論我國巡視檢察制度的功能定位及供給路徑

論我國巡視檢察制度的功能定位及供給路徑

　　摘 要：最高人民檢察院首次提出巡視檢察制度，作為一種新型的檢察監督的載體，其制度設計具有鮮明的價值定位，而現階段亟待尋找適合的巡視檢察制度供給路徑。

　　關鍵詞：巡視檢察 巡回檢察 刑事執行檢察 派駐檢察

　　為進一步加強人民檢察院對監管場所刑罰執行和監管活動的法律監督，完善監督機制，強化法律監督效果，最高人民檢察院于2012年2月29日下發的《關于上級人民檢察院監所檢察部門開展巡視檢察工作的意見》第一次對巡視檢察制度進行科學定義。巡視制度最早可以追溯到原始社會堯、舜、禹時期的天子巡狩制，即天子對各地進行自上而下的巡察。 巡視檢察作為監所檢察部門(現更名為刑事執行檢察局)履行法律監督的一種新型方式。該意見將其準確地定義為：地(市)級以上監所檢察部門(刑事執行檢察部門)對本轄區內由下級人民檢察院檢察的監獄、看守所等監管場所的刑罰執行、監管活動的合法性進行檢察，同時對該監管場所檢察機構是否正確履行法律監督職責情況進行檢察。因此巡視檢察的對象具有雙重性。

　　追溯我國刑事執行檢察制度，巡視檢察制度誕生之前，人民檢察院對于檢察場所的監督方式有兩種，一種是派駐檢察，對監管場所實行直接、實地、即時監督，具有優越性、有效性的一種主要監督方式。另一種是巡回檢察，根據《最高人民檢察院關于加強和改進監所工作的決定》中的內部規定：可以實行巡回檢察是適用于常年關押人數數量較小的監管場所。目前高檢院對于“關押人數較小”也沒有明確解釋和規定。筆者認為，可以參考公安部關于看守所等級考評規定，月均關押人數少于100人的為小型看守所，實行巡回檢察。巡視檢察制度雖然在近三年實踐中取得了一定的成效，但要作為一項制度設計堅持下去，必須進一步進行健全，對其功能價值準確定位，達到刑事執行監督的形式創新。

　　一、關于我國巡視檢察的功能定位

　　巡視檢察是巡視和檢察的結合，既體現了檢察機關對外法律監督關系，也體現了檢察機關內部的上命下從關系。巡視檢察不同于檢察院對傳統派駐檢察或者巡回檢察，當然也不同于以往上級檢察機關監所檢察部門(刑事執行檢察部門)對下級檢察院監所檢察部門(刑事執行檢察部門)的工作檢查，而是在二者基礎上的創新發展。 不管是派駐檢察，或者是巡回檢察，這兩種方式均是由對該監管場所直接負責法律監督職責的人民檢察院平向履行的;但是，巡視檢察卻是由對該監管場所直接負責法律監督職責的人民檢察院的上一級檢察院履行的，因此其適用指向具有對下性。巡視檢察在刑事執行監督環節，作為除“派駐檢察”和“巡回檢察”監督載體，是一種新型的監督載體，具有鮮明的特點和價值功能，其優勢表現在：

　　(1)有效強化檢察機關外部監督，補強監督視角、補強監督效力

　　巡視檢察有助于消除監督盲區，其站位更高，視角更開闊。對于派駐檢察的日常監管中部分習以為常的違法行為等監督盲區，巡視檢察更具有針對性，更容易發現刑事執行活動、監管活動過程中存在的易發情況。

　　筆者認為，派駐檢察的級別相對于其對應監管場所的級別，經常出現級別過低而導致法律監督乏力的現象。比如經常出現這種情況：絕大多數的監獄由于是隸屬于該省級監獄統一管理的機構，其對應的級別大部分為正處級，而承擔對這些監管場所法律監督職責的派駐檢察室級別多為正科級，檢察室主任的級別也低于監獄長的級別。派駐檢察僅能通過發糾正違法通知書和檢察建議書等手段，監督手段單一，對被監督對象剛性強制力弱，導致被監督對象可以按照自己意愿是否采納檢察建議。而巡視檢察充分體現了上級人民檢察機關對下級檢察機關的工作業務的指導和支持，讓下一級檢察機關更能夠借助上一級檢察機關的直接力量，解決了級別不對等、監督乏力困境，達到監督成效最大化。并將監督情況及向被監督對象的上級主管部門通報，具有一定的權威性，一定程度上可以解決屢糾不改，監督無約束力的問題，補強刑事執行監督效力。

