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審查起訴環節退回補充偵查案件存在的問題、成因及對策分析
摘要：補充偵查是指在刑事訴訟審查起訴和法庭審理過程中，公安機關或者人民檢察院依照法定程序對案件事實不清、證據不足及程序方面等問題，在原有偵查工作的基礎上進行補充收集證據的一種偵查活動。
關鍵詞：補充偵查 刑事訴訟 審查起訴
補充偵查制度作為我國刑事訴訟活動的一項重要程序，對于充分、全面地收集證據，準確、及時地查明犯罪都具有十分重要的意義。某檢察院2012年度共受理案件237件，審查起訴過程中退回補充偵查161件，占受理案件總數的67.9%，兩次退回補充偵查的32件，占受理案件總數的13.5%;2013年度共受理案件145件，審查起訴過程中退回補充偵查113案，占受理案件總數的77.9%，兩次退回補充偵查的22件，占受理案件總數的15.2%。2014年1-9月份，受理案件158件，退回補充偵查86件，占受理案件總數的54.4%，兩次退回補充偵查的19件，占受理案件總數的12%。三個年度中，自偵案件退查的比例最高，占所受理自偵案件總數的80%以上，具體案件種類的退回補充偵查情況見下表：
從表中可以看出，除自偵案件外，故意傷害、搶劫等暴力型犯罪退補率較高，其次是盜竊、詐騙等財產類犯罪，其他案件也占一定的比例。下面就審查起訴階段補充偵查過程中出現的問題、原因及改進完善的對策談一點粗淺的看法。
一、 審查起訴階段退回補充偵查案件存在的問題
通過對三個年度退回補充偵查案件進行調研分析，我們發現在審查起訴階段，退回補充偵查的案件存在著以下問題：
(一)案件退回補充偵查率居高不下
通過統計數據可以看出，退回補充偵查的使用率居高不下，而且非常頻繁。自偵案件更是如此，三個年度中自偵案件的退回補充偵查率都在80%以上。許多原本事實簡單的案件，也需通過退回補充偵查方可查清，達到起訴條件，這不僅嚴重影響了辦案效率，浪費了司法資源，也對司法公信和司法權威造成了一定程度的損害。
(二)存在將退補期限變相延長為偵查期限的現象
我國《刑事訴訟法》規定了補充偵查以兩次為限，在一個月內補充完畢。這一規定的目的是為了限制案件久拖不決，避免對犯罪嫌疑人超期羈押，保護犯罪嫌疑人的合法權益。但在實踐過程中，有些案件在法定期限內由于人為原因而沒有辦結，在偵查期限將至時，偵查機關便將案件移送至公訴部門，事后又主動要求檢察機關“退回”補充偵查，以此來延長自己的偵查期限，甚至有些案件，本可以在一次補充偵查時就可以查清，但偵查機關卻人為的使案件通過兩次補充偵查才得以達到起訴條件。雖然這看似合乎法律規定程序，但卻人為地增加了犯罪嫌疑人的羈押期限，損害了其合法權益。
(三)退回補充偵查案件辦案時限存在超期現象
在退回補充偵查過程當中，最明顯、最嚴重的現象便是偵查機關對檢察機關退回補充的案件超期偵查。超期偵查會導致偵查機關對犯罪嫌疑人超期羈押，損害犯罪嫌疑人的合法權益。近年來，通過檢察機關對公安機關的偵查羈押期限的專門監督，補充偵查案件的辦案超期現象有明顯的減少，但在個別案件中依然存在，依然有個別犯罪嫌疑人的合法權利得不到切實的保障和維護。
(四)公訴機關與偵查機關的溝通脫節
案管中心成立以后，承擔著案件的接收、轉發職能，公訴機關要將案件退回補充偵查時，需將案卷材料移交案管中心，由案管中心負責向偵查機關移送案卷材料，造成了公訴機關與偵查機關無法對案件進行直接溝通，一定程度上影響了辦案效率。
(五)公訴機關直接對案件進行補充偵查的情況較少
