論ＷＴＯ制度內納入勞工權利保護的空間

論ＷＴＯ制度內納入勞工權利保護的空間

　　摘要：在經濟全球化條件下將勞工權利保護納入WTO制度是一種必然的趨勢。文章對WTO的宗旨、相關條款和運行機制等方面進行了分析，認為WTO制度內存在納入勞工權利保護的空間。將勞工權利保護納入WTO制度會提高勞工權利保護的權威性、有效性、合理性和公平性，增加了世界經濟發展的穩定性和可預見性。

　　關鍵詞：WTO制度；國際勞工標準；勞工權利保護

　　一、引言

　　世界貿易組織(WTO)的主要使命是推進世界貿易自由化。在經濟全球化的形勢下，它正面臨著越來越多的問題和挑戰，勞工權利保護問題即是其中之一。國際貿易同勞工權利之間存在一種必然的聯系。從一國內部看，通過自由貿易促進經濟增長。可以增加勞工權利所需的資源，但是，經濟增長并不必然使勞工權利得到相應的促進和保護。從國際經濟關系看，隨著世界各國經濟的相互依賴性逐漸提高，國家間勞工權利保護水平的差異對商品貿易及國際投資的影響也日益受到關注。發達國家和發展中國家在是否將勞工標準等社會條款與國際貿易掛鉤的問題上爭論已久。發達國家不斷指責發展中國家利用較低的勞動條件或勞工標準進行不公平的國際貿易，同時，發展中國家也針鋒相對，認為發達國家以勞工權保護為借口，旨在設立新的貿易壁壘，危害國際自由貿易。

　　一國接受并實施國際勞工標準的狀況在很大程度上反映了該國對勞動權利保護的水平。國際勞工標準一般指國際勞工組織(ILO)制定的公約和建議書，以及其它達成國際協議的具有完備系統的關于處理勞動關系和與之相關的一些關系的原則、規則。國際勞工標準有狹義和廣義之分。狹義的勞工標準和國際上公認的最基本的人權相聯系，包括結社和集體談判自由、禁止強迫勞動、禁止就業歧視和消除剝削性的童工等四個方面的內容。主要體現在ILO的8項國際勞工公約中①，也被稱為核心勞工標準(core labor standards)。廣義的勞工標準還包括工時、工資和各種行業勞工保護的具體措施。ILO制定的核心勞工標準已被廣大成員接受。截至2007年底，ILO的181個成員對8個核心勞工標準總共批準了1293項次，平均批準率為89.3％。共有127個國家批準了全部8個標準，其中很多是發展中國家。但成員對核心勞工標準的批準和執行在意義上并不等同。國際經濟關系中經常出現因國家間勞工標準不一致而引發的爭端。世界各國和國際組織在如何確保國際勞工標準的實施上，存在明顯的分歧。作為勞工標準的主要制定機構，ILO內部缺乏強制實施標準的機制。ILO主張通過道德鼓勵、支持和援助來加強ILO的效率，以實現目標。

　　到目前為止，勞工權利保護還沒有正式成為WTO管理范疇中的一個獨立議題。但由于該問題的現實性，國際貿易與勞工標準掛鉤已出現多種實現模式并存的局面。Block et al(2001)討論了實施國際勞工標準的四種模式，分別為立法模式(如歐盟)、貿易制裁模式(如美國單邊行為)、多邊實施模式(如NAFTA)和自愿標準模式(如公司行為規范，corporate codes of conduct)。這些將貿易與勞工權利掛鉤以強化實施的模式各有其特點并發揮了一定的作用，但由于它們沒有與管轄世界貿易的權威組織WTO相結合，其權威性、有效性、合理性和公平性都受到限制。雖然發展中國家強烈反對將勞工問題同國際貿易掛鉤。但實際上，讓勞工問題游離于世界貿易組織體系之外，會給發達國家的單邊勞工壁壘措施提供機會，對具有勞動力成本比較優勢的發展中國家不利。

