對外投資合作項目的績效審計

對外投資合作項目的績效審計

由《海關(guān)》雜志與《商務(wù)周刊》雜志共同主辦的2006中國外貿(mào)200強高層論壇于2006年2006年6月23—24日在北京舉行，論壇主題為“構(gòu)建成熟的中國外貿(mào)戰(zhàn)略與技術(shù)、重樹中國外貿(mào)競爭力”。下面是國家審計署外事司司長羅美富演講。　　今天是淺談對外投資項目的審計，我是從外貿(mào)到審計。先簡單先容一下背景現(xiàn)狀、難點，審計事物探討和建議展看�！　≡谧�的各位可能有的已經(jīng)設(shè)計了自己在境外的審計，有的尚未審計。背景是貫徹落實走出往的戰(zhàn)略，是國家利益所在，所驅(qū)、大勢所趨，改革開放以來，中國的綜合國力大幅度提升，在世界上的大大進步，利用國內(nèi)、國際兩個市場已經(jīng)提上日程�！　〉诙�個背景，在1998年，國務(wù)院的三定方案中，把對境外國有資產(chǎn)監(jiān)視監(jiān)管功能規(guī)定到了審計署外事司，本人參與了對境外國有資產(chǎn)審計監(jiān)視治理辦法的起草工作，但是遺憾的是至今七年，這個辦法沒有出臺，由于國內(nèi)的和國際法的沖突，由于本身審計復(fù)雜的題目，現(xiàn)在還是在探索當中。　　境外國有資產(chǎn)從99年我領(lǐng)人往調(diào)研，一般的說國有資產(chǎn)和國內(nèi)的國有資產(chǎn)有區(qū)別，境外國有資產(chǎn)主要分三大塊，一個是行政類資產(chǎn)，駐境外的使領(lǐng)館機構(gòu)，這是國家財政撥款。啊第二類國有的機構(gòu)，第三類就是在座的各位、企業(yè)和集體的還有我國的個人在國外投資的。　　第一先容的對外投資合作主要是企業(yè)和個人部分的審計題目。　　大的評價是一個良好的開端，中國的境外投資開始于改革開放初期，經(jīng)過20多年的探索與，已經(jīng)形成了一定的規(guī)模。截至2003年7月，中國已經(jīng)在世界160多個國家累計設(shè)立非金融類企業(yè)是7222家，直接投資金額是110億左右，這個數(shù)據(jù)是國家學(xué)者數(shù)據(jù)和官方數(shù)據(jù)的結(jié)合，不一定完全正確。2002年累計對國外投資是299億，將近300億美元，對外直接投資企業(yè)大概2500家左右，實際上不止。2003年，在國外總投資總額達到332億，2004年，448億，到目前為止，在國外投資總額520億美元，有數(shù)據(jù)登記是6233家企業(yè)實際上是超過1萬家企業(yè)。由于很多的國家企業(yè)出往都是登記，個人的企業(yè)一般不會到使館區(qū)登記。我國對外投資發(fā)展很快，這對更高層次的參與國際分工，促進國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整起到了積極作用。　　第二個是投資題目，投資規(guī)模比較小，盡管目前我們對外投資總額520億美元，但占全世界對外投資總額的還不到2%.而且企業(yè)均勻投資規(guī)模小，中國海外企業(yè)均勻額是不到140萬美元，而發(fā)達國家每個企業(yè)均勻是600萬美元左右。規(guī)模比較小，生產(chǎn)本錢高，效益就比較差一些，市場占有率比較低一些。再一個我們出往辦企業(yè)目前技術(shù)含量不太高，總體來說，對外直接投資過分偏重于低級產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)投資，對高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)投資偏小，在非貿(mào)易型確當中有40%是屬于低附加值勞動密集型的項目。