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論我國巡視檢察制度的功能定位及供給路徑
摘 要：最高人民檢察院首次提出巡視檢察制度，作為一種新型的檢察監(jiān)督的載體，其制度設(shè)計具有鮮明的價值定位，而現(xiàn)階段亟待尋找適合的巡視檢察制度供給路徑。
關(guān)鍵詞：巡視檢察 巡回檢察 刑事執(zhí)行檢察 派駐檢察
為進一步加強人民檢察院對監(jiān)管場所刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動的法律監(jiān)督，完善監(jiān)督機制，強化法律監(jiān)督效果，最高人民檢察院于2012年2月29日下發(fā)的《關(guān)于上級人民檢察院監(jiān)所檢察部門開展巡視檢察工作的意見》第一次對巡視檢察制度進行科學(xué)定義。巡視制度最早可以追溯到原始社會堯、舜、禹時期的天子巡狩制，即天子對各地進行自上而下的巡察。 巡視檢察作為監(jiān)所檢察部門(現(xiàn)更名為刑事執(zhí)行檢察局)履行法律監(jiān)督的一種新型方式。該意見將其準確地定義為：地(市)級以上監(jiān)所檢察部門(刑事執(zhí)行檢察部門)對本轄區(qū)內(nèi)由下級人民檢察院檢察的監(jiān)獄、看守所等監(jiān)管場所的刑罰執(zhí)行、監(jiān)管活動的合法性進行檢察，同時對該監(jiān)管場所檢察機構(gòu)是否正確履行法律監(jiān)督職責(zé)情況進行檢察。因此巡視檢察的對象具有雙重性。
追溯我國刑事執(zhí)行檢察制度，巡視檢察制度誕生之前，人民檢察院對于檢察場所的監(jiān)督方式有兩種，一種是派駐檢察，對監(jiān)管場所實行直接、實地、即時監(jiān)督，具有優(yōu)越性、有效性的一種主要監(jiān)督方式。另一種是巡回檢察，根據(jù)《最高人民檢察院關(guān)于加強和改進監(jiān)所工作的決定》中的內(nèi)部規(guī)定：可以實行巡回檢察是適用于常年關(guān)押人數(shù)數(shù)量較小的監(jiān)管場所。目前高檢院對于“關(guān)押人數(shù)較小”也沒有明確解釋和規(guī)定。筆者認為，可以參考公安部關(guān)于看守所等級考評規(guī)定，月均關(guān)押人數(shù)少于100人的為小型看守所，實行巡回檢察。巡視檢察制度雖然在近三年實踐中取得了一定的成效，但要作為一項制度設(shè)計堅持下去，必須進一步進行健全，對其功能價值準確定位，達到刑事執(zhí)行監(jiān)督的形式創(chuàng)新。
一、關(guān)于我國巡視檢察的功能定位
巡視檢察是巡視和檢察的結(jié)合，既體現(xiàn)了檢察機關(guān)對外法律監(jiān)督關(guān)系，也體現(xiàn)了檢察機關(guān)內(nèi)部的上命下從關(guān)系。巡視檢察不同于檢察院對傳統(tǒng)派駐檢察或者巡回檢察，當然也不同于以往上級檢察機關(guān)監(jiān)所檢察部門(刑事執(zhí)行檢察部門)對下級檢察院監(jiān)所檢察部門(刑事執(zhí)行檢察部門)的工作檢查，而是在二者基礎(chǔ)上的創(chuàng)新發(fā)展。 不管是派駐檢察，或者是巡回檢察，這兩種方式均是由對該監(jiān)管場所直接負責(zé)法律監(jiān)督職責(zé)的人民檢察院平向履行的;但是，巡視檢察卻是由對該監(jiān)管場所直接負責(zé)法律監(jiān)督職責(zé)的人民檢察院的上一級檢察院履行的，因此其適用指向具有對下性。巡視檢察在刑事執(zhí)行監(jiān)督環(huán)節(jié)，作為除“派駐檢察”和“巡回檢察”監(jiān)督載體，是一種新型的監(jiān)督載體，具有鮮明的特點和價值功能，其優(yōu)勢表現(xiàn)在：
(1)有效強化檢察機關(guān)外部監(jiān)督，補強監(jiān)督視角、補強監(jiān)督效力
