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淺析歐美反規(guī)避貿(mào)易的救濟模式
內(nèi)容摘要：通常認為反規(guī)避是反傾銷的重要延伸和發(fā)展，然而反規(guī)避在一些國家的立法和實踐中也被運用于防止規(guī)避反補貼稅。美國采取了淡化防止反傾銷規(guī)避和防止反補貼規(guī)避差異的立法模式，固然有其合理和方便之處，但也存在不少問題。我國在進行相關(guān)立法時必須結(jié)合SCM和ADA的要求，汲取美國的經(jīng)驗和教訓，妥善處理好兩者之間的關(guān)系。關(guān)鍵詞：反傾銷，反補貼，反規(guī)避
一、反規(guī)避問題的由來
反規(guī)避(anti-circumvention)問題最早可以追溯到20世紀80年中后期歐共體針對“改錐案”(screwdriver)的立法。為了給制止規(guī)避行為以明確的法律依據(jù)，歐共體1761/87號條例中首次直接規(guī)定了反規(guī)避條款，開創(chuàng)了對反傾銷的規(guī)避行為直接以原反傾銷令征收反傾銷稅的先河。隨著出口商規(guī)避行為方式的翻新，歐共體反規(guī)避立法的內(nèi)容也隨之不斷完善，不僅在2423/88號條例中制定了專門的、較為全面的反規(guī)避條款，其后的2193/92號條例、3283/94、384/96號條例還對此做了進一步發(fā)展。目前，歐盟反規(guī)避立法的最新發(fā)展反映在461/2004號條例之中，新條例對384/96號條例作了很多實質(zhì)性的修改，使現(xiàn)行歐共體的反傾銷法具有更透明性和可操作性。
按照歐盟461/2004號條例的規(guī)定，原來規(guī)定的簡單組裝等規(guī)避方式擴大到了以下幾種具體的規(guī)避方式：在不改變涉案產(chǎn)品基本特征的情況下，使產(chǎn)品歸入不同的海關(guān)稅號，從而避免適用反傾銷措施；通過第三國轉(zhuǎn)運至歐共體；涉案出口商之間或生產(chǎn)商之間改變銷售渠道或銷售模式，從而通過低稅率的出口商來出口高稅率的生產(chǎn)商或出口商的產(chǎn)品�？傊�，新條例不僅強調(diào)了規(guī)避行為發(fā)生時，無論相關(guān)進口產(chǎn)品是被統(tǒng)一征收反傾銷稅，還是享受個別關(guān)稅待遇，都必須受反規(guī)避條款的約束，而且對發(fā)生于共同體之外的規(guī)避行為的處理，以及授予豁免的程序規(guī)則都進行了發(fā)展完善。
美國對出口商規(guī)避反傾銷稅的行為也是早有戒意，其反規(guī)避立法的前期實踐源自于商務部和國際貿(mào)易委員會(ITC)擴大反傾銷稅令適用范圍的空前舉措。此后，隨著出口商規(guī)避反傾銷稅令行為方式的變化以及美國貿(mào)易保護主義的抬頭，美國的反規(guī)避立法也日趨完善。目前，美國反規(guī)避立法的有關(guān)規(guī)定主要集中在《1988年綜合貿(mào)易與競爭法》(Omnibus Trade and Competitiveness Act of 1988，以下簡稱OTCA)第1319節(jié)、1320節(jié)、1321節(jié)、1323節(jié)、1326節(jié)和1327節(jié)，1994年《烏拉圭回合協(xié)定法》(Uruguay Round Agreements Act，以下簡稱URAA)230(a)、以及按照OTCA和URAA修訂的美國《1930年關(guān)稅法》第780節(jié)、第781節(jié)等相關(guān)條款之中。上述內(nèi)容集中反映在統(tǒng)一編纂的《美國法典》(United States Code u.s.c)第19章第1677節(jié)。
美國反規(guī)避實體法不僅明確規(guī)定了須防范的四種典型規(guī)避行為：在美國組裝規(guī)避、第三國組裝規(guī)避、輕微改變產(chǎn)品的規(guī)避、后期改進產(chǎn)品的規(guī)避，而且美國法律中包含反規(guī)避性質(zhì)的其它措施主要有：下游產(chǎn)品監(jiān)督、虛構(gòu)國外市場價值、短生命周期產(chǎn)品條款、加工后的農(nóng)產(chǎn)品、相當于租賃的銷售。與反規(guī)避實體法規(guī)定相比，美國反規(guī)避程序法規(guī)定并不明確，但是，與反傾銷立法的其他部門的程序法比較而言，反規(guī)避程序立法更強調(diào)商務部的行政作用，而虛化司法復議的意義�？傮w上看，美國反規(guī)避法的主要特色是反規(guī)避法律形式上是一個復雜而嚴密的網(wǎng)絡(luò)體系且更新速度較快。
