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民事行政檢察建議運用中的題目和解決思路
民事行政檢察建議的適當運用，加強了檢察機關對民事行政訴訟的監(jiān)視職能，在開展民事行政檢察工作中確實發(fā)揮了一定的作用。但是，民事行政檢察建議作為一種監(jiān)視方式，究竟未經立法認可，實際操縱中有一定的難度。它主要表現在：一是檢察機關提出檢察建議的途徑，民事訴訟法中無明文規(guī)定，兩級高院在觀念上亦未同一，客觀上了檢察法律監(jiān)視的效果。二是民事行政檢察建議的運用，缺乏相應的工作制度和規(guī)范，至今仍處于一種探索狀態(tài)，實踐中難以把握。若運用不當，不但未能達到維護司法公正的目的，而且將有損檢察機關形象。本文擬從當前民事行政檢察建議在實踐中運用的，探究與實踐的“碰撞”，針砭現行監(jiān)視立法的體制與觀念障礙，思考建議立法確認民事行政檢察建議的法律地位和效力，以期補充和完善現行民事行政檢察機關在民事審判和行政訴訟中的法律監(jiān)視職能作用，從而達到既大幅度減少抗訴案件，又保證執(zhí)法嚴厲、執(zhí)法公正的目的，更為有效地發(fā)揮法律監(jiān)視機關的職能作用，維護國家、集體利益和當事人的正當權益。
我國《民事訴訟法》、《行政訴訟法》頒布實施以后，國家賦予了檢察機關民事審判和行政訴訟檢察監(jiān)視權力，并在法律中作了明確規(guī)定。近10年來，民行檢察機關根據法律規(guī)定探索性地開展了民事行政檢察業(yè)務，取得了一定實效，行動艱難地邁向了新時期的。
多年來民事行政檢察工作的實踐證實：民事行政檢察監(jiān)視是檢察機關法律監(jiān)視的一項重要。民事行政檢察建議，是指人民***在民事、行政監(jiān)視活動中，對人民法院在民事審判、行政訴訟活動中發(fā)生的不正當行為或對具體案件處理錯誤，以書面形式，依法向人民法院提出監(jiān)視意見，以利于人民法院自行糾正的一種方式。民事行政檢察建議是一種非訴訟形式的檢察活動，是在檢察機關依法行使民事檢察權的過程中，基于維護司法公正、搞好治安綜合治理的現實需要而產生的，其目的在于改善執(zhí)法狀況，深化執(zhí)法監(jiān)視力度，改善行政治理和治理。它是民事行政檢察權的延伸，兼具監(jiān)視性和指導性，是一種立體的多方位、多元化的民事行政監(jiān)視方式。民事行政檢察建議作為民事行政檢察程序中一種重要的非訴訟活動形式，已在實際工作中發(fā)揮了獨特的積極作用。但是，由于立法的缺陷和法律本身對檢察機關行使民事行政審判監(jiān)視權力的限制性規(guī)定，導致立法與司法脫節(jié)，終極形成了人民***除了對人民法院符正當定抗訴情形的生效判決、裁定有權抗訴監(jiān)視以外，沒有可以實現諸如民事行政檢察建議監(jiān)視權力的具體途徑和手段的立法支持。
《民事訴訟法》、《行政訴訟法》關于檢察監(jiān)視的立法存在著嚴重的缺陷，當前的民事行政檢察監(jiān)視僅僅是極為有限的監(jiān)視，對人民法院整個民事審判活動和行政訴訟沒有真正意義上的制約。本文擬從當前民事行政檢察建議在實踐中運用的題目，思考建議立法確認民事行政檢察建議的法律地位和效力，以期補充和完善現行民事行政檢察機關在民事審判和行政訴訟中的法律監(jiān)視職能作用，從而達到既大幅度減少抗訴案件，又保證執(zhí)法嚴厲、執(zhí)法公正的目的，更為有效地發(fā)揮法律監(jiān)視機關的職能作用，維護國家、集體利益和當事人的正當權益。
一、民事行政檢察建議運用中理論與實踐的碰撞
�。ㄒ唬┟袷滦姓䴔z察建議存在現狀
人民***開展民事行政檢察業(yè)務以來，在民事審判和行政訴訟監(jiān)視檢察工作實踐中，民事行政檢察部分在抗訴渠道不暢的情況下，留意摸索經驗，講求監(jiān)視效果，探索出一種與法律賦予的抗訴職能相并行的監(jiān)視方式——對于一審生效判決或裁定認定事實證據充足、適用法律不當或存在漏判等題目的申訴案件，采用檢察建議的方式建議法院再審或另案審理，對同級人民法院的審判監(jiān)視職能予以糾正和彌補，收到了較好的效果。