巡視檢察有助于消除監(jiān)督盲區(qū)，其站位更高，視角更開闊。對于派駐檢察的日常監(jiān)管中部分習(xí)以為常的違法行為等監(jiān)督盲區(qū)，巡視檢察更具有針對性，更容易發(fā)現(xiàn)刑事執(zhí)行活動、監(jiān)管活動過程中存在的易發(fā)情況。
筆者認為，派駐檢察的級別相對于其對應(yīng)監(jiān)管場所的級別，經(jīng)常出現(xiàn)級別過低而導(dǎo)致法律監(jiān)督乏力的現(xiàn)象。比如經(jīng)常出現(xiàn)這種情況：絕大多數(shù)的監(jiān)獄由于是隸屬于該省級監(jiān)獄統(tǒng)一管理的機構(gòu)，其對應(yīng)的級別大部分為正處級，而承擔(dān)對這些監(jiān)管場所法律監(jiān)督職責(zé)的派駐檢察室級別多為正科級，檢察室主任的級別也低于監(jiān)獄長的級別。派駐檢察僅能通過發(fā)糾正違法通知書和檢察建議書等手段，監(jiān)督手段單一，對被監(jiān)督對象剛性強制力弱，導(dǎo)致被監(jiān)督對象可以按照自己意愿是否采納檢察建議。而巡視檢察充分體現(xiàn)了上級人民檢察機關(guān)對下級檢察機關(guān)的工作業(yè)務(wù)的指導(dǎo)和支持，讓下一級檢察機關(guān)更能夠借助上一級檢察機關(guān)的直接力量，解決了級別不對等、監(jiān)督乏力困境，達到監(jiān)督成效最大化。并將監(jiān)督情況及向被監(jiān)督對象的上級主管部門通報，具有一定的權(quán)威性，一定程度上可以解決屢糾不改，監(jiān)督無約束力的問題，補強刑事執(zhí)行監(jiān)督效力。
(2)有效強化檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督，積極督促指導(dǎo)，了解真實情況
巡視檢察的主體具有特定性，為上級檢察機關(guān)刑事執(zhí)行監(jiān)督局。巡視檢察體現(xiàn)了一種上級對下級的監(jiān)督，對下級檢察機關(guān)具有督促作用，對于怠于行使檢察職權(quán)者有一定規(guī)范、指引作用。使得派駐檢察干警不敢萌生“上級無人管，管不著”的錯誤思想，巡視檢察制度通過這種突然抽查或不定期抽查的方式進行檢查，對派駐、派出檢察室履行檢察職責(zé)起到積極督促作用。
長期以來，派駐檢察室通常人數(shù)較少，辦公室多數(shù)由監(jiān)管場所提供，吃飯在監(jiān)管場所干警食堂，甚至有些情況派駐監(jiān)管檢察人員會私自搭坐監(jiān)所場所的班車上下班，從而引起一些監(jiān)管場所派駐檢察人員較易存在被看守所、監(jiān)獄等監(jiān)管場所的干警“同化”的不良工作現(xiàn)象。在具有中國特色的社會主義的人情社會背景環(huán)境下，派駐、派出檢察機構(gòu)的法律監(jiān)督作用就無法發(fā)揮到位，其法律監(jiān)督效果可以說是非常地大打折扣。然而巡視檢察制度徹底改變了檢察部門只依靠派駐檢察單一的監(jiān)督監(jiān)管場所的工作方式方法，是一種非常有效的 “上級檢察機關(guān)對下級檢察機關(guān)”權(quán)力制衡調(diào)控的工作機制，強化了上級檢察機關(guān)對下級檢察機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督。
巡視檢察檢察時間具有突然性，非預(yù)告性。這不僅可以助于提高檢察業(yè)務(wù)的日常工作效率，而且可以助于上一級人民檢察院更了解真實的監(jiān)督場所日常情況。筆者認為，上一級檢察院刑事執(zhí)行監(jiān)督部門到下一級相關(guān)部門進行巡視檢察業(yè)務(wù)工作時，日常情況下均會通常事先通知下一級人民檢察院的相應(yīng)刑事執(zhí)行監(jiān)督部門。下一級檢察院接到通知后，提前對照有關(guān)法律法規(guī)有充分的準備時間進行自查自糾。由此可能造成無法真正反映下一級人民檢察院刑事執(zhí)行監(jiān)督最真實的一面。巡視檢察已經(jīng)真正地確定不需要事先通知被巡視檢察的單位或監(jiān)管部門，而是通過親臨現(xiàn)場，能夠?qū)τ谂神v檢察室開展的情況一目了然。
