行政法國際化思想之脈絡(luò)化解讀論文
行政法國際化現(xiàn)象由來已久，相關(guān)研究卻極為不足。在行政法國際化發(fā)展蔚為壯觀的今日，跟進(jìn)性地研究極為迫切。筆者的旨趣在于通過對于行政法國際化思想的發(fā)展脈絡(luò)的理順，試著為行政法國際化論題的研究做一些基礎(chǔ)性工作。
一、行政法國際化的概念界定
探討行政法國際化思想的發(fā)展脈絡(luò)，首先要解決的一個基礎(chǔ)性問題是行政法國際化的概念問題。依筆者之見，行政法國際化的概念可以從兩方面來解釋:
其一為狹義概念，是指在全球化帶來全球性問題亟需全球治理的背景下，不同國家、地區(qū)和國際組織之間或內(nèi)部的行政規(guī)則在某些理念或者制度層面交互轉(zhuǎn)化、彼此借鑒而實(shí)現(xiàn)的一種動態(tài)趨同。這種趨同的實(shí)現(xiàn)有其內(nèi)在動力，表現(xiàn)為全球范圍內(nèi)對于自然正義、公平、理性等行政法理念的認(rèn)同。
其二為廣義概念，它不再限于全球化時代這一時間維度，它的實(shí)現(xiàn)依賴于國家間行政法的借鑒和移植，更側(cè)重于指稱理念層面的行政法國際化，以便于行政法思想史的研究。本文即是采用此廣義概念。
二、行政法跨國界發(fā)展的歷史發(fā)展脈絡(luò)
想了解行政法國際化發(fā)展的清晰脈絡(luò)，對其進(jìn)行歷時性研究必不可少。探究整個行政法思想史，經(jīng)過梳理和總結(jié)，筆者通過以下幾個方面對其進(jìn)行一個脈絡(luò)化解讀:
1.早期自然法思想對跨國界行政領(lǐng)域的影響
(1)柏拉圖和亞里士多德時代
柏拉圖和亞里士多德時代，古希臘的自然哲學(xué)達(dá)到了歷史頂峰，自然法中的行政法理念也極具有現(xiàn)代氣息。黑格爾曾稱贊說:“哲學(xué)作為科學(xué)是從柏拉圖開始而由亞里士多德完成的。”雖名為《理想國》，柏拉圖卻把城邦正義作為著作的探討主題;他還把服務(wù)理念引入到行政之中，“我們建立這個國家的目標(biāo)并不是為了某個階級的單獨(dú)突出的幸福，而是為了全體公民的最大幸福。”這種服務(wù)理念至今仍為各國行政法所推崇。
同時為馬克思和恩格斯尊稱為“古代世界最偉大的百科全書，古希臘人的科學(xué)的基礎(chǔ)代表和改革者，古代世界最博學(xué)的人”的亞里士多德，則從更具有操作性的層面闡釋了自己的行政法思想。亞里士多德對于行政法的貢獻(xiàn)表現(xiàn)在以下兩個方面:一方面他認(rèn)為作為公權(quán)力的行政權(quán)應(yīng)當(dāng)被制約，并提供了比較理想的兩種制約方式，以道德制約權(quán)力和以公民參與政治的方式來制約權(quán)力;另一方面，他開始注意到行政權(quán)行使中“人的因素”—“人的道德”，這種在當(dāng)時極為先進(jìn)的行政法理念讓我們依稀看到了“行政裁量權(quán)”的雛形。
(2)古羅馬的自然法思想
征服希臘各城邦的古羅馬因其極高的私法成就而為人們嘖嘖稱奇，然而我們并不能因此無視古羅馬公法，尤其是古羅馬行政法的重要性。這些珍貴的公法理念同樣淵源于當(dāng)時的自然法思想。對此，梅因的論述極為精辟:“我找不出任何理由，為什么羅馬法會優(yōu)于印度法律，假使不是自然法理論給了它一種與眾不同的優(yōu)秀典型”。自然法思想認(rèn)為，存在普適于萬民的法律而不問其國籍民族，這種思想指引了具有很強(qiáng)跨國性的萬民法的形成，而萬民法也因?yàn)槠涮厥庑猿蔀榱_馬法的重要組成部分。
自然法之于行政法，影響的方式尤為特殊。我們看不到它的具體所在，卻又無時無刻不感受到它的存在。就這樣，自然法思想以羅馬法為媒介深刻的影響了并影響著世界法律的發(fā)展。也就是從那時開始，各個國家間的行政法已經(jīng)開始了思想、理念乃至制度層面的交流，我們稱之為行政法國際化的雛形。
2. 中世紀(jì)教會法行政規(guī)則的影響
人們常說，不懂教會史，就不懂歐洲中世紀(jì)的歷史。不了解中世紀(jì)教會行政法規(guī)，那么對于整個行政法發(fā)展的理解也就只能止于“只磚片瓦”。中世紀(jì)的歐洲，充斥著教會政權(quán)和世俗政權(quán)的斗爭，以教皇為首的教會取得了最終的勝利。得益于此，教會法得以適用于羅馬教皇的權(quán)力領(lǐng)域，跨國適用成為教會法區(qū)別于世俗國內(nèi)法的一個重要特點(diǎn)。
