhì)和標(biāo)的等不同，各類訴訟就形成了自身的特點和特有的訴訟原則。但是當(dāng)一個主體的行為分別涉及兩個或兩個以上的部門法時，就會形成兩種不同的法律關(guān)系，基于兩種法律關(guān)系形成的爭議就可能分別按照不同的訴訟程序解決，因此就會產(chǎn)生審理上的先后順序問題，甚至將不同性質(zhì)的訴訟合并審理還可能會出現(xiàn)以誰為主、以誰為輔的附帶訴訟問題。
鑒于民事、行政交叉案件的復(fù)雜性以及理論研究的不足和法律規(guī)定的缺失，導(dǎo)致司法審判在回應(yīng)此類案件時倍感困難，實踐做法也極不統(tǒng)一。
（一）審判法律依據(jù)不足
關(guān)于行政爭議和民事爭議出現(xiàn)交叉的案件，應(yīng)當(dāng)如何適用法律，目前的法律依據(jù)略顯不足。
《民事訴訟法》作了一項非常原則性的規(guī)定：“本案必須以另一案的審理結(jié)果為依據(jù)，而另一案尚未審結(jié)的”，人民法院應(yīng)當(dāng)中止民事訴訟。即如果民事案件的審理必須以其他案件的審理結(jié)果為依據(jù)時，而其他案件正在審理中，則民事案件必須中止訴訟，等待該案件的審理結(jié)果。從法律條文的語義推論，在這種情況下，如果其他案件沒有審理，則似應(yīng)由民事訴訟解決相關(guān)的問題，包括相互交叉的爭議。
而對于行政訴訟過程中的民事糾紛如何處理的問題，1999年《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第61條規(guī)定：“被告對平等民事主體之間民事爭議所做出裁決違法，民事爭議當(dāng)事人要求人民法院一并解決相關(guān)民事爭議的，人民法院可以一并審理。”該司法解釋條文簡單，且僅規(guī)定了行政裁決情況下法院的合并審理，范圍過窄并且不具有可操作性。更重要的是，該條采用了“一并審理”的用語，沒有采用“行政附帶民事訴訟”的術(shù)語，可以說學(xué)術(shù)界所討論的行政附帶民事訴訟及相關(guān)程序并沒有被最高人民法院認可。
可見，現(xiàn)有的法律規(guī)定根本無法應(yīng)對司法實踐中行政爭議與民事爭議聯(lián)系日益緊密的現(xiàn)實。
（二）司法實務(wù)的解決方案評析
在司法實踐中，不同法院對于關(guān)聯(lián)爭議案件的處理方式各不相同。
1．行政行為作為證據(jù)審查的做法。這種實踐做法是針對民事訴訟中的行政附屬問題的，即：如果是不涉及行政法規(guī)、行政規(guī)章適用的“事實性附屬問題”或“證據(jù)性行政附屬問題”，則可以成為民事爭訟質(zhì)疑的對象；對于不具有困難性的附屬問題，人民法院只要依據(jù)法定程序，全面、客觀地審查核實證據(jù)即可。也就是說，如果附屬問題并不困難，人民法院在民事訴訟中可以保證其公正審理，同時又不違反法律規(guī)定的，可以在民事訴訟中審查。例如，《民事訴訟法》就有規(guī)定：“經(jīng)過法定程序公證證明的法律行為、法律事實和文書，人民法院應(yīng)當(dāng)作為認定事實的根據(jù)。但有相反證據(jù)足以推翻公證證明的除外。”根據(jù)該條規(guī)定，人民法院可以在民事訴訟中審查公證證明的合法性，在有相反證據(jù)足以推翻公證證明時，可以不將其作為定案的證據(jù)。
另外，在這種實踐做法中，對于無效行政行為，法院在民事訴訟中也可直接認定。因為無效行政行為是有重大且明顯瑕疵的行政行為，對這類行政行為的審查比較容易，普通人依一般法律知識即可判斷其違法性，因此，民事訴訟中的法官應(yīng)當(dāng)具有判斷的能力。
按照以上證據(jù)審查的做法，雖然可以簡化訴訟程序，提高訴訟效率，但因其忽略了行政行為合法性司法審查特有的程序與技術(shù)要求，往往難以保障民事司法判斷的正確性。如果民事訴訟也可以審查行政行為的合法性，民事訴訟與行政訴訟將被混為一談。并且，目前我國的無效行政行為制度尚未建立起來，判斷行政行為的合法性仍屬非常專業(yè)化的問題，有時甚至涉及政策考量。因此，過分強調(diào)訴訟制度的共性而忽略其特性的證據(jù)審查做法，是不值得提倡的。
2．先行政后民事的審理方式。在訴訟中涉及到關(guān)聯(lián)爭議時，采取行政優(yōu)先的原則，按照民事訴訟法的規(guī)定中止民事案件的審理，建議當(dāng)事人通過行政訴訟先解決行政爭議，待行政案件審理完畢后，再根據(jù)行政訴訟的結(jié)果確定雙方當(dāng)事人之間的民事關(guān)系。這種做法是目前司法實踐中的普遍做法。
先行政后民事的處理方式，會影響訴訟的審判效率，使當(dāng)事人往返于民事訴訟與行政訴訟之間，既導(dǎo)致重復(fù)訴訟，又浪費司法資源，更重要的是加重了當(dāng)事人的訟累。正是對目前這種先行政后民事的低效率處理方式的不滿，才激起了理論界對行政附帶民事審理方式的廣泛討論，也才有最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第六十一條規(guī)定的將行政裁決中的民事、行政關(guān)聯(lián)爭議納入行政訴訟程序，予以一并審理的嘗試。
3．行政附帶民事的處理方法。行政附帶民事是指行政訴訟的當(dāng)事人或利害關(guān)系人，提出了若干個分屬于不同訴訟系列但又具有一定關(guān)聯(lián)性的訴訟請求，法院將這些不同訴訟請求并案處理的情況。
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