(3)有效發(fā)揮刑事執(zhí)行檢察一體化長效機制
近年來，在檢察一體化方面，關(guān)于偵查、批捕和公訴環(huán)節(jié)，檢察一體化的制度和措施都相對成熟和完善，比如偵查指揮中心的設(shè)立，偵查環(huán)節(jié)一體化已經(jīng)非常完善。而在刑事執(zhí)行監(jiān)督環(huán)節(jié)，檢察一體化舉措還在初步嘗試階段，而巡視檢察制度確保了日常監(jiān)督工作置于上級院不定期并且進行現(xiàn)場指導(dǎo)、督促，使得基層派駐檢察人員更加自覺、充分的履行監(jiān)督職責(zé)，發(fā)揮了檢察一體化機制。
巡視檢察制度設(shè)計初衷是將檢察機關(guān)刑事執(zhí)行監(jiān)督部門在履行職責(zé)時進行合作和互動，將刑事執(zhí)行監(jiān)督檢察人員力量和資源得到有效整合;促使上下兩級之間的縱向指揮協(xié)作更加緊密，形成一種快速反應(yīng)、整體作戰(zhàn)的強力配合機制，集中力量對某一地區(qū)的監(jiān)管場所開展檢察監(jiān)督活動，促進檢察效能的發(fā)揮和偵查工作效率的提高。實踐中，巡視檢察與派駐檢察、巡回檢察相互補充，取長補短，進一步深入把握了解刑事執(zhí)行監(jiān)督檢察工作的日常活動規(guī)律，全面客觀地把握被法律監(jiān)督對象的活動情況及內(nèi)容，一方面強化事前監(jiān)督，另一方面也強化事中監(jiān)督。真正地展示法律檢察監(jiān)督職責(zé)以及日常監(jiān)管責(zé)任的劃分情況。巡視檢察，對現(xiàn)場進行親臨指導(dǎo)，對于刑事執(zhí)行監(jiān)督檢察人員來講，是與上級檢察人員相互學(xué)習(xí)交流，相互提高業(yè)務(wù)水平的過程。
二、我國巡視檢察制度供給路徑
(1)遠期的制度供給路徑
由于巡視檢察制度涉及到上級檢察機關(guān)對下級檢察機關(guān)監(jiān)督的司法機關(guān)(部門)進行法律監(jiān)督關(guān)系，按照法理來講，這種法律監(jiān)督關(guān)系是毫無保障的，目前巡視檢察制度也只停留在刑事執(zhí)行檢察廳的文件中，效力層級過低。為解決法律效力層級過低，這就要求由法律明確規(guī)定，才能確保刑事執(zhí)行監(jiān)管領(lǐng)域的檢察監(jiān)督，確保司法公正公平公開。筆者認為，建議立法機關(guān)要為了推動巡視檢察工作的深入開展，考慮將巡視檢察制度上升為法律規(guī)定。
(2)近期的制度供給路徑
在立法層面尚不到位的情況，為保障我國的刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動在文明、法治的軌道上健康發(fā)展，針對巡視檢察制度，目前必須考慮以下幾個問題并加以完善：
一是要堅持巡視檢察組長級別高于被巡視檢察單位負責(zé)人級別的原則。 對巡視組成人員要設(shè)立專門的檢察人才庫，要從業(yè)務(wù)優(yōu)秀能手、業(yè)務(wù)標兵中選取任命。每次巡視組成人員必須堅持隨機性抽取原則，成員不得少于三人。組長必要時可以由上級院分管副檢察長擔(dān)任巡視檢察組組長。筆者認為，巡視檢察組成員，按照特殊情況也可以邀請具有相關(guān)職業(yè)技術(shù)職稱的檢察技術(shù)部門的工作人員或抽調(diào)下一級人民檢察院刑事執(zhí)行監(jiān)督檢察部門的優(yōu)秀檢察業(yè)務(wù)人員參與。更有甚者，務(wù)必可以按照要求，盡量邀請同級公安局、司法局相關(guān)的業(yè)務(wù)人員參與巡視檢察的日常工作，達到群策群力。