對于民事行政檢察職能來說，民事行政檢察建議包涵著法律監(jiān)視的內容，具有法律監(jiān)視的性質，卻不具有法定的法律監(jiān)視形式。它是以非法律監(jiān)視的形式從事監(jiān)視的內容，表現為形式與內容的背離�，F行法律賦予檢察機關對民事行政審判進行法律監(jiān)視的唯一手段，是依審判監(jiān)視程序提出抗訴。然而在民事審判中出現的諸如程序方面的稍微違法等一般題目；在執(zhí)行程序中出現的諸如對判決或裁定的執(zhí)行極可能侵犯當事人正當權益等題目并不能通過這種單一的手段得到解決。
筆者所在的***在1996年—2002年間發(fā)出民事行政檢察建議16件（其中建議法院再審12件，建議法院另案審理2件，建議公安局立案偵查2件），被采納10件，其中2件被法院改判。例如我們在辦理常某、劉某關于騰退房屋的申訴案時。經審查發(fā)現法院一審判決適用法律確有錯誤，符合《民事訴訟法》第185條關于抗訴條件的規(guī)定。但是，我們考慮到申訴人常榮、劉某已是年過古稀的老人，經不起更多的訴訟奔波，為此，采取了以民事行政檢察建議的形式建議原審法院再審。法院采納了我們的建議，同意再審并改判，從而及時糾正了原判錯誤，保護了申訴人的正當權益。應當說，民事行政檢察建議在人民***履行民事審判和行政訴訟監(jiān)視職能過程中發(fā)揮了一定的作用、也取得了一定的實效，但是，從數據統計和看，人民***的民事行政檢察建議對人民法院糾正違法和錯誤裁判收效不大，監(jiān)視力度不夠，未能充分發(fā)揮監(jiān)視作用。主要原因在于，一是民事行政檢察建議不屬法律范疇，不具權威性；二是建議本身概念不周延，不嚴厲，缺乏足夠的監(jiān)視力度；三是目的不明確，不具主動性。從人民法院角度看，既然僅僅是建議，則可接受，也可不予采納，甚至以申訴案件對待，民事行政檢察建議難以真正達到監(jiān)視的目的。
1996年新頒布實施的《刑事訴訟法》第142條明確規(guī)定了“檢察意見”在刑事訴訟活動中的地位和作用。作為訴訟法體系中的民事訴訟法和行政訴訟法里沒有檢察意見的明確規(guī)定，顯然不符合立法與司法客觀一致性的要求，應當加以修改、補充和完善。因此《刑事訴訟法》關于“檢察意見”的確認，已使確立民事行政檢察建議在民事、行政訴訟法律中的地位成為可能，并為此提供了契機。
�。ǘ┟袷滦姓䴔z察建議實踐中存在題目之原因探討
1�，F行立法的守舊與粗略是民事行政檢察建議業(yè)務難以開展的法律障礙。現行的民事訴訟法在這一方面則顯得過于謹慎、甚至守舊，關于民事行政檢察建議缺乏具體的、可操縱性的規(guī)定，使得采用和開展民事檢察建議工作困難重重。
2。監(jiān)視者與被監(jiān)視者的權力失衡是民事檢察工作難以開展的體制障礙。民事檢察監(jiān)視權如何設置，直接關系到民事檢察工作的實際效果，關系到具體的民事行政檢察建議的具體運作。根據民事訴訟法的規(guī)定，民事抗訴權是民事檢察監(jiān)視權最主要的表現方式，但在實踐中只不過是引起再審的一個條件，更不要說民事行政檢察建議權了。且審判機關對檢察機關的民事行政檢察建議是否采納以及何時答復，法律未作明文規(guī)定。民事行政檢察建議作為一種法律含義“曖昧”監(jiān)視方式，法院當然可以采納，也可以不采納。這種監(jiān)視意見由被監(jiān)視者決定的權力設置，不僅嚴重挫傷了監(jiān)視者的積極性，更重要的是達不到監(jiān)視權設置的預期目的。因此在體制上保證監(jiān)視者與被監(jiān)視者權力均衡并使之得到立法確認是民事行政檢察建議業(yè)務得以順利開展的重要條件。
3。檢法兩家的熟悉分歧是民事行政檢察建議業(yè)務難以開展的觀念障礙。從法院方面來看，長期以來形成的在民事訴訟中的獨家辦案、夸大內部監(jiān)視制約為主的格式，使之難以接受民事檢察監(jiān)視這一外部監(jiān)視形式，甚至規(guī)避正面監(jiān)視。最高人民法院就通過數次公布司法解釋的形式縮小檢察機關抗訴范圍，甚至對民事行政檢察建議這一監(jiān)視方式不予認可。在法律規(guī)定過于原則抽象的情況下，發(fā)展民事行政檢察建議的工作阻力重重。
二、民事行政檢察建議在民行檢察實踐中的具體：
�。ㄒ唬⿲τ谌嗣穹ㄔ荷У拿袷隆⑿姓袥Q、裁定書內容、形式之不當，未導致判決、裁定錯誤，尚不足以發(fā)出糾正違法通知書的，可以采用民事行政檢察建議的形式予以糾正。
�。ǘ⿲τ谌嗣穹ㄔ涸谠V訟活動中有程序性違法行為存在，損害當事人訴訟權利的�？梢圆捎妹袷滦姓䴔z察建議的方式督促人民法院依法糾正。