三個年度中，洪洞縣人民檢察院基本上沒有對案件直接進行補充偵查，這主要是因為偵查權與公訴權是兩項相互獨立的權力，在法律沒有明確規定對自行補充偵查案件的范圍和適用條件的情況下，對案件的自行補充偵查缺少有效的指導。
二、補充偵查存在問題的原因
設置退回補充偵查制度的初衷和目的是為了切實查清案件事實，準確追訴犯罪，保證國家刑罰權的正確行使。但在實踐過程中卻出現了諸多問題，究其原因主要有以下幾個方面：
(一)重實體、輕程序的觀念仍然存在
一直以來，我國公檢法人員都以“實事求是，揭發案件的事實真相”為最高理想和目標。為了打擊犯罪，不惜以犧牲具體的程序和步驟為代價。很多體現訴訟普遍適應價值的基本原則被拋之腦后，在工作中只要是能夠完成任務，就算是超越法律的界限的手段和措施也會被使用。在實踐中，在法律有明確規定的情形下還能通過實踐中的“掩護”來規避法律的現象大量存在。新《刑事訴訟法》修改后，增加了許多規范辦案程序和保障人權的內容，雖然新的規定和政策對辦案程序已經作出明確的規定，但在實踐中卻仍然被忽視。有些偵查人員始終認為，追求實體結果必然會犧牲程序，在這種偏離正常法律軌道的思想下，導致了補充偵查諸多問題的存在。
(二)案件在退回補充偵查中得不到有效偵查
偵查機關具有專業的偵查人員、科學的偵查技術和完備的偵查設備，在案件事實不清的情況下，將案件退回由偵查機關繼續偵查更有利于案件的偵破，檢察機關也可將精力聚集在審查起訴工作當中。但實踐中，由于偵查機關卻存在以下問題，造成了退回補充偵查率的居高不下：(1)部分偵查人員“重破案，輕審判”的傾向依然存在，某些案件在沒有完全弄清案情事實的情況下，偵查人員迫于偵查期限屆滿的壓力，將不具備起訴條件的案件移送審查部門審查起訴，使得補充偵查成為必須，而一旦將案件移送審查起訴，偵查人員即認為案件已經審結，從思想上放松了下來，很少將精力放在補充偵查上;(2)實踐中，由于某些重大疑難復雜案件的存在，調查取證存在困難，檢察機關的自偵案件更是如此，導致了案件的退回補充偵查率較高。但也有一部分原因是偵查人員自身專業素質不高，使偵查工作無法得到有效進行，案件所需證據材料無法通過補充偵查得到完善，從而造成了案件補充偵查率居高不下。
(三)公訴機關對補充偵查進行監督缺乏有效手段
在我國，偵查機關和公訴機關作為刑事案件的辦案機關，處于平等的法律地位，相互獨立、互不隸屬。法律規定，公安機關和檢察機關分工合作、互相配合，公安機關主要負責絕大部分的刑事案件的偵查，公訴機關對偵查機關的偵查活動負有監督職責，但如何對退回補充偵查的案件進行監督缺少有效手段，實踐中，由于公訴引導偵查的推行效果不明顯，公訴機關對偵查機關的監督僅限于發糾正違法通知書和檢察建議兩個措施，這兩種措施都達不到對補充偵查案件的有效監督。偵查機關在補充偵查過程中對案件證據的收集也只是形式上的走過場，對案件質量的提高幫助不大。
(四)偵查機關與公訴機關沒有統一的證據標準與有效的溝通
法律規定提起公訴的證明標準是案件事實清楚、證據確實充分，但是，對于什么是“案件事實清楚、證據確實充分”，法律沒有明確的規定，因而在偵查機關與公訴機關之間產生不同程度的認識。由于偵查人員與檢察人員各自職責上的特殊性，以及工作需要的要求，對提起公訴的標準也是各有區別。這就會出現偵查機關認為案件事實與證據已經達到提起公訴的條件，但公訴機關卻認為還沒有達到案件事實清楚、證據確實充分的程度，不能提起公訴，再加上雙方缺少及時溝通，從而導致偵查機關在公訴機關退回補充案件后，無法理解公訴機關的意圖，不知道如何偵查才能達到提起公訴的程度，多次來回運作之后，雙方之間對證據的適用便會出現很大的分歧，導致案件反反復復，停滯不前。
