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對(duì)國(guó)庫(kù)集中收付審計(jì)的思考
我國(guó)從2001年開始國(guó)庫(kù)集中收付制度的改革,改革的目標(biāo)是:建立以國(guó)庫(kù)單一賬戶體系為基礎(chǔ)、資金繳撥以國(guó)庫(kù)集中收付為主要形式的國(guó)庫(kù)治理制度。制度的實(shí)施改變了過(guò)往傳統(tǒng)體制下財(cái)政資金收繳和撥付方式,有效的規(guī)范了財(cái)政收支行為;加強(qiáng)了財(cái)政資金的治理,進(jìn)步了財(cái)政資金的使用效率;強(qiáng)化了預(yù)算的約束力,大大的進(jìn)步了資金使用的透明度;增強(qiáng)了財(cái)政資金的控制和同一調(diào)度,為實(shí)施財(cái)政政策和治理提供了可靠的資金運(yùn)行保障。財(cái)政國(guó)庫(kù)改革使審計(jì)面臨了新的情況,審計(jì)職員如何從改革角度出發(fā),力求與改革同步,達(dá)到“雙贏”,既能使審計(jì)職員更好的履行職責(zé),又能促進(jìn)改革實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)。筆者以為審計(jì)職員應(yīng)從以下方面開展工作。一、審查改革基礎(chǔ),促進(jìn)改革實(shí)現(xiàn)目標(biāo)
現(xiàn)代國(guó)庫(kù)治理制度改革指出建立和完善國(guó)庫(kù)單一賬戶體系工作為改革的基礎(chǔ)工作。基礎(chǔ)不牢,改革很難或無(wú)法實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)。因此,審計(jì)職員應(yīng)重點(diǎn)審查國(guó)庫(kù)單一賬戶體系是否按有關(guān)文件規(guī)定建立,包括財(cái)政部分在人民銀行開設(shè)國(guó)庫(kù)單一賬戶、財(cái)政部分在貿(mào)易銀行開設(shè)的用于直接支付的財(cái)政零余額賬戶、財(cái)政部分在貿(mào)易銀行開設(shè)的用于預(yù)算外資金日常收支清算的預(yù)算外資金財(cái)政專戶、財(cái)政部分為預(yù)算單位開設(shè)的用于授權(quán)支出的預(yù)算單位零余額賬戶。同時(shí)還應(yīng)留意下面三個(gè):一是預(yù)算單位是否按照改革方案清理和取消了原有的基本賬戶。二是預(yù)算單位由于歷年撥款結(jié)余以及其他資金保存了基本賬戶的,是否存在通過(guò)基本賬戶將資金從體系之內(nèi)轉(zhuǎn)到體系之外逃避支付系統(tǒng)的監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行的現(xiàn)象。三是財(cái)政零余額賬戶和預(yù)算單位零余額賬戶在天天清算結(jié)束后余額是否為零,財(cái)政資金的日常結(jié)余是否都保存在國(guó)庫(kù)單一賬戶和預(yù)算外資金專戶中。
二、審查改革配套措施,確保改革順利進(jìn)行
實(shí)行財(cái)政國(guó)庫(kù)治理制度改革,是對(duì)財(cái)政資金的賬戶設(shè)置和收支繳撥方式的重大變革,是一項(xiàng)十分龐大和復(fù)雜的系統(tǒng)工程。只有切實(shí)做好配套工作,才能確保改革順利進(jìn)行。以下就部分預(yù)算編制、支付系統(tǒng)和清算系統(tǒng)這兩方面談?wù)剬徲?jì)職員應(yīng)關(guān)注的題目。
1、審計(jì)部分預(yù)算編制情況。部分預(yù)算決定著預(yù)算單位的財(cái)務(wù)活動(dòng)范圍和方向,也是國(guó)庫(kù)集中收付的依據(jù)。部分預(yù)算編制是否公道、客觀,即部分預(yù)算的可行性如何,直接預(yù)算法案的立法質(zhì)量,也決定著國(guó)庫(kù)集中收付的效果。因此,審計(jì)部分預(yù)算編制是否公道、客觀、清楚尤為重要。財(cái)政部分將人大會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算批復(fù)給各部分,這個(gè)部分預(yù)算就是預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的主要依據(jù)。預(yù)算執(zhí)行始于各部分、單位的預(yù)算編制,結(jié)束于各部分、單位的預(yù)算執(zhí)行。審計(jì)職員直接對(duì)預(yù)算編制過(guò)程中的編制依據(jù)、進(jìn)行審計(jì),能夠更全面完整的熟悉和部分、單位的預(yù)算執(zhí)行情況,并能發(fā)現(xiàn)題目是出在哪個(gè)環(huán)節(jié),有針對(duì)性地向財(cái)政部分和各預(yù)算執(zhí)行部分提出規(guī)范各個(gè)環(huán)節(jié)預(yù)算治理,進(jìn)步財(cái)政資金使用效益的意見和建議,真正進(jìn)步預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作層次和水平。