在司法實踐中，人民法院違反程序，當事人的訴訟權利往往得不到有效保障，諸如當事人起訴符合條件法院應當受理而不受理、當事人提出反訴不受理、依照程序法規(guī)定人民法院應當收集證據而不收集、合議庭成員應當回避而不回避、人民法院應當通知訴訟參與人到庭參加訴訟而不通知的等等。這些都是人民法院訴訟程序性違法的表現，也是違反審判職責和義務的行為體現，在一定程度上損害了當事人的訴訟權利，有背于立法原則，也影響了公正裁判。
�。ㄈ⿲τ诜ㄔ荷У拿袷�、行政判決、裁定中認定事實、證據不足或適用法律不當的除依法提出抗訴外，根據實際情況對存在部分錯誤或標的較小爭議簡單的案件可以靈活采用建議法院再審或另案審理的方式及時保護申訴人的正當權益。
由于檢察機關的氣力所限，監(jiān)視機制不可能在廣大無邊的范圍內運行，加之民事行政法規(guī)浩如煙海，檢察職員的素質還不能完全適應現實要求�；谶@種情況，民事行政檢察監(jiān)視應有重點、多方式地開展，在“準”、“重”字上下功夫，著重辦理涉及國家利益、社會公益或嚴重影響社會主義市場秩序的民事行政抗訴條件。其他一般的民事行政案件，符合抗訴案件的可以采用檢察建議、糾正違法通知等形式予以監(jiān)視。在實踐中，民行檢察部分已經在摸索并取得了較好的成績。
�。ㄋ模⿲τ谏暝V人提供出其在原審法院訴訟過程中未提供的新證據，以及出現在法院生效判決后的新情況、新理由，可以使用民事行政檢察建議的方式建議法院重新審理。
�。ㄎ澹⿲τ谏暝V理由確實成立且經初步審查以為法院判決可能有錯誤，一旦執(zhí)行可能侵犯申訴人正當權益的案件，可以向法院執(zhí)行部分發(fā)出檢察建議，建議暫緩執(zhí)行。
1。判決、裁定生效后，人民法院執(zhí)行不當。如非法執(zhí)行案外人財產，損害法人、公民正當權益的，扣押、凍結遠遠超過訴爭標的額財產的，執(zhí)行后遲遲不將執(zhí)行款物交付當事人的。這些表現，在人民法院的執(zhí)行活動中屢見不鮮。但是法律沒有明確規(guī)定人民***對人民法院執(zhí)行活動的監(jiān)視權，最高人民法院的司法解釋甚至排除了人民***對人民法院執(zhí)行活動的監(jiān)視檢察權力。這對人民法院濫用執(zhí)行權力埋下了隱患，提供了方便，顯然與民事、行政訴訟法律關于人民***有權對民事審判活動與行政訴訟進行監(jiān)視的原則規(guī)定相背。因此，人民***依法適用民事行政檢察建議，是彌補對人民法院執(zhí)行活動監(jiān)視真空的有效方式和手段，有利于維***人、公民財產權利不受侵犯，促進嚴格執(zhí)法、建立良好司法秩序。
2。當事人對生效判決、裁定不服提出申訴，人民***正在審查，以為人民法院執(zhí)行后可能影響執(zhí)行回轉的，人民***可以民事行政檢察建議的方式要求人民法院暫緩執(zhí)行。
諸如涉及房屋產權的繼續(xù)、買賣、拆遷糾紛的申訴案件。一旦法院生效判決執(zhí)行，當事人依判決獲得對房屋的所有權，便可以實行其轉讓、買賣、租賃、拆除重建等各項權利；涉及經濟合同糾紛、損害賠償等動輒萬元、數十萬元的大額標的的申訴案件。一旦法院生效判決執(zhí)行，當事人依判決獲得對巨額標的的所有權，用于投資、買賣、贈予、甚至揮霍。這些案件，假如判決出現錯誤，那么“執(zhí)行回轉”便無異“登天”。經常是申訴人拿著正確的再審判決，卻得不到實際的應有利益。法院正確的再審判決等同于一紙空文，使再審監(jiān)視流于形式。
現行法律賦予人民***對人民法院的民事審判活動、行政訴訟活動實行監(jiān)視的職權。但是由于法律規(guī)定得比較原則，檢察機關還缺乏實施這種法律監(jiān)視的現成經驗，司法實踐中只是針對法院的生效判決、裁定進行審查。并按審判監(jiān)視程序提出抗訴；而對申訴人在申訴過程中提出的涉及到執(zhí)行程序的題目苦于法無具體規(guī)定而無權管轄。有些民行檢察部分在審查過程中發(fā)現該申訴案件可能有錯誤，怕判決一旦執(zhí)行后難以“回轉”，曾經探索著以檢察建議的形式建議法院執(zhí)行部分“暫緩執(zhí)行”，但收效甚微。當前，民事行政審判實踐中，“告狀難、執(zhí)行難，申訴難”雖已成為訴訟的一大癥結。但是，生效判決執(zhí)行后，一旦發(fā)現判決錯誤，“執(zhí)行回轉”更是難上加難。這在很大程度上是由人民法院一個機關獨自處理案件，失往監(jiān)視和制約機制造成的。因此，為避免陷進法院判決書成為一紙空文“的困境，為維護人民法院審判權的嚴厲性，確保檢察機關能有效行使審判監(jiān)視權，保護國家、公民、法人的正當權益，人民***很有必要在提起抗訴之前，對其認定錯誤的生效判決依法發(fā)出暫緩執(zhí)行建議，以實行法律監(jiān)視。建立對法院執(zhí)行部分的權力制衡機制，強化人民***的民事行政檢察監(jiān)視職能，以更積極有效地保護國家公民的正當利益是極為必要的。
