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歐盟區域稅收協調對中國—東盟自由貿易區構建的啟示
區域貿易協定(RTA)的目標旨在消除成員間阻礙商品、服務和生產要素自由流通的各種障礙，以實現區域內各國福利的最大化。從宏觀經濟層面而言，稅收與經濟密不可分，發展區域經濟，必然會產生成員間的稅收協調問題。從微觀層面看稅收是產品成本的一個重要組成部分，區域內各國稅收的差別會直接或間接影響區內廠商的成本，從而最終影響區域內商品、服務以及生產要素的自由流通。因此，這就要求成員在制定本國的稅收制度和政策時進行一定程度的協調，以便有利于區域內各國經濟的共同發展。 歐洲聯盟(EU)各成員國之間的稅收政策協調貫穿了歐洲經濟一體化發展的全過程。早在EU的前身歐洲共同體(EC)成立之初，《羅馬條約》中就明確地規定了成員國間經濟政策和稅收體制的協調。隨著經濟一體化進程的不斷深入，EU內部稅收協調問題就顯得日益重要。20世紀90年代初，EC成功地消除了各國之間的某些財政障礙，包括由于各國稅制的差異而造成的要素自由流動的障礙，以及各國不同程度的補貼。其后，隨著歐洲經濟一體化進程加快，EC發展成為EU，并實行單一貨幣。為了確保歐元的順利啟動，EU再一次對成員國的財政政策進行了規范，并寫在《馬斯特里赫特條約》和《穩定與增長條約》里，從法律角度規定了各成員國的財政紀律，制定了嚴格的財政趨同標準。盡管EU在一體化的進程中稅收協調難度很大，但經過近50年的努力，其在稅收協調方面采取了一系列舉措，積累了豐富的經驗，走在世界前列。因此，分析EU的區域稅收協調問題對中國—東盟自由貿易區稅收協調的構建具有十分重要的意義�！ ∫�、歐盟區域稅收協調的實踐 1、歐盟區域稅收協調的基本原則 “平等互利、自主自愿”是區域經濟合作中公認的原則，也是EU區域稅收協調遵循的重要原則之一。在EU內部進行稅收協調的過程，其實就是成員國放棄部分稅收主權的過程。在這個過程中，如果某個成員國認為本國在稅收協調中獲得的利小于弊，就會不接受協調。當這種情況發生時，只能通過與該成員國開展進一步磋商和談判的方式加以解決。要么對所協調的條款進行修改和完善，要么采取一些例外條款，允許該成員國暫不執行或暫緩執行有關的協調。在對儲蓄利息所得稅進行協調時，EU就經歷了這樣的妥協過程，最終規定在過渡期內，比利時、盧森堡和奧地利可以不進行有關儲蓄所得的信息交換，并對儲蓄所得征收預提稅(國家稅務總局，2006)�！ �2、歐盟區域稅收協調的模式 按照稅收的協調程度，在長期實踐中形成并具有發展前景的基本協調模式有三種：稅收協定模式、趨同模式和一體化模式。根據EU目前的稅收協調程度，它所采用的稅收協調模式主要是趨同模式。 作為RTA進程中的“排頭兵”，EU旨在建立超國界共同市場的一體化目標，而該目標的實現必然以協調成員國之間的稅收政策，建立包括關稅、間接稅和直接稅等在內的共同稅收制度為基礎。因為，只有這樣，才可能消除要素自由流動的稅收障礙。在其前身EC成立之后，它就開始踏上了稅收協調的歷程。從關稅同盟的建立到以增值稅和消費稅為主的間接稅的協調，一直到1990年以來有關直接稅的協調，EU成員國之間稅收政策和制度的協調達到了較高的程度。與稅收協定模式僅局限于維持各國稅制差別的現狀不同，EU的稅收協調是根據各成員國的協商意見，以指令的形式建議各成員國采納實施，以規范和實現征收某些相同的稅種(如增值稅)，使其在稅率和計稅方法等方面大致接近，甚至實行大致相似的稅收政策，并且已經初步構成一種超國家的稅收制度的雛形，這對于成員國經濟乃至整個EU經濟都產生了十分積極的影響�！ ‰m然目前EU的稅收協調進程持續而艱難，特別是對現代國家進行宏觀調控和社會再分配的得力工具——所得稅政策的協調，要使各國完全讓渡所得稅政策制定的自主權，在短期內恐怕很難有所作為。但是，無論如何，隨著EU區域化進程的加快，趨同模式作為一種較為充分的稅收協調或合作模式，必將顯示出更大的生命力�！ �3、歐盟區域稅收協調的主要措施 (1)關稅的協調 眾所周知，關稅同盟是EU的重要基石之一，同時也是稅收一體化的起點。為了建立關稅同盟，EC從1958年開始協調成員國的對內、對外關稅。1973年，EC的成員國建立起關稅同盟，即拆除各成員國之間的一切關稅壁壘，對非成員國實行統一的對外關稅。一般而言，對內關稅的協調難度較小。但是對外一致關稅的協調則有一定的難度，尤其是在各成員經濟發展水平參差不齊、需要關稅保護的程度高低不一的情況下，為了兼顧各國的利益，共同對外的關稅稅率就更難確定。在實踐中，共同對外關稅稅率的必須確定，EC在這一領域積累了很多經驗�？紤]到不同成員對共同對外關稅稅率的要求，EC決定共同體各項商品的共同對外關稅稅率，以共同體內四大關稅區(原聯邦德國、荷比盧關稅同盟、法國、意大利)1957年1月1日使用的實際關稅稅率為基礎，按算術平均辦法計算確定。另外為防止各國關稅稅率調整過快，對共同對外稅率也采取了分步到位的辦法(朱青，2001)�！ ￡P稅同盟建立以后，各成員國產品在EC內部不再受到關稅的影響，而增值稅和消費稅等間接稅就成為影響價格的重要因素。不協調的間接稅政策直接影響到資源的配置，因此間接稅的協調就成為稅收協調中的又一個重點�！ �(2)間接稅的協調 對于間接稅，從EU的實踐來看，EU各國所做的努力是：在維持眾多產品的稅收差別、對成本進行合理控制和各成員國間進行一定程度的稅收合作的基礎上，求得某種平衡和協調。在間接稅方面，EU協調的重點是增值稅，EU的增值稅協調大致經歷了稅制協調、稅收原則協調和稅率協調這三個階段。 增值稅在歐盟的引入過程，同時也是歐盟間接稅協調進程的開始。1962年EC提出實行增值稅建議，在1968至1973年的5年內，EC增值稅統一推行工作基本完成。1977年5月EC發布了增值稅第六號指令，要求各國從1978年起開始逐步協調增值稅征收辦法。在統一實行增值稅后，EC成員國對征收原則進行了協調。最初，各國采用了目的地原則。1987年，EC委員會提出應拆除成員國的財政邊界，取消邊界稅收調整，實施原產地原則。為此，EU于1991年12月通過并引入了過渡性機制，并計劃用5年時間實現由目的地原則向完全的原產地原則的轉變。但時至今日，這個問題仍末徹底解決。在協調增值稅征收原則的同時，EU一直致力于增值稅稅率的協調，而稅率協調是增值稅協調中最敏感也是最困難的問題。1992年，歐洲部長理事會各成員國勉強通過增值稅最低標準稅率不低于15%的提議。1995年，歐洲部長理事會又提出各成員國增值稅稅率最高不高于25%的提議(樊麗明、常世旺，2005)。盡管實際上各成員國的最高增值稅稅率都未高于25%，但由于每一個國家都把稅率、稅基的確定作為稅收主權中最敏感的部分，不愿出讓，因此，該提議幾乎遭到了所有成員國的反對，至今仍未通過�！ �(3)直接稅的協調 歐洲貨幣聯盟建成以后，EU內部取消了外匯管制，資本、技術、人員、商品和企業更加具有流動性，“單一保障”制度使得一家公司能方便地在EU各成員國建立分公司。在國際清算銀行的領導下，銀行償債能力規定也非常規范。而在此之前，一國的資本投資一般要考慮外匯、金融和稅收等諸方面問題。隨著歐洲貨幣聯盟的建成，稅收逐漸成為影響因素中最突出的一個，加強直接稅的協調也就顯得日益重要。 在直接稅協調方面，1990年7月，EU理事會公布了與公司稅相關的兩個指令(《合并指令》”和《母子公司指令》)和一個公約(《仲裁公約》)。