二是要積極采取必要的突然性巡視檢察，并做好保密工作。為了了解被巡視單位最真實的情況，堅持對監(jiān)管場所進行全方位監(jiān)督內(nèi)容檢察。對監(jiān)管場所的執(zhí)法活動巡視檢察時，必須親臨現(xiàn)場查找問題，而不能停留在聽匯報，看材料等形式上。要深入到監(jiān)區(qū)、監(jiān)舍、廠房，查看被監(jiān)管人生活、學(xué)習(xí)、勞動等情況，務(wù)必需要與被監(jiān)管人或監(jiān)管民警當面一對一的口頭談話，在固定場合，一對一接受被監(jiān)管人或者其相關(guān)近親屬的控告、申訴、舉報等日常工作。也可以通過及時查看派駐檢察機構(gòu)和其對應(yīng)的監(jiān)獄、看守所所形成的信息聯(lián)網(wǎng)或監(jiān)控聯(lián)網(wǎng)的微機以及重要的日常監(jiān)控錄像，幫忙掃除監(jiān)管盲區(qū)。在現(xiàn)實過程中，不管如何突然，巡視檢察人員要進入場所時，都要通知當?shù)匦淌聢?zhí)行檢察部門，在當?shù)匦淌聢?zhí)行檢察部門的陪同下才能進入監(jiān)管場所。為了確保巡視檢察具有保密性和突然性，目前要賦予上級院刑事執(zhí)行檢察部門對下級部門有直接的臨檢權(quán)，巡視檢察人員憑著工作證和介紹信，即可開展巡視檢察。
三是要善于運用巡視檢察成果，樹立監(jiān)督的權(quán)威性。在巡視檢察以后，發(fā)現(xiàn)派出、派駐檢察機構(gòu)存在問題的，巡視檢察組可以根據(jù)情況采取批評、教育、責(zé)令限期改正等處罰措施。同時，主動向被檢察的監(jiān)管機關(guān)通報當前巡視檢察的結(jié)果，適時提出正確的檢察意見、建議，同時及時通報擔(dān)負該監(jiān)管場所的檢察任務(wù)的人民檢察院。 為了避免一些被巡視單位仍然不會把監(jiān)督太當回事，要堅持將檢察結(jié)果向被巡視單位的主管部門進行報告。通過形成綜合巡視檢察報告，督促其主管部門責(zé)令被巡視單位接受整改糾正，樹立巡視檢察監(jiān)督的權(quán)威性。并要求其主管部門對于被巡視單位的整改落實情況定期進行回訪反饋。
四是要進一步擴大巡視檢察的適用范圍。雖然《關(guān)于上級人民檢察院監(jiān)所檢察部門開展巡視檢察工作的意見》只界定在對監(jiān)獄、看守所等監(jiān)管場所的監(jiān)督范圍。但筆者認為，在巡視檢察制度設(shè)計過程中，巡視檢察側(cè)重于日常的監(jiān)督，日常監(jiān)督不僅含對監(jiān)禁刑的監(jiān)督，還對非監(jiān)禁刑的監(jiān)督，這與刑事訴訟法規(guī)定的刑事執(zhí)行監(jiān)督的職責(zé)相對應(yīng)。因此在刑事執(zhí)行監(jiān)督領(lǐng)域，無論是自由型的執(zhí)行監(jiān)督，或是財產(chǎn)性執(zhí)行監(jiān)督，或是死刑執(zhí)行臨場監(jiān)督，或是強制醫(yī)療執(zhí)行監(jiān)督，或是指定居所監(jiān)視居住執(zhí)行監(jiān)督等，巡視檢察。
注釋：
劉為東.檢察巡視成果形成及運用流程研究.法制博覽.2014(1).
袁其國.以監(jiān)所檢察工作為視角看巡視檢察.人民檢察.2012年2月25日.
丁鵬敏.建立健全上級人民檢察院監(jiān)所檢察部門巡視檢察制度之思考.監(jiān)所檢察工作指導(dǎo).2012(1).
彭必柱.關(guān)于巡視檢察的思考.福建檢察.2014(6).
衡陽.論監(jiān)所檢察之巡視檢察制度.中國檢察官.2015(1).
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