　　經濟合作與發展組織(OECD，1996)主張ILO要積極與WTO合作，將核心勞工標準融入世界貿易體系中。1996年12月，在新加坡舉行的WTO首次部長級會議上，美國提出在世貿組織內引進一個勞工問題的工作程序，并建立一個勞工標準工作小組。雖然遭到了很多發展中國家的反對，但在經過激烈爭論后，“核心勞工標準”仍以顯要的位置作為新議題被列入會議宣言之中。國內學者也對勞工標準和WTO關系進行了研究，常凱(2002)、劉庭，賀俊(2005)、劉彤(2007)、孫曉云(2007)等都認為勞工權利保護融入WTO體制是一個必然的結果，主張包括中國在內的發展中國家積極應對。本文主要從WTO的宗旨、相關條款和運行機制等方面，分析WTO納入勞工權利保護的空間以及所要做出的調整。

　　二、戰后國際貿易制度關注勞工權利

　　二戰還未結束，以美國為首的盟國就醞釀建立國際經濟新秩序。從組織結構方面，當時試圖建立國際復興開發銀行(后改為世界銀行)、國際貨幣基金組織和國際貿易組織，分別解決投資、貨幣制度及匯率穩定和國際貿易問題，構成戰后國際經濟新秩序的三大支柱。國際復興開發銀行和國際貨幣基金組織順利建立，且按各國所持份額分配投票權，使得國際金融領域較易與發達國家所倡導的勞工權利保護聯系起來。由于各國對貿易與本國經濟發展的關系認識不統一，國際貿易組織發起國在古巴首都哈瓦那簽署的《國際貿易組織xian章》(又稱哈瓦那xian章)未能得到美國國會的批準，最終未能建立國際貿易組織(ITO)。在關稅和貿易總協定(GATT)運行48年后，世界貿易組織正式成立�；仡檻鸷髧�際貿易制度的發展，我們可以看出，勞工權利保護與貿易的關系實際上是一直受到關注的。

　　(一)ITOxian章有勞工權利保護的相關規定 雖然未能生效，但《國際貿易組織xian章》已試圖將勞工權利保護納入其中。ITOxian章中的第七條“公平的勞工標準”就對國際貿易和勞工標準掛鉤進行了規范，也使該條款成為以后主張在世界貿易體系內將貿易和勞工標準掛鉤的起點。由于ITOxian章沒有實施，我們無法用具體案例來解釋這一條款的準確內涵，但我們仍可發現該條款內容的合理性和靈活性。一是它提到的公平勞工標準，是與生產力的發展水平相聯系的。這意味著即使將國際貿易和勞工標準掛鉤，國際間可接受的勞工標準也將是很低的，不至于給相關國家帶來太多的實施障礙：二是明確ITO更注重管轄與出口貿易相關的勞工標準，這也將ITO與ILO的管轄范圍進行了適當區分：三是各國采取的措施是恰當的和可行的，不能超越各自的發展水平，有利于相關成員方的接受；四是制定國際公平勞工標準的目標是多贏的，是建立在共同利益基礎之上，而不是犧牲某一方的利益去滿足另一方的發展。

　　由于《國際貿易組織xian章》未被批準，美、英、中、法等23個國家關稅減讓談判成果與xian章中有關貿易的條款被獨立出來率先實行，構成了關稅和貿易總協定。這是一種無奈的選擇，造成了未能完整實施ITOxian章包括有關勞工權利保護條款在內的全部制度安排的缺憾。這也在一定程度上決定了WTO對GATT的完善和取代。

　　(二)WTO宗旨要求保護勞工權利 《馬拉喀 什建立世界貿易組織協定》序言中明確提出：本協定各參加方認識到在處理它們在貿易和經濟領域的關系時，應以提高生活水平、保證充分就業、保證實際收入和有效需求的大幅穩定增長以及擴大貨物和服務的生產和貿易為目的，同時，應依照可持續發展的目標，考慮對世界資源的最佳利用，尋求既保護和維護環境，又以與它們各自在不同經濟發展水平的需要和關注相一致的方式，加強為此采取的措施。提高生活水平、保證充分就業、保證實際收入都意味著切實保護勞工權利。雖然WTO推進貿易自由化，但自由貿易并不是世界貿易組織的最終目的，只是維護勞工權利、保持世界可持續發展的手段。