1997年10月，EU委員會向EU經濟與金融委員會轉發了《稅收一攬子計劃》的報告，該報告的提出主要有兩個目的：一是通過對直接稅的協調以阻止稅基侵蝕行為的不斷發生；二是通過避免雙重征稅的辦法消除阻礙內部市場正常運轉的稅收壁壘。然而，盡管EU委員會就減輕公司稅領域的國際雙重征稅問題取得了一些成績，但是由于各成員國公司所得稅最低稅率和稅基的協調一致問題，目前仍未取得任何實質性進展�！ ‘斎唬愂盏膮f調并不意味著所有的稅收完全一樣，這既沒有必要，而且在實際操作中也不可能實現。由于EU各國稅收總體水平和稅收結構都存在較大的差別，因此協調過程不是各成員國稅制向一個EU統一的稅收制度接近或趨同的簡單過程，這注定了EU稅收協調的長期性。如果在對某些稅種進行協調時必須對成員國的稅收結構進行較大改變，應該讓每個成員國有機會對本國的稅收制度進行調整，使之與所要達到的目標相一致�！ �4、歐洲法院在EU區域稅收協調中的作用 伴隨著經濟一體化的進程，制度和決策過程也逐步發展成某種形式的不斷增長的政治一體化。EU政策制定主要依賴于包括EU理事會、委員會、歐洲議會、歐洲中央銀行和歐洲法院這五大機構。而歐洲法院是唯一被授予管轄權和責任的實體，在EU的一體化進程中，歐洲法院以特殊的方式在區域內發揮著影響。在EU的稅收協調中，歐洲法院起到了不可低估的推動作用。歐洲法院對EU稅收協調所起的作用主要體現在兩大方面： (1)通過判例確立了歐盟法的直接效力原則和最高效力原則 直接效力原則是指共同體法律規范能夠直接為個人創設權利和義務，個人可以在國內法院直接援引歐盟法來主張權利或請求救濟。這種直接效力原則極大地便利了歐共體各機構所制定的規則、決定和指令在歐盟各國的適用，為歐洲統一大市場的建立提供了重要的制度保證。在共同體條約中找不到直接效力原則的依據，這是因為，該原則所規范的是國家行為，所設定的是國家的權利和義務，這一原則是通過歐洲法院判例確定的。 最高效力原則是指共同體法的效力優于共同體成員國的國內法。歐洲法院認為，成員國不能通過國內法來改變共同體法，共同體法的最高效力是無條件的和絕對的。共同體條約、二級立法(如指令、決定等)、共同體法的一般原則、共同體與第三方簽訂的國際協定，不論它們是否有直接效力，都優先于成員國國內法而適用。歐洲法院所確立的這兩個基本原則，為EU進行稅收協調奠定了必要的法律基礎。 (2)在關稅和所得稅協調方面起著不可估量的作用 EU關稅協調的依據主要是共同體條約第23條和第25條。第23條規定建立關稅同盟，并適用于所有貨物。第25條強調“禁止在成員國之間征收進口關稅和與關稅具有相同作用的捐稅。這種禁止也應適用于具有財政性質的關稅�！边@里的“貨物”、“關稅”以及“捐稅”的具體含義是由法院通過判例予以明確的(翟繼光，2003)。在禁止征收關稅或類似稅收問題上，也存在例外，包括①成員國為進口國提供服務而就此收費；②作為成員國國內法的一般制度，對進口產品和國產品基于相同的標準都征收的稅費；③履行共同體法所施加的檢驗義務而就此征收的稅費(張智勇，2002)。 歐洲法院在所得稅領域的協調方面所起的作用更加明顯。由于共同體條約缺乏協調成員國稅法的直接和具體的規定，因此歐洲法院就借助于共同體條約關于服務、人員和資本自由流動的規定和原則來消除成員國內直接稅法對共同市場的阻礙，其核心在于消除對成員國國民國籍的歧視(張智勇，2002)。經濟,政策-[飛諾網FENO.CN]二、對中國—東盟自由貿易區構建的啟示 建立中國—東盟自由貿易區的構想起源于2000年在新加坡舉行的東盟與中國“10 1”會議上。當時由前總理朱镕基提出了構建中國—東盟自由貿易區的設想。