對外投資合作項目的績效審計

對外投資合作項目的績效審計

由《海關》雜志與《商務周刊》雜志共同主辦的2006中國外貿200強高層論壇于2006年2006年6月23—24日在北京舉行，論壇主題為“構建成熟的中國外貿戰略與技術、重樹中國外貿競爭力”。下面是國家審計署外事司司長羅美富演講�！　〗裉焓菧\談對外投資項目的審計，我是從外貿到審計。先簡單先容一下背景現狀、難點，審計事物探討和建議展看�！　≡谧�的各位可能有的已經設計了自己在境外的審計，有的尚未審計。背景是貫徹落實走出往的戰略，是國家利益所在，所驅、大勢所趨，改革開放以來，中國的綜合國力大幅度提升，在世界上的大大進步，利用國內、國際兩個市場已經提上日程�！　〉诙�個背景，在1998年，國務院的三定方案中，把對境外國有資產監視監管功能規定到了審計署外事司，本人參與了對境外國有資產審計監視治理辦法的起草工作，但是遺憾的是至今七年，這個辦法沒有出臺，由于國內的和國際法的沖突，由于本身審計復雜的題目，現在還是在探索當中。　　境外國有資產從99年我領人往調研，一般的說國有資產和國內的國有資產有區別，境外國有資產主要分三大塊，一個是行政類資產，駐境外的使領館機構，這是國家財政撥款。啊第二類國有的機構，第三類就是在座的各位、企業和集體的還有我國的個人在國外投資的。　　第一先容的對外投資合作主要是企業和個人部分的審計題目。　　大的評價是一個良好的開端，中國的境外投資開始于改革開放初期，經過20多年的探索與，已經形成了一定的規模。截至2003年7月，中國已經在世界160多個國家累計設立非金融類企業是7222家，直接投資金額是110億左右，這個數據是國家學者數據和官方數據的結合，不一定完全正確。2002年累計對國外投資是299億，將近300億美元，對外直接投資企業大概2500家左右，實際上不止。2003年，在國外總投資總額達到332億，2004年，448億，到目前為止，在國外投資總額520億美元，有數據登記是6233家企業實際上是超過1萬家企業。由于很多的國家企業出往都是登記，個人的企業一般不會到使館區登記。我國對外投資發展很快，這對更高層次的參與國際分工，促進國內產業結構的調整起到了積極作用�！　〉诙�個是投資題目，投資規模比較小，盡管目前我們對外投資總額520億美元，但占全世界對外投資總額的還不到2%.而且企業均勻投資規模小，中國海外企業均勻額是不到140萬美元，而發達國家每個企業均勻是600萬美元左右。規模比較小，生產本錢高，效益就比較差一些，市場占有率比較低一些。再一個我們出往辦企業目前技術含量不太高，總體來說，對外直接投資過分偏重于低級產品的產業投資，對高新技術產業投資偏小，在非貿易型確當中有40%是屬于低附加值勞動密集型的項目。其他國家也有類似的產品競爭，因此這類投資拓展開外市場的遠景受到相當的挑戰。再一個投資效益不盡人意�！　】偟膩碚f，是很好的開端，效益參差不齊。目前海外投資企業盈利的55%，其中多數是非生產企業，收支平衡的是28%，虧損企業占7%，主要以生產型企業為主。投資地區結構，目前主要在港澳地區占46.8%，另外在北美，其他的區域比較少。　　第二先容境外投資企業審計的現狀。　　境外投資生產企業監視治理辦法至今未出臺，在99年，朱镕基總理正式把國有資產的審計監視提上議事日程，當時是審計署、港澳辦、發改委等多個部分起草，后來由于國內法和國際法的不接軌等等題目，還未出臺，但是工作還在進行之中�！　�國家審計署這塊，對境外企業的國家審計仍處于探索階段，另外審計職員開展海外審計經驗不足等困難，這些年國外這塊原來是我們司在管，審計了一些在國外的投資項目，在國內的企業大家都知道所有權是很清楚的，企業到國外注冊公司就受當地的限制。要接受國家審計，就要有邀請函，假如所有人是國內某企業某公司，經營人在國外注冊的公司，只是一個合同關系，只有以國內的所有者企業董事會的名義派員是可以的，派審計署是當地的監管機構不接受。