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對我國商業銀行罰款權問題的探討
《票據法》第八十八條規定：“支票的出票人所簽發的支票金額不得超過其付款時在付款人處實有的存款金額。出票人簽發的支票金額超過其付款時在付款人處實有的存款金額的，為空頭支票。”中國人民銀行《支付結算辦法》第一百二十五條規定：“出票人簽發空頭支票……，銀行應預以退票，并按票面金額處以百分之五但不低于1千元的罰款……。”那么，商業銀行有罰款權嗎？
一、罰款的法律含義
罰款是行政處罰的一種，屬于行政處罰中的財產罰。行政處罰是指國家機關對公民、法人或其他組織違反行政管理法規但尚未構成犯罪的行政違法行為依法追究行政法律責任的行政執法行為。行政處罰作為一種執法行為，要保證其自身的合法性，就必須符合下列條件：
第一，處罰的機關要合法。根據實施行政處罰的主體資格制度的要求，作出行政處罰決定的機關應該是依法成立的并且具有行政處罰權的機關。《行政處罰法》第十五條規定：“行政處罰由具有行政處罰權的行政機關在法定職權范圍內實施。”也就是說，行政處罰的決定只能由國家特定的行政機關作出，其他國家機關、企事業單位、社會團體、其他社會組織和個人是沒有行處政處罰權的。不過，《行政處罰法》第十七條又規定：“法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織可以在法定授權范圍內實施行政處罰。”也就是說，原本沒有行政處罰權的、但具有管理公共事務職能的組織在主管行政機關的授權下也可以行使行政處罰權。所以，商業銀行作為企業法人，不僅它本身是沒有行政處罰權的，而且，又因為它不是具有管理公共事務職能的組織，所以，中國人民銀行也不能將行政處罰權授予商業銀行行使。
第二，處罰的機關必須具有處罰權。即具有行政處罰權的行政機關必須在法定職權范圍內實施行政處罰。行政機關實施行政處罰，沒有法定的行政處罰依據的或者擅自改變行政處罰的種類、幅度的，應由其上級主管行政機關或者有關部門責令改正，還可以對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分（《行政處罰法》第五十五條）。由此可以看出，并非所有的行政機關都有行政處罰權（如內部行政管理機關無權對行政機關相對方進行處罰），而有行政處罰權的機關也并非能對所有的行政違法行為進行處罰（如中國人民銀行無權對違章駕駛行為進行處罰）。對于那些被委托授權了的、可以具體行使行政處罰權的組織而言也是如此，他們同樣要在主管行政機關委托授權的范圍內進行活動，超出了行政機關的委托范圍行使處罰權的，應當認定其處罰決定無效。
第三，行政機關相對方當事人的行為具有行政違法性。即具有相應行為能力和權利能力的行政相對人必須因為主觀上的故意或過失實施了違法行為，侵犯了行政管理法規所保護的國家行政管理秩序。所以，中國人民銀行也只能對確實觸犯了法律法規所保護的金融管理秩序的行為，給予相應的行政處罰。
第四，行政處罰的種類和程度必須在法律、法規規定的罰則之內。任何一個有行政處罰權的單位和個人（包括經中國人民銀行授權的事業單位）都只能在法律法規規定的行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內行使行政處罰權，任何人都不得隨意創設和運用法律法規規定以外的行政處罰種類。
第五，行政處罰的程序必須合法。按照《行政處罰法》的規定，行政處罰的一般程序依次為：受理立案、調查、審查和聽證、裁決等四個步驟。另外，依據《處政處罰法》第三十三條的規定，對“違法事實確鑿并有法定依據，對公民處以五十元以下、對法人或者其他組織處以一千元以下罰款或者警告的行政處罰的，可以當場作出行政處罰決定。”即可以適用簡易程序。不管行政機關是使用哪種程序做出罰款決定的，都應當向被處罰人出具行政處罰決定書，依法載明被處罰人違反法律、法規或者規章的事實和證據、行政處罰的種類和依據、行政處罰的履行方式和期限、若不服行政處罰決定去申請行政復議或者提起行政訴訟的途徑和期限等內容。
綜上所述，只有符合上述五個條件的行政處罰行為才是合法有效的。如果不符合其中的任何一個要素，不論是沒有法定依據還是不遵守法定程序的，該項行政處罰都不能發生法律效力。在所有的行政處罰中，罰款是最常見的一種，它是行政機關對違反法律法規、不履行法定義務的當事人所做出的一種財產罰。由于罰款既能起到懲戒行政違法行行為的作用，同時又不影響被處罰人的人身自由及其他合法的活動，因而在行政處罰中應用得最廣，幾乎在行政管理的各個領域，都有罰款的規定。
二、簽發空頭支票的行為本質是違約