　　WTO在其相關協議中通過訂立保障措施和例外條款給包括勞工權利在內的社會權利以特別的關注，主要體現在GATT第20條“一般例外”、第21條“安全例外”和第23條“利益的喪失或減損”中�！蛾P貿總協定》第20條規定，不應將總協定的任何規定解釋為不讓任何締約方采取或執行必要措施，以維護公共道德、保護人類或動植物的生命或健康。該條款中所述例外情況，可以聯系到生命權、潔凈環境權、獲得糧食和保健的權利、對于自然資源利用的決定權、發展權和免受奴役等權利。

　　(三)WTO多邊談判要求納入勞工權利保護 1996年12月，在新加坡舉行的WTO首次部長級會議發表宣言指出：“我們再次承諾，遵守國際承認的核心勞工標準。國際勞工組織(ILO)是建立和處理這些標準的權力機構，我們確認支持其促進提高勞工標準方面的工作。我們相信，通過增長和進一步的貿易自由化，促進了經濟增長和發展，有助于這些標準的改善。我們反對利用勞工標準實現貿易保護主義目的，有比較優勢的國家，尤其是低工資的發展中國家，決不會成為這方面的問題。”這一宣言實際上表明，發展中國家承認了勞工標準是一個問題，并承諾將在WTO制度框架中予以解決。雖然目前發展中國家還沒有與發達國家在這個問題上達成一致，但我們可明確勞工權利保護與國際貿易關系的發展方向。

　　三、WTO協議中可納入勞工權利保護的主要條款分析

　　(一)反傾銷條款 根據《關于實施1994年關稅與貿易總協定第6條的協議》(簡稱《反傾銷協議》)的規定，傾銷被定義為“一產品自一國出口至另一國的出口價格低于在正常貿易過程中供出口國消費的同類產品的可比價格”。一般說來，實行低勞工標準的出口國能保證其出口價格不低于國內價格，似乎不構成傾銷。然而由于經濟制度的差異或銷售條件的不同，這種價格對價格的比較過程變得復雜起來，或難以進行公平的比較�！斗磧A銷協議》采取的替代辦法之一就是比較推定的正常價值。這種價值是將出口國生產該產品的成本、合理金額的管理、銷售和一般費用以及利潤加在一起計算得出。勞工福利和環保等社會權利的保障是構成產品成本的重要因素。發達國家認為不能僅僅根據生產國和進口國的價格差異來判斷是否構成傾銷。發展中國家的勞工在其生活和勞動環境方面缺少有效的保護，工資低，工作時間長，勞動條件差，結果造成其產品價格在國內和國際市場上都被人為扭曲。這種因勞工標準被降低而形成的出口競爭優勢是不公平的，構成了社會傾銷或稱社會福利傾銷。

　　社會傾銷說是將勞工標準與貿易掛鉤的重要依據。社會傾銷不僅打擊了發達國家相關產品的生產者，還導致勞工標準、社會條件較好國家的資本、技術等要素的外流。這些國家為了留住國內投資或吸引外資，不得不競相降低勞工標準或維持次優標準，出現國際勞工標準往下競賽(race to the bottom)的局面。雖然社會傾銷說有一定的合理內涵，但以未實行核心勞工標準為由征收反傾銷稅，與現存的WTO協定條款并不完全一致。因為在計算產品的生產成本時，應該計算實際發生的成本，而不是想象的或假定的成本。

　　(二)反補貼條款 補貼是政府或任何公共機構提供的財政資助，包含放棄或未征收在其他情況下應征收的政府稅收。這里的關鍵是，非正常低的勞工標準是否屬于GATT第16條以及WTO《補貼與反補貼措施協定》中定義的補貼范疇。WTO協定中對補貼的定義有很多要件，包括由政府和公共機構提供財政分配，或者按GATT1994第16條定義的任何收入或價格支持。降低或侵犯勞工權利并不涉及政府財政分配。至于是否屬于收入或價格支持，我們認為是一個可以引起爭議的問題。允許企業實施較低的勞工標準，可被視為政府對企業的某些責任進行了豁免，降低了企業生產成本，相當于提供價格支持，構成了事實上的補貼。