　　(2)有效強化檢察機關內部監督，積極督促指導，了解真實情況

　　巡視檢察的主體具有特定性，為上級檢察機關刑事執行監督局。巡視檢察體現了一種上級對下級的監督，對下級檢察機關具有督促作用，對于怠于行使檢察職權者有一定規范、指引作用。使得派駐檢察干警不敢萌生“上級無人管，管不著”的錯誤思想，巡視檢察制度通過這種突然抽查或不定期抽查的方式進行檢查，對派駐、派出檢察室履行檢察職責起到積極督促作用。

　　長期以來，派駐檢察室通常人數較少，辦公室多數由監管場所提供，吃飯在監管場所干警食堂，甚至有些情況派駐監管檢察人員會私自搭坐監所場所的班車上下班，從而引起一些監管場所派駐檢察人員較易存在被看守所、監獄等監管場所的干警“同化”的不良工作現象。在具有中國特色的社會主義的人情社會背景環境下，派駐、派出檢察機構的法律監督作用就無法發揮到位，其法律監督效果可以說是非常地大打折扣。然而巡視檢察制度徹底改變了檢察部門只依靠派駐檢察單一的監督監管場所的工作方式方法，是一種非常有效的 “上級檢察機關對下級檢察機關”權力制衡調控的工作機制，強化了上級檢察機關對下級檢察機關的內部監督。

　　巡視檢察檢察時間具有突然性，非預告性。這不僅可以助于提高檢察業務的日常工作效率，而且可以助于上一級人民檢察院更了解真實的監督場所日常情況。筆者認為，上一級檢察院刑事執行監督部門到下一級相關部門進行巡視檢察業務工作時，日常情況下均會通常事先通知下一級人民檢察院的相應刑事執行監督部門。下一級檢察院接到通知后，提前對照有關法律法規有充分的準備時間進行自查自糾。由此可能造成無法真正反映下一級人民檢察院刑事執行監督最真實的一面。巡視檢察已經真正地確定不需要事先通知被巡視檢察的單位或監管部門，而是通過親臨現場，能夠對于派駐檢察室開展的情況一目了然。

　　(3)有效發揮刑事執行檢察一體化長效機制

　　近年來，在檢察一體化方面，關于偵查、批捕和公訴環節，檢察一體化的制度和措施都相對成熟和完善，比如偵查指揮中心的設立，偵查環節一體化已經非常完善。而在刑事執行監督環節，檢察一體化舉措還在初步嘗試階段，而巡視檢察制度確保了日常監督工作置于上級院不定期并且進行現場指導、督促，使得基層派駐檢察人員更加自覺、充分的履行監督職責，發揮了檢察一體化機制。

　　巡視檢察制度設計初衷是將檢察機關刑事執行監督部門在履行職責時進行合作和互動，將刑事執行監督檢察人員力量和資源得到有效整合;促使上下兩級之間的縱向指揮協作更加緊密，形成一種快速反應、整體作戰的強力配合機制，集中力量對某一地區的監管場所開展檢察監督活動，促進檢察效能的發揮和偵查工作效率的提高。實踐中，巡視檢察與派駐檢察、巡回檢察相互補充，取長補短，進一步深入把握了解刑事執行監督檢察工作的日常活動規律，全面客觀地把握被法律監督對象的活動情況及內容，一方面強化事前監督，另一方面也強化事中監督。真正地展示法律檢察監督職責以及日常監管責任的劃分情況。巡視檢察，對現場進行親臨指導，對于刑事執行監督檢察人員來講，是與上級檢察人員相互學習交流，相互提高業務水平的過程。

　　二、我國巡視檢察制度供給路徑

　　(1)遠期的制度供給路徑

　　由于巡視檢察制度涉及到上級檢察機關對下級檢察機關監督的司法機關(部門)進行法律監督關系，按照法理來講，這種法律監督關系是毫無保障的，目前巡視檢察制度也只停留在刑事執行檢察廳的文件中，效力層級過低。為解決法律效力層級過低，這就要求由法律明確規定，才能確保刑事執行監管領域的檢察監督，確保司法公正公平公開。筆者認為，建議立法機關要為了推動巡視檢察工作的深入開展，考慮將巡視檢察制度上升為法律規定。