橫向研究教會法的組成，我們會發(fā)現(xiàn)教會法對土地、婚姻家庭與繼承、行政、刑事、訴訟等問題都有所涉及，教會政府的特殊運(yùn)作模式和跨國行政的空間改變了行政法傳統(tǒng)的運(yùn)作模式，運(yùn)行的物理空間也體現(xiàn)出一定的跨國性。
正是在這個時候，真正意義上的行政法國際化成為現(xiàn)實(shí)，國際化涉及的領(lǐng)域也從理念、價值層面開始拓展到具體的制度設(shè)計和行政法實(shí)踐操作層面，行政法的國際化已經(jīng)不只是一個理論引導(dǎo)，它的具體落實(shí)表現(xiàn)為以下幾個方面:
(1)平等、博愛和個人權(quán)利意識等公法價值觀的深入人心
基督教的產(chǎn)生根源于被壓迫者發(fā)自內(nèi)心的呼聲，所以它的教義特別強(qiáng)調(diào)眾生平等和博愛，彭小瑜教授認(rèn)為:基督教之愛是教會法的主題。在教會的組織機(jī)構(gòu)中，從教皇到主教等各個層次的圣職都是通過選舉的方式產(chǎn)生的，這區(qū)別于世俗世界的世襲制;另一方面，教會雖然身為封建主，但區(qū)別于傳統(tǒng)封建主之處在于他們往往以救世主代言人的身份從事社會福利事業(yè)，將救世主的恩澤普施于世俗大眾。
對這些平等理念和博愛思想的倡導(dǎo)，從深層次的激發(fā)了人們個體權(quán)利意識，他們反過來對于不平等、不博愛的反抗就成了推動法制尤其是行政法規(guī)則進(jìn)步的動力。行政法是一部管理法，更是一部服務(wù)法，對于平等理念的追求，對于個體權(quán)利的尊重，仍為我們今日的行政法所倡導(dǎo)。
教會法中埋藏著諸多現(xiàn)代行政法制度和理念瑰寶，基于教會法跨國適用的特殊性，這些瑰寶得以在整個歐洲范圍內(nèi)適用，這種現(xiàn)象造就了行政法發(fā)展歷程中的跨國屬性。
(2)教會行政法的跨國規(guī)制機(jī)構(gòu)為行政法國際化提供了制度實(shí)踐
教會行政的空間跨越了主權(quán)的傳統(tǒng)界限，它調(diào)整的范圍不再是民族國家內(nèi)部的行政問題，歐洲各國的國民甚至是各國家自身都成了被規(guī)制的成員單位。參與主體的多元化和利益的錯綜復(fù)雜性是教會行政面臨的現(xiàn)實(shí)問題，如同今日國際行政的困境，要求教會行政立法實(shí)現(xiàn)高層次的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)，因此也會體現(xiàn)出巧妙到微妙的技術(shù)性。教會行政的效率較之于今日國際行政的無序和無力，即使拋開信仰層面的約束，也會有不少值得今日國際行政借鑒的東西。
(3)教會行政法在行政程序制度上也向我們展示了其行政規(guī)則的技術(shù)含量——注重專家參與，實(shí)現(xiàn)行政程序的完備性
3.文藝復(fù)興以來資本主義世界的國際行政法發(fā)展
在西方歷史上，文藝復(fù)興運(yùn)動永遠(yuǎn)是個值得大書特書的時代，關(guān)注人、尊重人并且最大程度挖掘人的價值成為那個時代的特征。隨后，伴隨著原始積累時期的領(lǐng)土擴(kuò)張，行政法作用的領(lǐng)域以武力作為先導(dǎo)超出了主權(quán)的范圍，西方殖民者在殖民地可能不會完全推行資本主義行政法，但客觀的影響不可避免，其影響的實(shí)現(xiàn)途徑主要有以下兩種:其一是在殖民地強(qiáng)行推行全新的資本主義行政法理念和制度，這種行政法跨國傳播最為徹底;其二是一種漸進(jìn)式的推行，先是在殖民地部分領(lǐng)土推行自己的法律制度，比較典型的如租界制度，租界以外的地方則通過對傀儡當(dāng)局施加壓力，對本土化法律實(shí)行資本主義為價值取向的改造。無論哪種方式，都不可避免的涉及行政法的跨國作用;同時，資本主義在瓜分世界的過程中，相互之間的爭奪不可避免，這從另一層面上催生了國際管理規(guī)則的誕生。所有這些因素，都為國際層面法律規(guī)則提供了生存土壤。