　　(三)一般例外條款 GATT1994中訂立有一般例外條款，如第20條(a)款“為保護公共道德所必需的措施”、第20條(b)款“為保護人類、動物或植物的生命或健康所必需的措施”和第20條(e)款“與監獄囚犯產品有關的措施”等。第20條(e)款是公認的已將屬于核心勞工標準內容的強迫勞動納入WTO管轄的條款。除此之外，WTO各個協議中都有一些例外條款。當然，例外是有條件的。成員方在援引例外條款時，有責任說明它滿足了相關標準，包括必須滿足第20條中的前提條件，即“此類措施的實施，不在情形相同的國家之間構成任意或不合理歧視的手段，或構成對國際貿易的變相限制”。

　　GATT1994中第20條(d)款“為保證與本協定規定不相抵觸的法律或法規得到遵守所必須的措施”，是一般例外條款中重要但容易被忽視的條款。在就國際貿易組織xian章進行談判時，援引第20條(d)款來處理勞工標準問題的想法就曾被提出。因為目前的WTO協議中很少涉及勞工權利問題，勞工標準的制定和執行是在WTO之外進行的，也很少會存在與GATT的抵觸。因此，一成員方為遵守勞T標準可以作為一種例外而豁免WTO中的一些義務。

　　GATT1994中第20條(h)款允許締約方“為履行任何政府問商品協定項下義務而實施的措施，該協定符合提交締約方全體且締約方全體不持異議的標準，或該協定本身提交締約方全體且締約方全體不持異議”。在很多已實施的國際商品協定中包含公平勞工標準的條款，如1975年的錫商品協定，以及后來的天然橡膠、食糖和可可等協定。但這些條款宣言的意義多于協定執行本身。一般而言，這些條款的內容不具體，執行難度大。條款中缺乏制裁和控制機制，實際中的效果主要取決于相關國家各自執行條款的力度。也沒有商品協定或協定中的有關勞工標準的條款被提交至GATT締約方全體。

　　(四)利益的喪失或減損條款(第23條)按照GATT1994中第23條中l(b)、1(c)款以及《關于爭端解決規則與程序的諒解》中第26條的規定，一成員方認為，由于另一成員實施任何措施而造成其根據有關適用協定直接或間接獲得的任何利益喪失或減損，或此種措施妨礙該協定任何目標的實現時，可以采取行動，無論該措施與該協定是否產生抵觸。這也是我們常說的“非違反起訴”。這種非違反起訴要求起訴方提供詳細的正當理由。當WTO專家組或上訴機構做出被訴方確實使他方利益喪失或減損的判決時，無違反的損害方并無義務撤消該措施，而是由專家組或上訴機構建議有關成員做出雙方滿意的調整。由于核心勞工標準目前仍未納入WTO制度中，實施低勞工標準雖然不能表明成員方違反了WTO的相關協定，但確實給實行高勞工標準的進口方帶來了產品、產業和市場上沖擊。因此，至少從理論上講，非違反起訴是成員方利用WTO協議維護本國勞工權利和自身利益的可行選擇。

　　四、WTO的運行機制有納入勞工權利保護的空間

　　1995年，WTO取代GATT正式運行。WTO克服了GATT對自由貿易的離心傾向，擴大了管轄范圍。WTO實行無保留接受規則的原則，建立了強有力的貿易爭端解決機制和貿易政策審議機制。為強化核心勞工標準的實施，一些國家和組織主張將核心勞工標準納入WTO之中，而WTO制度下多邊協議的強制性和運行機制的有效性，正是這種考慮的主要原因。

　　(一)爭端解決機制 烏拉圭回合《關于爭端解決規則與程序的諒解》可以說是對40多年來在GATT框架內形成的爭端解決安排的全面修改和更新。該諒解指出，“WTO爭端解決體制在為多邊貿易體制提供可靠性和可預見性方面是一個重要因素”。WTO爭端解決機制由“爭端解決機構”(Dispute Settlement Body，簡稱DSB)負責監督。DSB設立專家組(Panel)審查爭端方提交DSB處理的事項，并提出法律調查結果和結論。WTO中還設立了GATT中沒有的上訴機構(Appellate Body)。上訴機構可以維持、修改或撤消專家組的法律調查結果和結論，而且上訴機構的報告一旦經DSB通過。爭端各方就必須無條件接受。違反規則的成員方被要求做出政策調整，如不能按要求做出調整，DSB可授權利益受損方對違反規則的成員方實施貿易制裁措施。從1995年正式成立到2007年底，WTO爭端解決機構已受理了369件貿易糾紛案。