由于烏拉圭回合多邊貿(mào)易談判最終未能通過《鄧克爾草案》(Dunkel Text)中的反規(guī)避條款，因而世界貿(mào)易組織現(xiàn)行規(guī)則體系中并無統(tǒng)一的國際反規(guī)避立法。盡管歐盟和美國反規(guī)避立法較為完備和周密，但兩者之間也存在不少差異，而包括中國在內(nèi)的不少國家僅從原則上規(guī)定了根據(jù)需要可以采取反規(guī)避行動，至于反規(guī)避的實體規(guī)則和具體程序規(guī)則存在空白之處，還有為數(shù)不少的國家則根本沒有反規(guī)避立法。這種反規(guī)避立法“貧富不均”和“參差不齊”的狀況，使得對反規(guī)避措施難免會產(chǎn)生大相徑庭的理解，甚至在此領(lǐng)域內(nèi)產(chǎn)生糾紛和沖突也是在所難免的。所以，對反規(guī)避措施進行客觀辨證的分析意義重大。
二、反傾銷法與反補貼法之反規(guī)避立法模式
規(guī)避通常是一個廣為運用的概念，國際貿(mào)易中除了規(guī)避反傾銷稅以外，還存在著規(guī)避反補貼稅以及規(guī)避其它反對不公平貿(mào)易措施的情形。就反傾銷法上的反規(guī)避與反補貼法上的反規(guī)避的關(guān)系而言，除了美國以外的絕大多數(shù)國家的法律并未專門做出規(guī)定。究其原因，從現(xiàn)象上可歸因于實踐中反傾銷措施運用的超高頻率與反補貼措施運用的較低頻率，本質(zhì)上講，由于補貼實際上往往是引起傾銷的一個重要原因，也即，補貼的一個重要結(jié)果往往是導致受補貼產(chǎn)品向國外傾銷，再加上反傾銷措施具有形式合法、易于實施、既能有效排除外國產(chǎn)品的侵害，又不易遭致他國報復的優(yōu)點。例如，歐盟在反傾銷法中規(guī)定的反規(guī)避措施基本可以將出口商的規(guī)避行為一網(wǎng)打盡，因為“現(xiàn)行歐盟反傾銷法關(guān)于規(guī)避的定義采用的是歸納的方法，其目的是為了使定義包括所有形式的規(guī)避”。相比之下，補貼的形式多種多樣，很多補貼隱蔽性很強，很難收集到充分的證據(jù)和資料，況且反補貼實際上是針對政府行為或政府授權(quán)行為，極易遭致他國的報復，故對來自國外的受補貼產(chǎn)品，西方國家曾頻繁地以反傾銷調(diào)查代替反補貼調(diào)查。
目前，一個值得注意的新動向是，不僅國際上反補貼案件的調(diào)查數(shù)量正在悄悄增長，而且出現(xiàn)了進口國政府對同一產(chǎn)品同時進行反傾銷調(diào)查和反補貼調(diào)查的現(xiàn)象。例如，2004年4月28日，加拿大邊境服務署(CBSA)就決定對原產(chǎn)于中國和中國臺北的鋼制緊固件同時進行反傾銷調(diào)查和反補貼調(diào)查。
但是，傾銷和補貼的性質(zhì)畢竟是不同的，傾銷是公司行為，而補貼是政府行為或政府授權(quán)行為，反傾銷措施和和反補貼措施并不能等同視之。事實上，WTO相關(guān)協(xié)議也從國際法層面明確了反傾銷措施和反補貼措施的采用至少存在如下差異：
第一，根據(jù)WTO《補貼和反補貼協(xié)議》(以下簡稱SCM)的相關(guān)規(guī)定，反補貼行動只能針對禁止性補貼和對其他成員的經(jīng)濟利益產(chǎn)生了不利影響的“可申訴的補貼”，對于諸如不具有專向性的補貼和雖然具有專向性，但屬于政府對科研、落后地區(qū)和環(huán)保的補貼等這類不可申訴的補貼，其他成員一般不得采取反補貼措施，而WTO《反傾銷協(xié)議》(以下簡稱ADA)對反傾銷并不存在這種“區(qū)別對待”的情形。
第二，SCM第27條詳細具體地規(guī)定了反補貼采用時對發(fā)展中國家的特殊優(yōu)惠待遇，例如，對原產(chǎn)地為發(fā)展中國家的產(chǎn)品進行反補貼調(diào)查時，發(fā)展中國家成員可獲得優(yōu)惠待遇，聯(lián)合國確認的最不發(fā)達的國家和人均GDP不足1000美元的發(fā)展中國家成員可以免受出口補貼的紀律約束等等；而ADA僅僅從原則上強調(diào)使用反傾銷措施時，發(fā)達國家應對發(fā)展中國家予以“特別考慮”，在征收反傾銷稅會影響發(fā)展中國家根本利益的情形時，此前應盡力尋求“建設(shè)性補救的可能性”。