其他國家也有類似的產(chǎn)品競爭，因此這類投資拓展開外市場的遠景受到相當?shù)奶魬?zhàn)。再一個投資效益不盡人意�！　】偟膩碚f，是很好的開端，效益參差不齊。目前海外投資企業(yè)盈利的55%，其中多數(shù)是非生產(chǎn)企業(yè)，收支平衡的是28%，虧損企業(yè)占7%，主要以生產(chǎn)型企業(yè)為主。投資地區(qū)結(jié)構(gòu)，目前主要在港澳地區(qū)占46.8%，另外在北美，其他的區(qū)域比較少。　　第二先容境外投資企業(yè)審計的現(xiàn)狀。　　境外投資生產(chǎn)企業(yè)監(jiān)視治理辦法至今未出臺，在99年，朱镕基總理正式把國有資產(chǎn)的審計監(jiān)視提上議事日程，當時是審計署、港澳辦、發(fā)改委等多個部分起草，后來由于國內(nèi)法和國際法的不接軌等等題目，還未出臺，但是工作還在進行之中�！　�國家審計署這塊，對境外企業(yè)的國家審計仍處于探索階段，另外審計職員開展海外審計經(jīng)驗不足等困難，這些年國外這塊原來是我們司在管，審計了一些在國外的投資項目，在國內(nèi)的企業(yè)大家都知道所有權(quán)是很清楚的，企業(yè)到國外注冊公司就受當?shù)氐南拗啤Ｒ�接受國家審計，就要有邀請函，假如所有人是國�?nèi)某企業(yè)某公司，經(jīng)營人在國外注冊的公司，只是一個合同關(guān)系，只有以國內(nèi)的所有者企業(yè)董事會的名義派員是可以的，派審計署是當?shù)氐谋O(jiān)管機構(gòu)不接受。另外對國內(nèi)的銀行審批，銀行企業(yè)在國內(nèi)的分支機構(gòu)也接受當?shù)亟鹑诮Y(jié)構(gòu)的治理，國外的銀行到中國來，就要接受中國銀監(jiān)會的治理，既然派出往的審計報告題目要向他們報告工作，要資源共享，任何一個工作都是這樣的，所以目前就是探索階段。　　再一個工作環(huán)境本身，我國在國內(nèi)搞審計提供資料，在國外不提供，由于受時間、經(jīng)費、語言的限制，我們的審計碰到很多困難，一個發(fā)票過來只有數(shù)字什么也看不清，所以國家審計署這塊，處于探索階段�！　×硗馕覀円試�家審計和企業(yè)董事會內(nèi)部機構(gòu)聯(lián)合派團，但是并不是所有的企業(yè)都進行審計。這個對于境外的投資治理起到促進作用。目前主要是在企業(yè)投資本人，對審計的熟悉和對企業(yè)治理的需求，有的是委托審計事務(wù)所進行審計。　　第三加強對外投資企業(yè)境外審計的難點　　第一是審計沖突。由于所在中國的法律和在160多個國家和地區(qū)法律不太相同、存在一個接軌的題目。由于法律的沖突空間性、時效性在審計取證、審計正當性當中都碰到的困難。審計工作本身難度比較大，國外的審計制度各個國家不相同。要按照當?shù)氐臅�計法審算帳目，而國�?nèi)的審計不太相同。這也對審計本身的真實正當效益性的評估帶來困難。另外企業(yè)審計由于地域特征，首先時間、財力和地域的限制，給審計工作本身帶來困難。再一個所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)兩權(quán)分離的企業(yè)都面臨一個經(jīng)營層的風(fēng)險，所有者在國內(nèi)是集體，經(jīng)營者是國內(nèi)派往的，由于他們身居國外，國內(nèi)的法規(guī)受空間效力的限制難以對直接經(jīng)營層有效的監(jiān)視，因此大家都在笑話，“賺了錢進腰包，虧損國家擔”。這個就是對是效益性增加的困難。　　今后監(jiān)管是要加強，經(jīng)營層的道德風(fēng)險都是會面臨的。審計職員還完全滿足不了境外審計的需要，境外審計是復(fù)雜程度比較高，還有面對160多個國家的語言，還有國外的票占有的不好認，這就對審計職員的數(shù)目和素質(zhì)都提出了更高的要求。