2001年11月在文萊舉行的東盟與中、日、韓領導人非正式會議上，東盟10國領導人與中國領導人一致同意在10年內建成中國—東盟自由貿易區。時隔一年，2002年11月在柬埔寨首都金邊舉行的東盟與中、日、韓峰會上，朱镕基與東盟10國領導人簽署了《中國與東盟全面經濟合作框架協議》，此舉標志著“中國—東盟自由貿易區”進程正式開始啟動。隨著貿易區內的經濟、商品、資本、服務、技術和人員頻繁的跨國流動和中國與東盟之間聯系的密切，貿易區內的稅收協調問題不容忽視。如何在中國—東盟自由貿易區框架下建立和完善稅收協調制度，加快協調步伐，避免由于各國稅收惡性競爭對經濟造成的損害等問題的解決就迫在眉睫。 稅收協調并不是要求各成員國所有的稅收政策和制度都完全一致，而是要對阻礙要素自由流動、扭曲經濟發展的稅收政策和制度進行協調，因此稅收協調是通過消除有害稅收競爭來保護適度稅收競爭，從而更好地發揮適度稅收競爭的積極效應，二者并不矛盾。如前所述，EU的區域稅收協調確實在消除有害競爭方面發揮了積極作用，有效地抑制了由于對流動性稅基的過度競爭而導致公共品提供不足的問題，同時也避免了由于維持預算而對欠流動性要素提高稅率的新的經濟扭曲的出現�！ ⒄誆U的經驗，中國—東盟自由貿易區的稅收協調應關注以下幾個方面： 1、應遵循“平等互利、自主自愿”的基本原則 EU的實踐表明，凡是非自主自愿達成一致的意見最終都無法實行，即使實行也是陽奉陰違或走樣變形，區域稅收協調必須遵循“平等互利、自主自愿”原則。因此，中國與東盟在稅收協調中也應遵循該原則，在稅收協調中，要充分考慮各成員國不同的稅收利益要求，盡量抓住共同點使之達成一致。如果各方意見有分歧但分歧不大，可以互相妥協使之達成一致；如果一時無法達成一致的，則暫行擱置，重新協商或等待時機成熟時再行談判。另外，如果某些成員國迫切要求協調某些稅收問題，但又不能達成全體一致的，也可以在同意協調的成員國內實行雙邊或多邊協定，以求暫時解決。 2、現階段稅收協調應采用稅收協定的模式 從成員國的經濟發展水平來看，中國和東盟各國經濟發展水平參差不平，各國經濟總量和人均GDP相差較大。就東盟內部而言，新加坡、文萊(2004年人均GDP為13878.9美元)、馬來西亞屬經濟較發達國家，其次是泰國，其他國家經濟發展水平都較落后。 從成員國的稅收體制來看，中國和東盟10國的稅收體制存在較大的差異。東盟國家中可以區分為兩大類型，一是經濟相對較發達的印度尼西亞、馬來西亞等六個老成員國，這些國家均以所得稅為主體，所得稅收入占稅收總額的比例基本都在50%以上。二是經濟相對落后的越南、老撾、柬埔寨和緬甸四個新成員國，這些國家以商品稅為主體稅，如越南和緬甸的間接稅收入占稅收總額的69.5%和63.8%，而直接稅僅占37.9%和36.2%。東盟六個老成員國雖然都以所得稅為主體稅，但所得稅稅率并不高。在商品稅方面，東盟六個老成員國不僅開征的稅種少，稅率也很低。而中國與東盟各國相比，無論是所得稅，還是商品稅，稅率都較高。中國的增值稅普通稅率為17%，低稅率是13%，并且實行的是生產型增值稅，而東盟各國增值稅稅率都沒有超過10%(黃綏彪，2004)�！ ∫谝欢ǔ潭壬舷鲊愔频牟町�，就必然會涉及到有關國家稅制的變革，從而在一定程度上損害一些國家的稅收利益。由于趨同模式對協調或合作的要求較高，難度也較大，一般只能在經濟發展水平乃至政治制度等方面差別不大的國家之間實現。因此，在現階段就中國和東盟的實際情況來看，中國—東盟自由貿易區稅收協調應采用稅收協定的模式，堅持實事求是、防止冒進的方針，逐步推進中國—東盟自由貿易區的稅收協調進程�！ �3、加快關稅的協調并適時進行間接稅和直接稅的協調 在關稅協調方面，2001年11月6日，雙方達成一致，分別在2010年和2015年之前，中國先后與東盟6個老成員國及4個新成員國實現自由貿易，絕大多數產品實現零稅率。2003年6月，中國已與泰國簽署了取消關稅的協議，從2003年10月1日起，對雙方蔬菜和水果貿易實行零關稅。2004年10月20日，中國—東盟貿易談判委員會在北京就自由貿易區貨物貿易協議達成一致，雙方自2005年開始全面啟動中國一東盟自由貿易區降稅進程，雙方大部分產品關稅將于2010年降至零�！ 〕岁P稅協調外，中國和東盟也不能忽視間接稅和直接稅方面的協調。吸取EU的經驗教訓，中國和東盟在自由貿易區建立初期，就應明確雖然該階段關稅協調是雙方稅收協調的重點，但是稅收政策的協調不應該僅僅局限于關稅方面協調，而是應該包括關稅、直接稅和間接稅以及稅收征收管理等方面的協調，并應該以法律的形式確定下來，避免今后稅收政策協調將面臨的缺乏法律依據的困難�！ �4、中國法院在稅收法治建設進程中的地位與作用應不斷完善 歐洲法院在EU稅收協調中所發揮的作用表明稅收協調并不僅僅是政府及其稅務主管當局的事情，各國法院在稅收協調中也能起到非常重要的推動作用。歐洲法院之所以能在稅收協調中發揮重要的作用，一個非常重要的前提條件就是歐洲各國法院在稅法實施中的地位是非常重要的。因此，借鑒歐洲法院在EU稅收協調中所發揮的重要作用，對中國而言，就是要從根本上提高中國法院在稅法執行、稅收司法、稅法完善以及稅收法治建設進程中的地位與作用。 (1)建立真正的司法審查制度 歐洲法院具有解釋法律和監督法律統一實施的職權，有權審查各成員國法律是否違反歐盟法，對于違反歐盟法的成員國法律可以拒絕適用，這是其能在稅收協調中發揮重作用的一個非常重要的原因。中國目前的行政訴訟制度只能對規章及其以下的抽象性文件進行審查，而且只有不予適用的權力而沒有撤銷的權力。事實上，如果中國法院能夠充分利用目前的行政訴訟制度，也能對中國稅收法治建設的進程起到一定的推動作用�！ �(2)設置稅務法庭并培養稅務法官 稅法是專業性和技術性很強的部門法，要正確地處理稅務案件需要經過專門的稅法訓練，而中國目前恰恰缺乏熟知稅法的法官。提高法官稅法素質的重要途徑就是設置稅務法庭，培養專門的稅務法官。有了專門的稅務法庭對稅法的立法、執法和守法進行最后的監督，中國稅收立法和執法的水平必將不斷提高�！ �(3)完善現有的稅收法律法規 高于各成員國的國內法的歐盟法或共同體法的存在，是歐洲法院在稅收協調中發揮重要作用的另一個條件。而中國的憲法中只有一條涉及到稅收的條款，除此之外，中國也沒有稅收基本法或稅法通則，稅法領域的法律目前只有四部，《稅收征管法》在某種意義上起到了一些稅收基本法的作用，但還遠遠不夠。因此，必須通過加快稅收立法步伐，為法院的司法審查提供依據，從而推動中國的稅法建設和稅務行政盡快步人法治化的軌道�！ �5、通過東盟秘書處加強中國與東盟稅收協調問題的交流 東盟秘書處作為常設機構，主要職能是積極加強與東盟各國的聯系，包括促進稅收協調工作的開展，進而消除區域內經濟流動的阻礙。因此，中國應通過東盟秘書處，加強國內相關科研機構與東盟各國經濟界的聯系，積極參與中國—東盟跨國稅收協調與合作的事項，不斷積累經驗，為中國—東盟稅收協調的發展奠定堅實的基礎�！ 榱烁玫貙崿F上述目標，中國應加速國際稅收協調人才的培養，健全組織機構，從官方和民間兩條渠道全方位參與國際稅收對話與協調。以非政府即民間的身份參與中國—東盟稅收協調與對話，以便具有較大的靈活性和回旋余地，尤其是涉及一些復雜的、敏感性問題時，更適宜由非政府出面處理和斡旋。
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