�。⿲τ谠诓檗k民事行政經濟案件中發(fā)現涉及民事行政訴訟參與人的刑事犯罪線索的，可以采用民事行政檢察建議建議公安機關立案偵查。
可以在初查后，根據《中華人民共和國刑事訴訟法》第87條的規(guī)定，取得本院偵查監(jiān)視部分的支持，聯合向公安機關發(fā)出檢察建議，建議公安機關立案偵查，并將線索材料一并移送，以此作為強化和推動民事行政檢察工作的一項重要舉措和手段。
�。ㄆ撸┤嗣�***對人民法院審判職員在審判活動中的違紀違法行為（構成犯罪的除外）經查證屬實的，可以適用民事行政檢察建議督促人民法院進行處理。
這對于維護司法機關形象、純潔司法隊伍具有重要作用，既可監(jiān)視人民法院整頓隊伍，防止庇護自己干部，又可解決人民***無權處理人民法院違紀違法審判職員的矛盾。
�。ò耍┤嗣�***受案審查的生效判決、裁定確有錯誤但不符正當定抗訴條件的，或者案件標的小不需抗訴的，可采用民事行政檢察建議督促人民法院自行糾正。
這既可保證抗訴案件的質量，又能體現法律監(jiān)視職責權能，維***律同一正確實施。
（九）人民***發(fā)現人民法院在訴訟中，在審判過程中的錯誤時，首先不采用抗訴的，而是用檢察建議的方法向法院提出，只有當法院不采納檢察建議，而人民***以為法院審判又確有錯誤時，才向上級***提請抗訴，這種形式，理論上稱為檢察建議前置。
檢、法兩家在嚴厲執(zhí)法的大目標上是一致的，因此一但發(fā)現法院審判中的題目時，首先向法院發(fā)出檢察建議，督促其自行糾正，這樣一是糾正比較迅速二是能夠大量減少抗訴案件。由于大量應當抗訴的案件都通過檢察建議得到糾正，因此抗訴案件有了大幅度的下降，上級法院擔負起抗訴案件的再審就有了更加充裕的精力和時間。因此檢察建議作為抗訴的前置條件是解決審級矛盾的有效途徑。
�。ㄊ⿲Υ_有錯誤的調解書采用檢察建議，要求法院再審，更能充分發(fā)揮法律監(jiān)視職能。
檢察機關對調解書采用何種監(jiān)視方式，***、法院兩機關未達成共叫。筆者以為從法理的角度講，對確有錯誤的調解書，檢察機關無疑應當抗訴。由于調解書作為人民法院審判活動的結果，它一經投遞當事人，即與判決、裁定具有同等的法律效力。根據《民事訴訟法》第181條規(guī)定，確有錯誤的調解書經當事人申請可以按照審判監(jiān)視程序引起再審，這也就是說調解書同樣置于法律的監(jiān)視之下，只要調解書違反自愿正當原則，就應當有錯必究。檢察機關對法院審判活動實行法律監(jiān)視，法院調解書當然也應置于檢察機關的法律監(jiān)視之下，成為抗訴的對象。但在司法實踐中，檢察機關對調解書進行抗訴的案件，法院往往以無法律依據為由予以駁回。在當前法律尚未健全，法律規(guī)范還不夠嚴謹的情況下，對確有錯誤的調解書采用檢察建議，要求法院再審，更能充分發(fā)揮法律監(jiān)視職能。
（十一）對確有錯誤的先予執(zhí)行、破產裁定可以采用檢察建議的方式進行監(jiān)視，彌補存在的監(jiān)視盲點。
一些人民法院在審理案件過程中確實存在違反管轄規(guī)定受理訴訟、違法采取財產保全和先予執(zhí)行措施的現象。在破產程序亦存在著濫用司法權、違法做出裁定的情況。最高法院作出的司法解釋，拒盡檢察機關對先予執(zhí)行、執(zhí)行破產裁定提出抗訴。從司法機關授權司法解釋的來看，這一司法解釋顯然超出了授權的范圍，侵害了檢察監(jiān)視權。從國家權力的劃分來看，國家權力分為立法權、行政權和司法權。人民法院執(zhí)行民事判決裁定、裁定、先予執(zhí)行、破產的活動，顯然是行使審判權的表現，對民事行政裁判的執(zhí)行權和裁定企業(yè)破產并不是一種獨立于審判權之外的國家權力，而是一種審判權。先予執(zhí)行則是人民法院民事審判活動的一部分，法律關于檢察機關對民事審判活動實行監(jiān)視的規(guī)定，當然包括民事執(zhí)行程序、先予執(zhí)行、破產裁定的監(jiān)視。至于監(jiān)視的方式，應當根據違法的形式有所不同，并不一定是抗訴，檢察機關可以采取檢察建議的形式進行監(jiān)視。