根據(jù)我們派的審計職員出國前的預(yù)備只有一個月時間的工作，他還要兼顧國內(nèi)的，對當?shù)氐姆�律只能盡力而為�！　【惩鈱徲嬛饕�是針對企業(yè)這塊，明確審計主體，根據(jù)全球的治理誰的資產(chǎn)誰負責(zé)審計的治理，因此國家審計只是對國家投資這一部分負也審計責(zé)任，由于只是對國有的公司、企業(yè)、金融機構(gòu)進行審計，而集體投資的、個人投資的應(yīng)當有投資者的董事會對內(nèi)部進行審計。有一些個人審計假如不具備這種能夠，可以委托中介機構(gòu)、審計事務(wù)所進行審計�！　〉诙�確定審計對象。結(jié)合境外審計的特殊性，國家審計的審計對象主要集中在對企業(yè)的經(jīng)營層、治理層的責(zé)任審計。一個是效益型，從財務(wù)審計，以帳看帳可能比較困難，從績效審計的辦法更好看一些�！　〉谌�確立審計目標，就國家的層面而言，不同的層次、關(guān)注點不一樣。就國家的層面而言，主要是關(guān)注境外資產(chǎn)的增值保值效應(yīng)。這幾天，***總理正在非洲訪問，我們�？磭�有在境外賺錢，同時要看兩國的治理，作為投資者而言，顯然是要關(guān)注國外分支機構(gòu)營運的真實性、正當性。境外的審計目標首先是摸清家底，作為國內(nèi)的投資機構(gòu)，在國外的金額怎么樣，底數(shù)不清，究竟賺了還是賠了。前幾天一位參贊還說了，當時國家七千萬美金買了個樓，國內(nèi)有人往，無論是多大的領(lǐng)導(dǎo)到的全部招待，這七千美金每年不賺錢，還要出維持費。當然我們每年還有美國審計署向我們檢舉舉報一些事。所以境外審計的目標應(yīng)該做到摸清家底，防止風(fēng)險，主要是一個經(jīng)營風(fēng)險本身，第二個是道德風(fēng)險。我們派過往的同道在這方面可能還要做更多的工作，以及所在國家的經(jīng)營風(fēng)險和風(fēng)險，包括信譽風(fēng)險、收帳等等。總之達到改進治理、進步效益的目的�！　〉谒恼f到境外審計，充分利用國內(nèi)與國際法律的沖突，盡管這樣，我們還要充分利用國內(nèi)法律和國外法律的資源。由于任何法律沖突總能找到共同點，可以根據(jù)法人的國籍、對單位企業(yè)的財政財務(wù)審計使用其國使用的法律，適用于的法律規(guī)定。對境外經(jīng)營層的治理該提拔的提拔、該調(diào)回來的調(diào)回來，建立上的審計和評價。簡單的說，國內(nèi)法和國外法都要得到充分的利用和尊重�！　〉谖�，派出審計隊伍形式可以靈活，按照投資主體不同，靈活的組織審計隊伍。對于國家直接投資的由國家審計署直接審計。有的項目比如說對于機構(gòu)還有企事業(yè)單位具有重大的單位，希看國家審計署派人，董事會也派人，這樣比較輕易接受進行審計�；蛘哂蓢�家審計機關(guān)授權(quán)讓內(nèi)審部分往審計，結(jié)果共享。對于企業(yè)和個人的可以由內(nèi)部派出往審計，或者派中介機構(gòu)進行審計。　　第六，審計報告和審計成果的利用。審計報告按照原則應(yīng)當向?qū)徲嬍鸬呐沙鰡挝缓蜋C關(guān)提交審計報告。企業(yè)的董事會派出的審計報告應(yīng)該向董事會提交，社會中介結(jié)構(gòu)是誰聘請，向誰提供。在國內(nèi)國外都提供一個審計里面國家審計、內(nèi)部審計、社會審計結(jié)果共享的題目，這樣可以節(jié)省國家的資源。審計成果的利用需要處理好與當?shù)卣�府、與國內(nèi)的關(guān)系、與監(jiān)管部分的關(guān)系，既要尊重中國與所在國的關(guān)系，守舊我國的國家秘密和貿(mào)易秘密，由能與相關(guān)部分進行良好的溝通和合作，做到多方共享，服務(wù)于中方企業(yè)在國外的。