既然反傾銷調(diào)查并不能完全代替反補貼調(diào)查，尤其是受補貼的產(chǎn)品不存在傾銷或傾銷幅度較低時，反傾銷措施則根本無法代替反補貼措施的采用，反補貼在特定情形下仍然是進口國保護本國產(chǎn)業(yè)必不可少的重要工具之一，目前全球反補貼調(diào)查數(shù)量不斷增長的事實也充分證明了這一點，據(jù)不完全統(tǒng)計，全球已經(jīng)發(fā)起過300多起反補貼調(diào)查。所以，反規(guī)避立法中在規(guī)定防止規(guī)避反傾銷稅的同時，做出防止規(guī)避反補貼稅的規(guī)定仍然是必要的，關(guān)鍵是在規(guī)范時如何處理好兩者之間的關(guān)系。美國在處理反傾銷法上的反規(guī)避與反補貼法上的反規(guī)避的關(guān)系時基本采取了等同視之的辦法。美國OTCA第1321節(jié)(《1930年關(guān)稅法》1988年修正文本第781節(jié))列明的標題就是“反傾銷和反補貼稅命令規(guī)避行為的防止”，該節(jié)在認定通過美國組裝的規(guī)避、通過第三國的組裝規(guī)避、輕微改變產(chǎn)品的規(guī)避和后期改進產(chǎn)品的規(guī)避四種規(guī)避反傾銷稅形式的同時，都明確了以這四種形式規(guī)避依據(jù)關(guān)稅法第706節(jié)或第303節(jié)發(fā)布的反補貼稅的防止要求。
在OTCA未列明標題的其他有關(guān)反規(guī)避的規(guī)定中也大都對防止規(guī)避反傾銷稅和防止規(guī)避反補貼稅作了等同性的規(guī)定：在OTCA第1320節(jié)(《1930年關(guān)稅法》1988年修正文本第780節(jié))關(guān)于“下游產(chǎn)品監(jiān)督”的規(guī)定中，其中(a)條(1)款(c)項指出：提出監(jiān)督要求應具體說明“懷疑征收反傾銷稅和反補貼稅已造成零部件的出口轉(zhuǎn)向該下游產(chǎn)品的生產(chǎn)和向美國出口的增加”；該法第1327節(jié)關(guān)于“相當于租賃的銷售”的規(guī)定中，要求行政當局在確定租賃是否相當于銷售時應考慮“租賃交易是否可能導致規(guī)避反傾銷稅和反補貼稅”。該法第1326節(jié)在有關(guān)“加工后的農(nóng)產(chǎn)品”條款中雖然未明確提及規(guī)避反傾銷稅和反補貼稅的問題，但是從立法背景看，得到參議院認同和被參眾兩院協(xié)商委員會協(xié)議保留的眾議院關(guān)于“加工后的農(nóng)產(chǎn)品”的議案提及“在涉及加工后農(nóng)產(chǎn)品的反傾銷和反補貼調(diào)查中，如果存在下列兩種條件，國際貿(mào)易委員會就可以將未加工的農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)商或種植主作為加工后產(chǎn)品的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的一部分包括在內(nèi)：(1)加工后農(nóng)產(chǎn)品通過簡單的連續(xù)生產(chǎn)線而產(chǎn)自未加工農(nóng)產(chǎn)品；(2)未加工農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)商和加工后農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)商之間基于可能包括價格、市場增殖或其他經(jīng)濟相互關(guān)系的相關(guān)經(jīng)濟因素而存在極其一致的經(jīng)濟利益(不論他們基于何種法律關(guān)系)”。
另外，在OTCA第1324節(jié)就出現(xiàn)“關(guān)鍵情勢”可追溯性征稅的規(guī)定中，明確了規(guī)避潛在反傾銷稅或反補貼稅可以作為是否存在“關(guān)鍵情勢”的重要標準之一，也即，國際貿(mào)易委員會在做出最終肯定性裁決時必須審查由于規(guī)避反傾銷或反補貼稅命令的努力而造成進口浪潮發(fā)生的可能性。如果國際貿(mào)易委員會在綜合考慮其它因素后做出了最終肯定性裁決，商務部在其最終裁決中認定了“關(guān)鍵情勢”，則反傾銷稅或反補貼稅就應追溯性地適用于初步反傾銷稅或反補貼稅裁決前90日內(nèi)進口的未清關(guān)貨品。不難看出，這種把可能性用作重要標準的做法，一定程度上反映了美國反規(guī)避法貿(mào)易保護主義的傾向。
值得注意的是，OTCA中防止規(guī)避反傾銷稅的規(guī)定也并不是都當然適用于防止規(guī)避反補貼稅，其中OTCA第1319節(jié)關(guān)于“虛構(gòu)國外市場價值的規(guī)避”和第1323節(jié)關(guān)于“短生命周期產(chǎn)品”條款就只能適用于防止規(guī)避反傾銷稅而不能適用于防止規(guī)避反補貼稅。
三、美國反規(guī)避立法模式存在的問題及啟示
美國上述淡化防止反傾銷規(guī)避和防止反補貼規(guī)避差異的立法模式，固然有其合理和方便之處，但可能會引發(fā)下列問題：
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