�。ㄊ⿲Υ_有錯誤的訴前保全裁定可以采用檢察建議的方式進行監(jiān)視，防止審判職員濫用權和不嚴格執(zhí)法的情況出現，及時保護當事人的正當權益，保障民事審判工作的順利進行。
訴前保全是民事訴訟的一項特殊制度。它是在民事訴訟過程中，根據當事人的申請，對可能由于被申請人的行為或某種原因使以后判決不能執(zhí)行或難以執(zhí)行的案件。在判決前作出限制被申請人處分或轉移財物的應急強制措施，是對訴訟的一種保護。其意義在于便利審判工作的順利進行，保障生效的民事裁判的實現，促使負有義務的一方當事人依法履行義務，以維護公民和法人的正當權益。司法實踐中、也存在著訴前保全適用不當的，直接涉及到當事人的正當利益，產生了一些負面效應，如：有的法院在適用訴前保全過程中，超出所保全的物品范圍，將與訴訟爭議不相干的物品及正常的生活用品也予以保全封存，損害了被保全人的其它正當權益；有的法院訴前保全超出訴訟標的，案件爭議標的金額僅數十萬元，法院卻裁定將一方當事人價值數百萬元的倉庫內物品予以保全，使被申請人在被保全期間失往了很多資產流轉，經營活動的機會，其聲譽方面的損失是不可估量的，且難以挽回和補償；有的案件違約方或侵權責任方沒有償付能力，法院將與本案不是一個訴訟法律關系的案外人作為第三人，對第三人采取訴前保全措施，查封、扣押第三人的財產，有的還采取先予執(zhí)行，但判決結果并非如此，使已經執(zhí)行的財產難以回轉，損害了第三人的正當權益；有的訴前保全的被申請人提供擔保，請求解除訴前保全，但仍得不到法院的準許解保。采取訴前保全措施后，審判職員以為一保即了，以保全裁定代替案件的實體判決，不及時審理案件，久拖未定，致使被申請人遭受的實際損失遠遠超出保全請求額，申請人所作的訴前保全也不能對其損失完全清償。
（十三）人民***以為需要用民事行政檢察建議解決的其它題目。這是人民***依法而又廣泛對民事審判活動和行政訴訟進行監(jiān)視的重要保證，是靈活運用民事行政檢察建議的具體體現和原則規(guī)定。
1。對于申訴案件中反映的企業(yè)治理中存在的體制。、疏漏，可以有針對性地發(fā)出檢察建議將題目反映給單位或其上級主管部分，使其迅速采取補救措施，防患于未然，實現法律監(jiān)視與服務相結合。
2。人民***在辦案中發(fā)現行政機關未依法行政，或當事人一方或雙方系國有、集體企業(yè)，其內部制度不健全、治理混亂或在訴訟中不負責任危及國有資產、集體財產安全的。對行政機關不依法行政，人民***可以民事行政檢察意見針對其存在的題目，責令嚴格依法履行職責，對錯誤的決定，限期糾正。對國有企業(yè)和集體企業(yè)制度不健全、治理混亂或在訴訟中不負責任危及國有資產、集體財產安全的，人民***有權提出民事行政檢察意見，責令限期整改，對其中有玩忽職守行為的，應追究法律責任，切實有效地防止國有資產、集體財產的流失，維護國家、集體利益。
3。對于協助檢察機關同犯罪分子作斗爭、積極配合檢察機關協查大案要案的職員，可以向其單位主管部分發(fā)出檢察建議予以表彰。
4。進行超前預防，及時將檢察機關把握或獲取的犯罪新手段、新形式、新利用檢察建議式有選擇性地反饋到轄區(qū)內國有、集體等單位業(yè)監(jiān)視部分，有針對性地對可能出現的犯罪部位盡早落實預防措施。
5�？梢猿浞掷妹袷滦姓䴔z察建議這一監(jiān)視形式，對市場主體進行經營治理上的法治指導，從各單位存在的實際題目出發(fā)，以提供法律咨詢、法律服務。以此特殊形式實現法律監(jiān)視與法律服務的理想結合。
筆者所在的民行檢察部分自一九九五年便積極為各企事業(yè)單位提供法律服務，迄今為止，共接待單位來訪100余次，從中收受案件100余件。其中有10余個單位在我民行部分指導下，通過訴訟或其他行政途徑保護了自身的正當權益。假如民事行政檢察建議這種靈活的監(jiān)視形式在提供法律服務的實踐中予以充分運用，民事行政檢察的遠景將更加深廣。
三、解決思路——立法建議
�。ㄒ唬┮_認民事行政檢察建議是民事行政檢察部分履行法律監(jiān)視職能的形式之一