2、審計(jì)財(cái)政支付信息系統(tǒng)和現(xiàn)代化清算系統(tǒng)建立和運(yùn)行情況。財(cái)政支付信息系統(tǒng)是運(yùn)用現(xiàn)代化計(jì)算機(jī)連接財(cái)政部分、人民銀行、預(yù)算單位、代理銀行,實(shí)現(xiàn)向有關(guān)各方提供實(shí)時(shí)的預(yù)算指標(biāo)信息、用款計(jì)劃信息、支付指令信息。現(xiàn)代化清算系統(tǒng)在預(yù)算單位發(fā)生支付時(shí)能實(shí)時(shí)提供人民銀行國(guó)庫(kù)單一賬戶與財(cái)政零余額賬戶及預(yù)算單位零余額賬戶的資金清算。只有建立健全財(cái)政支付信息系統(tǒng)和現(xiàn)代化清算系統(tǒng),才能使各類財(cái)政資金在國(guó)庫(kù)單一賬戶體系內(nèi)高效、安全運(yùn)行。審計(jì)職員在審計(jì)過(guò)程中對(duì)于財(cái)政支付信息系統(tǒng)和現(xiàn)代化清算系統(tǒng)沒有建立或不是完全建立,不利于推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中收付改革,可以向財(cái)政部分提出加快支付系統(tǒng)和清算系統(tǒng)建設(shè)建議。
三、審查改革,推進(jìn)改革快速
財(cái)政國(guó)庫(kù)集中收付改革主要內(nèi)容包括建立單一國(guó)庫(kù)賬戶體系、規(guī)范收進(jìn)繳納程序和規(guī)范支出撥付程序。而對(duì)財(cái)政資金收進(jìn)、支出和結(jié)余的審計(jì)是審計(jì)的主方向,主旋律。實(shí)施財(cái)政國(guó)庫(kù)集中收付制度改革后,審計(jì)監(jiān)視國(guó)庫(kù)集中收付資金的真實(shí)性、正當(dāng)性、程序性,能有效地促使改革快速、穩(wěn)定發(fā)展。
1、對(duì)財(cái)政資金收進(jìn)的審計(jì)。收進(jìn)是各預(yù)算單位活動(dòng)的資金來(lái)源,審計(jì)職員要嚴(yán)格審查各項(xiàng)收進(jìn)的正當(dāng)性、合規(guī)性,才能有效進(jìn)步預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作的質(zhì)量和效果。首先要審查各級(jí)財(cái)政、稅務(wù)和其他征收機(jī)關(guān)預(yù)算內(nèi)外收進(jìn)繳庫(kù)方式、程序是否合規(guī);其次要審查預(yù)算收進(jìn)是否進(jìn)進(jìn)國(guó)庫(kù)單一賬戶,有無(wú)違規(guī)進(jìn)進(jìn)過(guò)渡戶或通過(guò)私設(shè)賬戶、“小金庫(kù)”截留、挪用財(cái)政收進(jìn)等違規(guī)、違紀(jì)情況;最后要審查未納進(jìn)預(yù)算治理的行政事業(yè)性收費(fèi)、其他一些預(yù)算外收進(jìn)是否按照規(guī)定上繳財(cái)政專戶,是否坐支收進(jìn),有沒有按照“收支兩條線”治理。
2、對(duì)財(cái)政資金支出的審計(jì)。國(guó)庫(kù)集中收付制度按支付方式的不同將財(cái)政資金支付分為財(cái)政直接支付和財(cái)政授權(quán)支付。財(cái)政直接支付是由預(yù)算單位提出申請(qǐng),經(jīng)財(cái)政部分審核后,將財(cái)政資金通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶體系的有關(guān)賬戶支付給收款人。這種方式使“管錢”和“用錢”單位完全分離,財(cái)政資金支付使用全過(guò)程在國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)監(jiān)控之下,有效地進(jìn)步了財(cái)政資金使用的安全性和規(guī)范性,降低了違紀(jì)違規(guī)的機(jī)會(huì)。但是一些題目會(huì)更加隱蔽,審計(jì)職員應(yīng)注重縱深審計(jì),沿著財(cái)政資金走向,對(duì)各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行審計(jì),應(yīng)追溯到財(cái)政資金的終極受益者和商品、勞務(wù)提供者。審查合同的正當(dāng)性,落實(shí)支出是否真實(shí),密切留意有無(wú)與預(yù)算單位共同串通舞弊、套取財(cái)政資金的題目,這樣才能有效監(jiān)視財(cái)政資金支出的正當(dāng)、合規(guī)。財(cái)政授權(quán)支付是由預(yù)算單位根據(jù)財(cái)政部分授權(quán),自行開具支付令,通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶體系的有關(guān)賬戶,將財(cái)政資金支付到收款人。在這種支付方式下,審計(jì)職員應(yīng)該留意預(yù)算單位有無(wú)擅自改變財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金的用途或使用性質(zhì),向本單位其他賬戶、上級(jí)主管單位、所屬下級(jí)預(yù)算單位賬戶劃撥資金;是否存在違規(guī)提取現(xiàn)金,套取財(cái)政資金的現(xiàn)象。