三、 改進審查起訴階段補充偵查工作的建議和對策
(一)轉變辦案人員的司法理念
刑事案件的補充偵查之所以存在諸多問題，很大程度上是由于辦案人員的司法理念不科學，“重實體、輕程序”、“重偵查、輕審判”的觀念依然存在。因此在今后的工作中，應對辦案人員進行定期培訓，組織辦案人員旁聽庭審，并加強公訴機關與偵查機關之間的溝通，逐步將辦案人員的理念從以偵查為中心轉變到以審判為中心的軌道上來，并樹立不僅要保障刑事受害人的合法權利，還應保障犯罪嫌疑人的合法權利的辦案理念。
(二)強化對補充偵查的制約與監督
我國的偵控關系是具有中國社會主義特色的“分工負責、互相配合、互相制約”的偵控模式，在這種雙向的制約體制下，公訴機關法律監督的地位受到了較大的沖擊，公訴機關對偵查機關尤其是對本院自偵部門的偵查工作監督不力的問題時常發生，導致案件質量普遍不高。法律規定檢察機關有權對偵查機關的偵查活動進行監督，對偵查人員的偵查行為進行監督，但卻沒有規定偵查機關或其偵查人員不接受監督時的法律后果。因此，在審查起訴補充階段乃至整個訴訟過程中，應該要建立起相對應的追責體系。對消極對待退回補充案件的偵查人員或偵查機關，并影響到案件的正常進行的，要追究相關人員的責任，觸犯刑事法律的，應追究其刑事責任。
(三)建立補偵案件告知制度和跟蹤制度
建立補充偵查告知制度是為了通過將案件的真實情況依法公開，促使公訴機關、偵查機關及偵查人員能夠依法、合法地行使權力;向犯罪嫌疑人、被害人告知相關信息，使其更加清楚地了解自身享有的權利，更好地通過法定的途徑維護自身的合法權益。通過建立補充偵查告知制度能夠更有利于公訴機關監督和制約偵查機關，并使補充偵查受到社會監督，確保兩機關都能依照職責公正執法，推動案件的順利進行。
實踐中，公訴機關將案件退回給偵查機關之后沒有下文的情況屢有發生，對此，應建立退回補充偵查案件的跟蹤監督機制，從而有效地規范和制約偵查機關，使其在法定的期限內，對案件進行補充偵查，促使案件的補充偵查工作向公訴機關要求的方向發展，進一步提高案件質量和節省司法資源，促進公訴機關和偵查機關公正執法、嚴格執法。
(四)明確自行補充偵查的適用條件
我國的自行補充偵查制度存在于審查起訴階段，是兩種偵查方式的其中一種。公訴機關自行補充偵查能夠避免簡單案件復雜化，盡量做到快速結案，提高訴訟效率。但是，實踐中自行補充偵查的案件少之又少，這主要是考慮到若由公訴機關自行補充偵查，勢必影響和破壞訴訟職能的分立和整個偵查監督的穩定，所以實踐中公訴機關進行自行補充偵查是有顧慮的。筆者建議是否以立法的形式確定符合以下條件的案件可以由公訴機關自行補充偵查：(1)在個別案件事實不影響整體案件事實，但尚有事實不夠清楚，證據仍未查清;(2)公訴機關和偵查機關在案件認定的環節上出現爭議，難以達成統一意見;(3)公訴機關認為案情比較簡單的案件，證據比較充足的案件;(4)案件在偵查過程中，偵查人員有違反法律規定的行為或通過非法手段獲取證據的。
(五)加強公訴機關與偵查機關的相互溝通
將案件退回補充偵查前，公訴部門應當與偵查機關進行溝通，就補充偵查過程中要求其補充的各方面材料進行相互溝通，以保證偵查機關盡快收集案件所需證據，避免案件審查過程中不必要的程序重復。
補充偵查是辦理刑事案件工作中的重要一環，正確進行補充偵查，有利于查清案件事實，保證案件的程序公正，切實保護犯罪嫌疑人和其他訴訟參與人的合法權利，應不斷的對其進行立法完善，以保證其在刑事訴訟中發揮應有的作用。
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