民事行政案件的復雜性決定了民行案件裁定、判決出現題目的多樣性。因此，履行法律監(jiān)視職責的民事行政檢察部分因案制宜、靈活運用民事行政檢察建議的方式維護司法公正，保護當事人正當權益，可以起到事半功倍的效果。所以，有必要將民事行政檢察建議確定為民事行政檢察部分的監(jiān)視方式之一，并賦予其法律效力。將檢察監(jiān)視這種外部監(jiān)視形式轉化為內部監(jiān)視（法院監(jiān)視）形式，以引起法院內部監(jiān)視程序的發(fā)生，從而將外部監(jiān)視與內部監(jiān)視有機地結合起來，這樣不僅可以彌補當前立法的不完善。而且能夠及時有效地維護當事人的正當權益，使通過法院內部監(jiān)視難以發(fā)現的錯案得以糾正。因而，筆者以為采用檢察建議的方式對法院的民事審判活動和行政訴訟進行監(jiān)視，在的司法實踐中是行之有效、切實可行的，具有現實的意義和必要性。
�。ǘ┮_認民事行政檢察建議適用范圍的廣泛性和可行性
隨著主義市場經濟體制的建立，民事行政經濟案件急劇增多，并且還相伴產生了大量刑事案件的交叉，如生產、銷售偽劣商品、合同詐騙、倒賣黃金飾品等，使民事行政檢察部分的法律監(jiān)視融民事、行政、經濟乃至刑事四位于一體，決定了其可以充分發(fā)揮中心地位法律監(jiān)視的“輻射作用”，擴大辦案效果，服務于維護社會主義法制總的任務和目的。民事行政檢察建議的現實意義更顯立法上的粗疏。民事行政檢察建議亟待在立法上確認其適用范圍的廣泛性和可行性，此趨勢不可逆轉。
�。ㄈ┮_認民事行政檢察建議提出方式的正規(guī)化
民事行政檢察建議作為民事行政檢察部分依法行使民行檢察權的一種法律監(jiān)視方式，必須區(qū)別于一般的建議書，而予以正規(guī)化、格式化。
現今，由于民事行政檢察工作正處于起步階段，在抗訴渠道尚不暢通的情況下，民事行政檢察建議作為一種簡便易行的監(jiān)視方式已在實踐中被廣泛地加以適用。由于無具體的操縱程序及立法上的規(guī)范，民事行政檢察建議其形式不同一、內容不規(guī)范，缺乏法律的嚴厲性。其既可以用口頭方式提出，也可以用書面方式提出；可以單獨提出建議，也可以會同有關部分提出聯合建議。正是由于民事行政檢察建議書在制作上的無規(guī)范，導致在實際操縱中出現從內容到形式的諸多題目，削弱了民事行政檢察監(jiān)視的實際效果。
以建議的內容為標準，民事行政檢察建議可具體規(guī)定為五類：改善執(zhí)法狀況建議、改進治理工作建議、表彰性建議、預防性建議，性建議應針對不同情況提出不同內容的司法建議。
1。改善執(zhí)法狀況的民事行政檢察建議必須由檢察機關單獨提出，且須有正式的審批手續(xù)。檢察職員在對具體案件的審查中，發(fā)現已經生效的判決、裁定有民事訴訟法第185條規(guī)定的四種情形之一的或在審判過程中受訴法院存在明顯違法的事實的，即可提交業(yè)務主管部分領導批準，制作《檢察建議書》，經主管檢察長批準或經檢察委員會討論通過，向同級人民法院發(fā)出書面的《檢察建議書》。民行檢察建議一律以人民***的名義發(fā)出，防止粗疏草率，確保此類民事行政檢察建議的具體實行，以維護民事行政檢察建議的嚴厲性。
2。改進工作的民事行政檢察建議既可以單獨提出亦可針對建議內容的特殊性，分別情況會同公安機關、工商行政治理部分、稅務部分審計部分發(fā)出聯合建議書，以充分參與社會治安綜合治理，擴大辦案的社會效果，體現民行檢察辦案的延伸和“輻射”。對有關單位和部分出現的一般性題目，采用口頭建議方式，使該單位領導予以重視解決，對單位內部存在的重大題目，則要采用書面建議的方式，向有關單位發(fā)出并抄報其上級主管部分。
3。教育性建議。在行政案件中，潛伏著不可忽視的不安定因素，存在發(fā)案隱患。引起行政爭議的原因多是調資、分房、工作安排等涉及到員工親身利益的題目或對兩項治理不滿或受到黨紀、政紀和行政處理不滿而與單位發(fā)生的糾紛。申訴人受拒后由于內心壓抑、長期情緒不穩(wěn)，很可能對他人和社會采取攻擊性行為或采取極偏激的個人行為而求得社會的留意。在辦案中積極消除不安定因素是民事行政檢察部分在社會治安綜合治理工作中義不容辭的責任方式。民事行政檢察在發(fā)出這類檢察建議時，既可以采取口頭建議方式也可以采用書面建議方式，并且應當配合黨政工團、保衛(wèi)部分開展疏導工作、以加強職工法制教育，進步法律意識為主旨，使其自身意識到采取過激行為所造成的嚴重后果，從而采取正確途徑解決矛盾。