客戶在商業銀行開立活期賬戶并申請支票結算服務，當客戶出票后，該銀行就應當見票無條件付款。但是，如果客戶開出的支票上所記載的金額大于其活動賬戶中實有的資金數額，即透支，銀行還要對該支票五條件付款嗎？《票據法》和中國人民銀行的《支付結算辦法》都規定得很明確；對客戶簽發的空頭支票，銀行可以拒付。那么，這樣規定的法律依據是什么呢？
首先，應當界定商業銀行在支票結算過程中的法律地位。在支票結算中，商業銀行要與兩個當事人發生法律關系：一個是支票的申請人，也就是出票人；一個是請求付款人，也就是持票人。而這兩個法律關系是不一樣的。商業銀行與出票人的法律關系包括兩種：一種是在客戶申請在開立活期賬戶時，與商業銀行之間形成的是存款合同法律關系，商業銀行在存款期間享有對活期賬戶資金的占有權和支配權，客戶則享有要求商業銀按照中國人民銀行公布的利率支付本金和利息以及應自己的要求隨時將賬戶上剩余資金予以返還的權利。第二種是當客戶申請支票結算服務時，商業銀行與該客戶之間又多了一層民法中的委托代理關系，在此關系中，銀行享有支付了支票款項（實際是在代理客戶履行民事債務）后，向客戶收取一定數額手續費（代理費）的權利，負有見票五條件付款的義務；客戶則享有要求開戶銀行見票天冬件材款，以保證自己對收款人（持票人）在一般的民事債權債務關系（票據的原因關系或稱基礎關系）中不會出現違約階情況，以及負有按照《票據法》的規定依法出票的義務。由此可見，雖然《票據法》和中國人民銀行的《支付結算辦法》都認定出票人的開戶銀行在支票結算中的身份是付款人，但實際上，銀行與持票人之間是沒有任何民事上的債權債務關系的，銀行只是為了賺取手續費而接受出票人的委托向持票人負有《票據法》上的付款義務而己。所以，這種所謂的“無條件付款”其實是有條件的（此處暫不討論《票據法》中所要求的持票人必須具備的條件），即并非只要是活期賬戶的所有人申請簽發的支票，商業銀行都要按票據上記載的金額予以兌付，因為商業銀行基于存款合同和委托代理合同的約定，只對在存款余額內簽發的支票承擔付款責任，一旦客戶的出票金額超出了存款余額，該出票行為實際就是一種違約，商業銀行是無義務對違約出票的支票墊付款項的。因此，在支票透支的情況下，商業銀行當然可以拒付。
其次，商業銀行對空頭支票的拒付是符合《票據法》的基本立法精神的。拒付雖然在表面上看來是對善意持票人違約，違反了商業銀行開辦支票業務時對善意持票人做出的“見票無條件付款”的承諾，但實際上，拒付是在從根本上對簽發空頭支票的行為進行制裁。根據《票據法》的規定，商業銀行對票據付款的前提條件之一是：票據是真實的。此真實性包括兩個方面：一方面，要求票據本身是真實的，即票據在制作款式、填寫內容、簽字或印鑒上都是真實的；另一方面，要求出票的原因關系要真實，即出票人與收款人之間要有真實合法的商品交易關系。而簽發空頭支票恰恰是違反了第二個“真實合法”的要求：出票人要么在主觀上存在欺詐收款人的故意，以空頭支票騙取收款人的貨物或服務，這當屬違約（法）；要么有將商業銀行的利益和信譽置之不理的過失或故意，使商業銀行無法對持票人兌現“見票無備件付款”的承諾。對商業銀行而言，出票人簽發空頭支票的行為既違背了雙方在簽訂支票委托付款合同同時約定的誠實信用的義務，又影響了商業銀行正常的經營管理秩序，破壞了國家辛苦建立起來的支票信用體系，也當屬違約（法）。所以，對一張表面看來沒有什么毛病但實際上卻違約違法的票據，商業銀行當然可以予以拒付。這種處理方式，不僅可以使簽發空頭支票的出票人信譽掃地，讓他人警醒不再與之有經濟上的交往，使其今后在社會中寸步難行，殺一做百，同時也對建立良好的社會信用體系起到的很好的促進和凈化作用。
三、中國人民銀行對簽發空頭支票的出票人有罰款的權利
經過上面的分析，我們不難發現，從民法和票據法的角度來看，商業銀行是完全有權利可以對簽發空頭支票的行為采取拒付的方式來處理的。那么，這是不是就意味著中國人民銀行為了進一步制止這種違約違法行為還可以對出票人處以行政上的罰款呢？
我們說，簽發空頭支票的行為不僅僅是一種民法上或票據法上的違約行為，而且也是一種嚴重擾亂國家金融管理秩序的行政甚至是刑事違法行為；它侵害的不僅僅是善意持票人的經濟利益，而且也擾亂了整個國家的金融秩序；它對社會經濟生活所帶來的不良影響，不僅僅會使廣大的市場主體對支票失去信任，而且也會在很大程度上阻礙我國信用體系的建設。因此，對這種違法行為，除了要在民法上予以制裁外，還要在行政上和刑事上也予以嚴厲的處罰。只有這樣，才能真正從根本上杜絕此類違法行為的再發生。那么，中國人民銀行自己有沒有權利對這種行為進行行政處罰呢？
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