另外對國內的銀行審批，銀行企業在國內的分支機構也接受當地金融結構的治理，國外的銀行到中國來，就要接受中國銀監會的治理，既然派出往的審計報告題目要向他們報告工作，要資源共享，任何一個工作都是這樣的，所以目前就是探索階段�！　≡僖粋�工作環境本身，我國在國內搞審計提供資料，在國外不提供，由于受時間、經費、語言的限制，我們的審計碰到很多困難，一個發票過來只有數字什么也看不清，所以國家審計署這塊，處于探索階段�！　×硗馕覀円試�家審計和企業董事會內部機構聯合派團，但是并不是所有的企業都進行審計。這個對于境外的投資治理起到促進作用。目前主要是在企業投資本人，對審計的熟悉和對企業治理的需求，有的是委托審計事務所進行審計。　　第三加強對外投資企業境外審計的難點　　第一是審計沖突。由于所在中國的法律和在160多個國家和地區法律不太相同、存在一個接軌的題目。由于法律的沖突空間性、時效性在審計取證、審計正當性當中都碰到的困難。審計工作本身難度比較大，國外的審計制度各個國家不相同。要按照當地的會計法審算帳目，而國內的審計不太相同。這也對審計本身的真實正當效益性的評估帶來困難。另外企業審計由于地域特征，首先時間、財力和地域的限制，給審計工作本身帶來困難。再一個所有權與經營權兩權分離的企業都面臨一個經營層的風險，所有者在國內是集體，經營者是國內派往的，由于他們身居國外，國內的法規受空間效力的限制難以對直接經營層有效的監視，因此大家都在笑話，“賺了錢進腰包，虧損國家擔”。這個就是對是效益性增加的困難�！　〗窈蟊O管是要加強，經營層的道德風險都是會面臨的。審計職員還完全滿足不了境外審計的需要，境外審計是復雜程度比較高，還有面對160多個國家的語言，還有國外的票占有的不好認，這就對審計職員的數目和素質都提出了更高的要求。根據我們派的審計職員出國前的預備只有一個月時間的工作，他還要兼顧國內的，對當地的法律只能盡力而為。　　境外審計主要是針對企業這塊，明確審計主體，根據全球的治理誰的資產誰負責審計的治理，因此國家審計只是對國家投資這一部分負也審計責任，由于只是對國有的公司、企業、金融機構進行審計，而集體投資的、個人投資的應當有投資者的董事會對內部進行審計。有一些個人審計假如不具備這種能夠，可以委托中介機構、審計事務所進行審計。　　第二確定審計對象。結合境外審計的特殊性，國家審計的審計對象主要集中在對企業的經營層、治理層的責任審計。一個是效益型，從財務審計，以帳看帳可能比較困難，從績效審計的辦法更好看一些�！　〉谌�確立審計目標，就國家的層面而言，不同的層次、關注點不一樣。就國家的層面而言，主要是關注境外資產的增值保值效應。這幾天，***總理正在非洲訪問，我們�？磭�有在境外賺錢，同時要看兩國的治理，作為投資者而言，顯然是要關注國外分支機構營運的真實性、正當性。境外的審計目標首先是摸清家底，作為國內的投資機構，在國外的金額怎么樣，底數不清，究竟賺了還是賠了。前幾天一位參贊還說了，當時國家七千萬美金買了個樓，國內有人往，無論是多大的領導到的全部招待，這七千美金每年不賺錢，還要出維持費。當然我們每年還有美國審計署向我們檢舉舉報一些事。所以境外審計的目標應該做到摸清家底，防止風險，主要是一個經營風險本身，第二個是道德風險。我們派過往的同道在這方面可能還要做更多的工作，以及所在國家的經營風險和風險，包括信譽風險、收帳等等。總之達到改進治理、進步效益的目的�！　〉谒恼f到境外審計，充分利用國內與國際法律的沖突，盡管這樣，我們還要充分利用國內法律和國外法律的資源。由于任何法律沖突總能找到共同點，可以根據法人的國籍、對單位企業的財政財務審計使用其國使用的法律，適用于的法律規定。對境外經營層的治理該提拔的提拔、該調回來的調回來，建立上的審計和評價。