4。表彰性建議，對敢于同違法犯罪作斗爭，臨危不懼，見義勇為的同道，建議所在單位給予表揚、獎勵。由于此項建議內容涉及到各單位的行政治理，所以要制訂嚴格的審批程序，并要有特殊的格式。
5。預防性建議，可以會同人民***內部各部分，及時貪臟、賄賂、挪用***等新的犯罪、手段，聯合向有關單位發(fā)出，此建議不具有法律約束力、強制力。
�。ㄋ模┮�(guī)范民事行政檢察建議內容上的正當性、針對性和可行性
民事行政檢察建議，可以說是一種特定的嚴厲的法律文件，正當性是其首要的、基本的要求檢察機關作為法律監(jiān)視機關，它的一切活動必須正當，在民事行政檢察建議中不能出現與法律規(guī)定相抵觸或者是于法無據的內容。而且，在涉及到相關法律時，還應當列舉出相應的法律條文作為根據。
針對性就是區(qū)別檢察建議的不同類型，有針對性地對各機關、企事業(yè)單位中存在的諸如行政治理、企業(yè)治理、財務治理的具體題目，針對其疏漏所在、司法機關在司法活動中存在的稍微違法題目所在提出明確、具體的建議。
可行性就是民事行政檢察建議必須切實可行，有法律根據，有題目所在，有解決方法，有明確的主張與要求，使接受建議的單位可以有針對性地進行整改。
（五）要確認民事行政檢察建議的效力，建立對民事行政檢察建議的反饋制度，切實保障民事行政檢索建議的落實
由于民事行政檢察建議在法律上未被規(guī)定為民事行政檢察部分行使民事行政檢察職權的監(jiān)視方式，所以其在法律上不具有強制性和約束性，接受檢察建議的一方可以接受也可以不接受。民事行政檢察建議的實現，主要是依靠國家法律的尊嚴，依靠建議本身的說服力和正確性，依靠建議一方和接受一方在上的一致和合作精神，依靠發(fā)出建議的民事行政檢察部分的工作職員積極探索與靈活運用。一般來說，民事行政檢察建議作為民事行政檢察部分民事行政檢察職權的延伸，是以國家法律監(jiān)視機關的名義正式發(fā)出的，盡大多數都能被一般的行政部分、企事業(yè)單住所接受，但對于同級的司法機關發(fā)出的檢察建議，由于在立法上無具體的操縱規(guī)定，且無具體的適用范圍，所以很難被接受，而這正是民事行政檢察部分履行法律監(jiān)視職能最重要的一環(huán)。這種立法上的不完善，必然民事行政檢察建議的效力，妨礙民事行政檢察部分業(yè)務上的進一步發(fā)展。
在實踐中，民行檢察部分在辦理各類中訴案件過程中，對于法院生效判決中存在的各種稍微違法題目，由于其沒有影響到判決的正確性，便發(fā)出民事行政檢察建議進行糾正，但收效其微，法院對檢察機關行使具體職權不予配合，為其民事行政審判的“獨家經營”設置層層屏障。檢察建議如泥牛進海，得不到應有的重視與尊重。在對各企事業(yè)單位發(fā)出的檢察建議中，亦有如此的題目存在，常在民事行政檢察建議發(fā)出后，收不到任何接受單位整改的信息反饋，以致民事行政檢察建議流于形式，大大削弱了民事行政檢察監(jiān)視的廣度和深度。
為了彌補這一缺陷，使民行檢察建議這種綜合監(jiān)視形式得到認可，除了在發(fā)出檢察建議后要適時回訪外，筆者以為更有必要在立法上賦予其確定的法律約束力，使民事行政監(jiān)視有效到位。
1。建立起對民事行政檢察建議的反饋制度。
接受建議的一方應當在一定期限內及時向發(fā)出建議的民行檢察部分做出信息反饋。信息反饋有二種情況，一種情況是以為民事行政檢察建議正確，表示接受并進行整頓改進，并反饋其整頓改進的具體措施及效果。另一種情況是以為民事行政檢察建議不恰當而提出異議。
對于收受單位提出異議的，發(fā)出檢察建議的民事檢察部分必須到收受單位進行訪查，與收受單位共同，提出切實可行的檢察建議并協助落實。
2。民事行政檢察部分要制作《檢察建議》登記，建立健全檢察建議的治理制度，建立定期回訪制度，以督促檢察建議的落實。
在檢察建議發(fā)出后，（l）要主動與收受單位取得聯系，了解建議被采納的情況，督促有關單位進行整改，堵塞漏洞，加強防范措施，切實保證民事行政檢察建議的監(jiān)視效果。②選擇其中有特點的，題目比較嚴重的，或題目帶有一定普遍性的做定期回訪，對認真落實的單位給予表彰，對不重視的或因某些原因不能落實的，向其上級機關反映，請上級主管部分幫助解決。
3。民事行政檢察建議的約束性是民行檢察建議取得實效的基礎，是民事行政檢察建議嚴厲性及正規(guī)化的必然體現。民事行政檢察建議的約束性應在單獨的民事行政檢察工作法規(guī)中予以明確規(guī)定。