　　WTO的爭端解決機制與GATT相比，具有新的特點。第一，適用范圍擴大，可以包括關稅之外的各種貿易爭端。第二，強化司法特色，DSB中上訴機構的設置，增加了裁決的公正性和有效性。第三，嚴格規定審理期限，避免出現久拖不決的現象。第四，實際擁有了對案件的強制管轄權。無論是專家組還是上訴機構的報告，均采取“反向一致”(negative consensus)表決方法，提高了爭端解決的效率。

　　WTO爭端解決機制的運行，也逐漸改變了其偏向貿易而不關心社會權利的形象。在1995年委內瑞拉和巴西訴美國汽油標準案和1996年發生的印度、巴基斯坦、馬來西亞和泰國訴美國海蝦／海龜案中，上訴機構都肯定了美國環境保護目標的合理性，這也給包括勞工權利在內的更多的社會責任條款納入WTO制度提供了依據。

　　(二)貿易政策審議機制(TRPM) WTO的貿易政策審議機制的目的在于通過提高各成員貿易政策和做法的透明度并使之得到更好的理解。它通過對各成員的全部貿易政策和做法及其對多邊貿易體制運行的影響進行定期的集體評價和評估。但是，貿易政策審議機制無意作為履行各協定項下具體義務或爭端解決程序的基礎。也無意向各成員強加新的政策承諾。

　　TRPM下審議的內容是各成員的貿易政策和做法對多邊貿易體制的影響，而勞工標準到目前為止并沒有被納入。有人認為，與出口有關的勞工標準和相關政策對多邊貿易體制的影響是顯而易見的，應該納入其中。加人與貿易有關的勞工政策審議的WTO審議報告，將有助于改善低勞工標準國家的勞工問題狀況。但我們也注意到，按TPRM規定，世界貿易份額排名20位之后的國家(多為被指責為低勞工標準的國家)只需6年或更長時間審議一次，這種低頻度的審議機制對勞工條件改善的效果可能是不顯著的。

　　五、結論和展望

　　2001年11月，多哈會議已將貿易與環境問題列入談判議題，但勞工標準問題仍被擱置。相比環境問題，WTO成員對勞工標準問題的爭議更大。雖然如此，我們仍可判斷出WTO制度和核心勞工標準關系的發展趨勢，即核心勞工標準將會有機融入WTO制度中。

　　第一，WTO制度中貿易與環保問題的進展和實踐，為勞工權利保護融入WTO體制提供了借鑒。環境保護和勞工權利保護都屬于社會責任問題，在很多方面具有相似性。WTO制度設計具有很強的彈性，只要成員對勞工問題的重要性及其和國際貿易的關系認識一致，將貿易和勞工權利保護問題納入多邊談判議題是必要和可行的，肯定將增強全球勞工權利保護的權威性、有效性、合理性和公平性。

　　第二，我們通過對WTO的宗旨、相關條款和運行機制等方面的客觀分析，認為WTO內存在納入勞工權利保護的空間。只要對現有制度進行適當的管轄范圍的擴大和調整，就可以將勞工權利保護納入WTO制度之中�，F有的將國際貿易和勞工標準掛鉤的其它模式的制度設計和運行實踐，也為WTO納入勞工權利保護提供了參考。

　　第三，堅持區別對待和循序漸進的原則。WTO要增加效率。加強發展中國家關心的并在WTO中已達成共識問題的執行力度，讓發展中國家分享經濟全球化帶來的利益。應充分發揮WTO所具有彈性機制，給予發展中國家更多的寬容，減少發展中國家對勞工權利保護納入WTO制度所產生的國際競爭力下降的擔心。同時，要避免發達國家以勞工權利保護為借口出現的貿易保護主義傾向和行為。

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