　　(2)近期的制度供給路徑

　　在立法層面尚不到位的情況，為保障我國的刑罰執行和監管活動在文明、法治的軌道上健康發展，針對巡視檢察制度，目前必須考慮以下幾個問題并加以完善：

　　一是要堅持巡視檢察組長級別高于被巡視檢察單位負責人級別的原則。 對巡視組成人員要設立專門的檢察人才庫，要從業務優秀能手、業務標兵中選取任命。每次巡視組成人員必須堅持隨機性抽取原則，成員不得少于三人。組長必要時可以由上級院分管副檢察長擔任巡視檢察組組長。筆者認為，巡視檢察組成員，按照特殊情況也可以邀請具有相關職業技術職稱的檢察技術部門的工作人員或抽調下一級人民檢察院刑事執行監督檢察部門的優秀檢察業務人員參與。更有甚者，務必可以按照要求，盡量邀請同級公安局、司法局相關的業務人員參與巡視檢察的日常工作，達到群策群力。

　　二是要積極采取必要的突然性巡視檢察，并做好保密工作。為了了解被巡視單位最真實的情況，堅持對監管場所進行全方位監督內容檢察。對監管場所的執法活動巡視檢察時，必須親臨現場查找問題，而不能停留在聽匯報，看材料等形式上。要深入到監區、監舍、廠房，查看被監管人生活、學習、勞動等情況，務必需要與被監管人或監管民警當面一對一的口頭談話，在固定場合，一對一接受被監管人或者其相關近親屬的控告、申訴、舉報等日常工作。也可以通過及時查看派駐檢察機構和其對應的監獄、看守所所形成的信息聯網或監控聯網的微機以及重要的日常監控錄像，幫忙掃除監管盲區。在現實過程中，不管如何突然，巡視檢察人員要進入場所時，都要通知當地刑事執行檢察部門，在當地刑事執行檢察部門的陪同下才能進入監管場所。為了確保巡視檢察具有保密性和突然性，目前要賦予上級院刑事執行檢察部門對下級部門有直接的臨檢權，巡視檢察人員憑著工作證和介紹信，即可開展巡視檢察。

　　三是要善于運用巡視檢察成果，樹立監督的權威性。在巡視檢察以后，發現派出、派駐檢察機構存在問題的，巡視檢察組可以根據情況采取批評、教育、責令限期改正等處罰措施。同時，主動向被檢察的監管機關通報當前巡視檢察的結果，適時提出正確的檢察意見、建議，同時及時通報擔負該監管場所的檢察任務的人民檢察院。 為了避免一些被巡視單位仍然不會把監督太當回事，要堅持將檢察結果向被巡視單位的主管部門進行報告。通過形成綜合巡視檢察報告，督促其主管部門責令被巡視單位接受整改糾正，樹立巡視檢察監督的權威性。并要求其主管部門對于被巡視單位的整改落實情況定期進行回訪反饋。

　　四是要進一步擴大巡視檢察的適用范圍。雖然《關于上級人民檢察院監所檢察部門開展巡視檢察工作的意見》只界定在對監獄、看守所等監管場所的監督范圍。但筆者認為，在巡視檢察制度設計過程中，巡視檢察側重于日常的監督，日常監督不僅含對監禁刑的監督，還對非監禁刑的監督，這與刑事訴訟法規定的刑事執行監督的職責相對應。因此在刑事執行監督領域，無論是自由型的執行監督，或是財產性執行監督，或是死刑執行臨場監督，或是強制醫療執行監督，或是指定居所監視居住執行監督等，巡視檢察。

　　注釋：

　　劉為東.檢察巡視成果形成及運用流程研究.法制博覽.2014(1).

　　袁其國.以監所檢察工作為視角看巡視檢察.人民檢察.2012年2月25日.

　　丁鵬敏.建立健全上級人民檢察院監所檢察部門巡視檢察制度之思考.監所檢察工作指導.2012(1).

　　彭必柱.關于巡視檢察的思考.福建檢察.2014(6).

　　衡陽.論監所檢察之巡視檢察制度.中國檢察官.2015(1).

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