另外,在具體審計(jì)過(guò)程中應(yīng)留意以下兩點(diǎn):一是審查預(yù)算單位是否按照年初人大批準(zhǔn)的部分預(yù)算作為用款計(jì)劃申請(qǐng)的依據(jù),追加和調(diào)整預(yù)算是否符合規(guī)定。二是財(cái)政部分在業(yè)務(wù)流程中指標(biāo)審核、計(jì)劃審核(包括正常計(jì)劃和調(diào)整計(jì)劃)、直接支付審核、授權(quán)支付審核、支出日?qǐng)?bào)審核和審核六項(xiàng)審核操縱是否規(guī)范、有無(wú)流于形式。
3、對(duì)年終結(jié)余的審計(jì)。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付后,對(duì)于試點(diǎn)預(yù)算單位年終結(jié)余資金的處理,地方財(cái)政部分是按照財(cái)政部關(guān)于《地方財(cái)政實(shí)施財(cái)政國(guó)庫(kù)治理制度改革年終預(yù)算結(jié)余資金會(huì)計(jì)處理的暫行規(guī)定》等文件的規(guī)定,將納進(jìn)國(guó)庫(kù)集中收付的預(yù)算單位當(dāng)年尚未用完的預(yù)算指標(biāo)結(jié)余列支出和暫存款,到第二年預(yù)算單位根據(jù)《財(cái)政授權(quán)支付額度恢復(fù)到賬通知書》繼續(xù)使用結(jié)余資金。這種“權(quán)責(zé)發(fā)生制”的會(huì)計(jì)處理辦法與現(xiàn)行的預(yù)算法和財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度規(guī)定的“收付實(shí)現(xiàn)制”相悖。但這樣處理更能真實(shí)反映財(cái)政決算。因此,審計(jì)職員在審計(jì)過(guò)程中應(yīng)防止財(cái)政部分將這會(huì)計(jì)處理辦法作為財(cái)政決算的“調(diào)節(jié)器”,財(cái)政決算赤字就少結(jié)轉(zhuǎn)一部分支出,少列支出;財(cái)政決算有結(jié)余就多結(jié)轉(zhuǎn)支出,多列支出。
四、利用上風(fēng),提升審計(jì)水平
國(guó)庫(kù)集中收付制度改革已經(jīng)運(yùn)行了5年,國(guó)庫(kù)支付軟件系統(tǒng)作為改革的技術(shù)支撐,在實(shí)踐中經(jīng)過(guò)不斷地修改和完善,功能非常強(qiáng)大。,有些地方財(cái)政部分將財(cái)政軟件系統(tǒng)經(jīng)過(guò)整合,實(shí)現(xiàn)了財(cái)政數(shù)據(jù)資源共享。該軟件系統(tǒng)可以實(shí)現(xiàn)多方對(duì)賬和多渠道監(jiān)控,并按照宏觀經(jīng)濟(jì)及治理、預(yù)算執(zhí)行控制、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算等不同需求天生相關(guān)基礎(chǔ)信息,為各部分、各單位提供便捷、高效的服務(wù)。因此,建議審計(jì)部分可以借助先進(jìn)的財(cái)政軟件和網(wǎng)絡(luò)的上風(fēng),直接從財(cái)政部分調(diào)取數(shù)據(jù)資料,對(duì)預(yù)算單位預(yù)算執(zhí)行和效益情況進(jìn)行審計(jì)。從而大大的減少審計(jì)本錢,進(jìn)步審計(jì)效率,提升審計(jì)水平,優(yōu)化審計(jì)環(huán)境。
國(guó)庫(kù)集中收付制度改革已經(jīng)在全國(guó)范圍內(nèi)扎實(shí)地推行,此舉不但能減少財(cái)政資金的庫(kù)外沉淀和閑置浪費(fèi),還是預(yù)防***和加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)視的有效手段。這對(duì)審計(jì)職員提出了更高的要求,在國(guó)庫(kù)集中收付的審計(jì)中,立足實(shí)際,把目前財(cái)政國(guó)庫(kù)改革相關(guān)的政策、文件和規(guī)定有效的融合起來(lái)進(jìn)行審計(jì),為改進(jìn)和完善國(guó)庫(kù)集中收付的治理,向財(cái)政部分提供公道的建議和意見,以促使改革在穩(wěn)定、有序的軌道上健康運(yùn)轉(zhuǎn)。
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