簡單的說，國內法和國外法都要得到充分的利用和尊重。　　第五，派出審計隊伍形式可以靈活，按照投資主體不同，靈活的組織審計隊伍。對于國家直接投資的由國家審計署直接審計。有的項目比如說對于機構還有企事業單位具有重大的單位，�？磭�家審計署派人，董事會也派人，這樣比較輕易接受進行審計�；蛘哂蓢�家審計機關授權讓內審部分往審計，結果共享。對于企業和個人的可以由內部派出往審計，或者派中介機構進行審計�！　〉诹�，審計報告和審計成果的利用。審計報告按照原則應當向審計署的派出單位和機關提交審計報告。企業的董事會派出的審計報告應該向董事會提交，社會中介結構是誰聘請，向誰提供。在國內國外都提供一個審計里面國家審計、內部審計、社會審計結果共享的題目，這樣可以節省國家的資源。審計成果的利用需要處理好與當地政府、與國內的關系、與監管部分的關系，既要尊重中國與所在國的關系，守舊我國的國家秘密和貿易秘密，由能與相關部分進行良好的溝通和合作，做到多方共享，服務于中方企業在國外的。建議完善法律、盡管出臺境外審計相關法規，依法審計是審計工作的基礎，在面臨國內法缺位和與國際法相沖突的情況下，建議國務院組織相關部分能夠在原來對境外國有資產審計的辦法，結合近幾年出現的新題目，共同協商、共同努力，建立新的身價結果�！　≡僖粋�是建立各種不同種別審計體系。因此種別不一樣，對于一個企業的好壞評價值因素不一樣，既有經濟效益的指標體系，也有社會效益體系，有的是為政策貢獻的，該算經濟帳要算經濟上的結合。以及制訂對經營治理層職員的業績和個人廉潔的指標評價。在有利于規范國家投資效益的審計，有利于同一國家投資效益的標準，有利于量化考核國家投資的情況和經營層的同道們的賞罰得當�！　〉谌齻�建議進步出發點。目前在國內以及世界各國，技術審計就是財務收支審計，看著帳薄、看發票看是賺還是賠了，進行效益審議范圍就更寬了。近幾年經濟秩序的好轉，與開展對企業領導人和部分領導人的經濟工作審計和任期審計是密切相關的。我們近期開展的對部長的審計、對省長的審計，乃至對各級領導和企業層的審計，發現有規范企業效益，改進治理是很有成效的。因此我呼吁，境外審計是開展效益審計和各級領導層的經濟責任審計都可以進行。　　第四加強人才隊伍建設，面對境外陌生的法律制度、迥異的國情，各級審計職員的外語能力需要進步，職員數目需要擴充。要培養一支能夠馳騁國際審計舞臺的中國審計隊伍。　　由于中國審計隊伍從人數上世界第一，但是只有兩萬分之一。另外在聯合國的審計，我們也正在積極競爭聯合國的審計師，每六年一個輪換，亞洲一個代表，非洲一個代表，我們正在爭取這個事。　　對于建設進步境外經營層的待遇，境外企業經營治理職員遠在國外，在國內廣為人知，在國外審計是起步階段，應該是資產所有方與經營治理者簽定合同，進步覺悟，進步道德水平，防范道德風險�！　≈袊�在長期引進外國直接投資的壯盛時期之后，在對外投資也必將大幅攀升，這必然會提出對境外審計得更大需求，得到國家和國內投資得更大期看和重視。所以展***境外的審計事業也必將務實的開展，肯定會更加的前進。謝謝大家！　　提問：我是《商務周刊》的記者中海油事件發生以后，除了道德風險以外，還有治理制度不完善而出現的經營風險加大了，尤其是期貨，你有沒有這種來促進他們治理的完善。中航油事件發生以后，有沒有什么方式方法？　　回答：首先是摸底調查意見，首先看內控制度是否完善，這是審計的基礎。內控制度完成的怎么樣，這是最基本的�！　�對于境外這一塊，剛才建設的主要是現在開展了，由于境外就算投資總額520億美元，和國內資產相比，目前在國有資產占的份額比較小，因此投進的精力比較少。具體題目，幫助他們改善治理、進步效益是我們審計的基本職責和基本責任。這個題目只有具體事情具體談。

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