人民***一旦以書面形式作出并運用，受文對象（包括人民法院）必須以書面形式回復處理結果；涉及具體案件需要進進判監(jiān)視程序再審的，人民法院應當通知人民***派員出席法庭；人民***針對錯誤的判決、裁定發(fā)出民事行政檢察建議書以后，人民法院不作書面答復或不予糾正的，人民***應當提出抗訴。民事行政檢察建議的有效期限應有適當限制并附相應保障條件以利實施。
4。擴充修改《民事訴訟法》《行政訴訟法》，在法定程序上明確規(guī)定民事行政檢察部分依法發(fā)出檢察建議糾君子法院在審判活動、執(zhí)行活動十存在的違法題目，人民法院必須接受的內且使民事行政檢察建議成為民事行政各部分監(jiān)視人民法院審判活動、執(zhí)行活動的一種切實可行的有法律效力。
5。對于無正當理由拒不接受民事行政檢察建議的，民事行政檢察部分可以發(fā)出警告。其主管機關或其上級機關應當根據檢察機關的警告，給予有關責任職員以批評教育或適當的處分。
6。對于在辦案中發(fā)現犯罪線索而建議公安機關立案的民事行政檢察建議，公安機關亦應在一定期限內做出接受與不接受，立案與不立案的決定，并以書面形式反饋給發(fā)文的民事行政檢察部分及偵察監(jiān)視部分。
1996年10月22日，最高人民法院、最高人民***聯合制定了《關于辦理民事、行政抗訴案件的若干規(guī)定》（修改一稿），首次對民事行政檢察建議的部分適用范圍及落實予以規(guī)定（第32條）：“對于符合民事訴訟法、行政訴訟法規(guī)定的抗訴條件，人民***和人民法院經協商意見一致的案件，人民***可以向原審人民法院提出書面建議，人民法院應當依法再審對于不屬于抗訴范圍而又確有錯誤的判決、裁定或者調解，人民***可以向原審人民法院提出書面建議，人民法院應當進行審查，依法糾正。人民法院對于人民***書面建議的處理結果，應當在30日內告知提出建議的人民***。”
2000年3月29日，北京市人民***通過了《北京市人民***關于民事行政工作的試行規(guī)定》，其中第36條、63條、64條明確規(guī)定了人民***可以向同級人民法院提出暫緩執(zhí)行建議、對人民法院或其它機關提出在行政、經管、治理中需要改進的一般性題目提出檢察建議；明確規(guī)定了對于“違反自愿、正當原則達成的調解案件”、“雖有錯誤但抗訴不能引起再審程序發(fā)生的案件”、“裁判權利義務分配正確而訴訟用度承擔有誤的案件”、“違反法律發(fā)出支付令，侵犯當事人權益的案件”、“其他通過檢察意見形式可以糾正的案件”可以向人民法院提出檢察意見。
2001年9月30日，最高人民***第九屆檢察委員會第九十七次會議討論通過并頒布了《人民***民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》，首次對民事行政檢察建議的適用作了比較明確的規(guī)定：“第47條，有下列情形之一的，人民***可以向人民法院提出檢察建議：1。原判決、裁定符合抗訴條件，人民***與人民法院協商一致，人民法院同意再審的；2。原裁定確有錯誤，但依法不能啟動再審程序予以救濟的；3。人民法院對抗訴案件再審的庭審活動違反法律規(guī)定的；4。應當向人民法院提出檢察建議的其他情形�！薄暗�48條，有下列情形之一的，人民***可以向有關單位提出檢察建議：1。有關國家機關或者企業(yè)事業(yè)單位存在制度隱患的；2。有關國家機關工作職員、企業(yè)事業(yè)單位工作職員嚴重違反職責，應當追究其紀律責任的；3。應當向有關單位提出檢察建議的其他情形。”
民事行政檢察建議在實踐中發(fā)揮的作用已被重視，成績已被認可，并已初步被納進立法的軌跡。近年來，隨著檢察機關民事行政檢察工作的開展，除了按照審判監(jiān)視提出抗訴外，民事行政檢察建議的適當運用，在及時糾正違法、簡便訴訟程序、維護社會穩(wěn)定、促進經濟發(fā)展和保護當事人正當權益方面，發(fā)揮了積極作用，亦引起了人民法院的高度重視。這一符合我國國情和司法實踐的民事行政檢察建議，逐漸顯示出其應有的地位和作用。筆者堅信，民事行政檢察建議一旦在立法上進一步予以完善和規(guī)范，必將全面推動民事行政檢察工作的開展，充分發(fā)揮檢察機關執(zhí)法監(jiān)視職能。
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