說到行政法的國際發(fā)展，萬國法理論奠基人格勞修斯我們無法回避。以普適性的自然法理論為指導(dǎo)，他實(shí)現(xiàn)了對古羅馬萬民法的改造，誕生了以主權(quán)國家為權(quán)利義務(wù)主體的萬國法。他認(rèn)為，國際社會應(yīng)該有其類似于國內(nèi)社會的相對穩(wěn)定的秩序，這就需要一套各國政府所共同認(rèn)可和遵守的國際管理規(guī)則，這些管理規(guī)則以條約的形式達(dá)成，而條約的遵守卻要依賴于自然法理念對國家道德層面的約束。對這些管理規(guī)則加以分類，國際行政管理意義上的規(guī)則我們稱之為國際行政法。正如格老所言:“凡國民只顧目前利益而違反自然法及萬國法者，亦屬于自絕于天、永無安寧之望”。 之后的`資本主義世界經(jīng)歷了自由資本主義至壟斷資本主義的轉(zhuǎn)變，伴隨著資本主義的發(fā)展，諸如聯(lián)合國、國際貨幣基金組織、華約、北約等政府間國際組織的誕生，理論和現(xiàn)實(shí)的推動也使得此時的跨國行政規(guī)則顯示出自身的時代特點(diǎn):
第一，跨國界行政規(guī)則的權(quán)利義務(wù)主體限于主權(quán)學(xué)說意義上的民族國家，至少是政府間的國際組織。
第二，跨國界行政規(guī)則的約束力來源相對單一，主要是自然法理念和公平正義等道德層面的約束。
第三，此時的“國際行政法”植根于法律多元化的社會土壤。國際行政法并不是憑空產(chǎn)生的制度，有其深刻的社會土壤，表現(xiàn)出的是對于各國行政法多樣化的尊重。
第四，跨國界行政法的理論框架比較粗陋，對于國際法律秩序的研究是這一時期最具獨(dú)創(chuàng)性的理論。
三、全球化時代的行政法國際化
作為法律全球化的下位概念，行政法國際化必然無法擺脫法律全球化的共性特征:比如，二者都是個動態(tài)的過程;對二者的研究都有一個前置性共識——承認(rèn)法律的民族化和地方化，尊重法律的多元化發(fā)展;二者對于“法律”一詞的外延性認(rèn)識上達(dá)成了一致——國家不再是唯一的規(guī)制規(guī)則的來源。然而，行政法畢竟是一門特殊的部門法，理念和制度層面的剛性決定了行政法國際化具有區(qū)別于法律全球化的特質(zhì):
1.典型的行政層級治理向網(wǎng)絡(luò)化治理方向發(fā)展。
Anne·M·Slaughter在談及這一問題時指出，全球化的眾多參與者組成了一個網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，國家只是其中的一部分。在這個網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)中，國家并不必然也不可能與其他參與者形成層級關(guān)系。公權(quán)力和私權(quán)利建立在由眾多主體和規(guī)則組成的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)上，而這些主體和規(guī)則不僅來自國家主體，也可能來自于私人組織。
2.行政法國際化使行政規(guī)制在其原有領(lǐng)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)了市場價值標(biāo)準(zhǔn)和非市場價值標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)合，這種結(jié)合乃至融合使行政機(jī)關(guān)對市場經(jīng)濟(jì)價值標(biāo)準(zhǔn)的追求具備了正當(dāng)性。
3.協(xié)商和對話等私法問題解決機(jī)制開始介入到公權(quán)力的運(yùn)作過程。能夠坐下來協(xié)商和對話本身就是對經(jīng)典行政理論的極大修正，行政權(quán)的高權(quán)屬性逐步退化。這一過程被學(xué)界形象的稱為從“聽證室”到“談判桌”轉(zhuǎn)移。對于這種轉(zhuǎn)變，筆者借用圖示以便大家的理解。
理論是行動的先導(dǎo)，對于思想的挖掘則會使理論的研究走向深刻，思想也會因現(xiàn)實(shí)的多姿多彩平添幾分活力。嚴(yán)格來講，行政法國際化是個現(xiàn)代行政法概念，但行政法國際化發(fā)展的思想脈絡(luò)卻是已經(jīng)綿延許久。深入的研究行政法國際化現(xiàn)象，離不開思想領(lǐng)域的深度挖掘，尤其是面對行政法國際化這一爭議頗大的論題，其合理性和正當(dāng)性的闡釋更需要對其思想根源及其規(guī)律的探究，而這也是本文的旨趣所在。
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