建議完善法律、盡管出臺境外審計相關(guān)法規(guī)，依法審計是審計工作的基礎(chǔ)，在面臨國內(nèi)法缺位和與國際法相沖突的情況下，建議國務(wù)院組織相關(guān)部分能夠在原來對境外國有資產(chǎn)審計的辦法，結(jié)合近幾年出現(xiàn)的新題目，共同協(xié)商、共同努力，建立新的身價結(jié)果�！　≡僖粋�是建立各種不同種別審計體系。因此種別不一樣，對于一個企業(yè)的好壞評價值因素不一樣，既有經(jīng)濟效益的指標體系，也有社會效益體系，有的是為政策貢獻的，該算經(jīng)濟帳要算經(jīng)濟上的結(jié)合。以及制訂對經(jīng)營治理層職員的業(yè)績和個人廉潔的指標評價。在有利于規(guī)范國家投資效益的審計，有利于同一國家投資效益的標準，有利于量化考核國家投資的情況和經(jīng)營層的同道們的賞罰得當�！　〉谌齻�建議進步出發(fā)點。目前在國內(nèi)以及世界各國，技術(shù)審計就是財務(wù)收支審計，看著帳薄、看發(fā)票看是賺還是賠了，進行效益審議范圍就更寬了。近幾年經(jīng)濟秩序的好轉(zhuǎn)，與開展對企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人和部分領(lǐng)導(dǎo)人的經(jīng)濟工作審計和任期審計是密切相關(guān)的。我們近期開展的對部長的審計、對省長的審計，乃至對各級領(lǐng)導(dǎo)和企業(yè)層的審計，發(fā)現(xiàn)有規(guī)范企業(yè)效益，改進治理是很有成效的。因此我呼吁，境外審計是開展效益審計和各級領(lǐng)導(dǎo)層的經(jīng)濟責(zé)任審計都可以進行。　　第四加強人才隊伍建設(shè)，面對境外陌生的法律制度、迥異的國情，各級審計職員的外語能力需要進步，職員數(shù)目需要擴充。要培養(yǎng)一支能夠馳騁國際審計舞臺的中國審計隊伍。　　由于中國審計隊伍從人數(shù)上世界第一，但是只有兩萬分之一。另外在聯(lián)合國的審計，我們也正在積極競爭聯(lián)合國的審計師，每六年一個輪換，亞洲一個代表，非洲一個代表，我們正在爭取這個事�！　�對于建設(shè)進步境外經(jīng)營層的待遇，境外企業(yè)經(jīng)營治理職員遠在國外，在國內(nèi)廣為人知，在國外審計是起步階段，應(yīng)該是資產(chǎn)所有方與經(jīng)營治理者簽定合同，進步覺悟，進步道德水平，防范道德風(fēng)險�！　≈袊�在長期引進外國直接投資的壯盛時期之后，在對外投資也必將大幅攀升，這必然會提出對境外審計得更大需求，得到國家和國內(nèi)投資得更大期看和重視。所以展***境外的審計事業(yè)也必將務(wù)實的開展，肯定會更加的前進。謝謝大家！　　提問：我是《商務(wù)周刊》的記者中海油事件發(fā)生以后，除了道德風(fēng)險以外，還有治理制度不完善而出現(xiàn)的經(jīng)營風(fēng)險加大了，尤其是期貨，你有沒有這種來促進他們治理的完善。中航油事件發(fā)生以后，有沒有什么方式方法？　　回答：首先是摸底調(diào)查意見，首先看內(nèi)控制度是否完善，這是審計的基礎(chǔ)。內(nèi)控制度完成的怎么樣，這是最基本的�！　�對于境外這一塊，剛才建設(shè)的主要是現(xiàn)在開展了，由于境外就算投資總額520億美元，和國內(nèi)資產(chǎn)相比，目前在國有資產(chǎn)占的份額比較小，因此投進的精力比較少。具體題目，幫助他們改善治理、進步效益是我們審計的基本職責(zé)和基本責(zé)任。這個題目只有具體事情具體談。

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