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工傷先行支付“落地”之難
塵肺病患者趙xx訴甘肅省社保局先行支付工傷保險(xiǎn)待遇一案，再次將社會(huì)保險(xiǎn)法第四十一條之規(guī)定推到了輿論的熱點(diǎn)。
2011年7月1日生效的社會(huì)保險(xiǎn)法第四十一條規(guī)定：“單位未依法繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)，發(fā)生工傷事故的，由用人單位支付工傷保險(xiǎn)待遇。用人單位不支付的，從工傷保險(xiǎn)基金中先行支付。從工傷保險(xiǎn)基金中先行支付的工傷保險(xiǎn)待遇應(yīng)當(dāng)由用人單位償還。”
為趙xx提供法律援助的機(jī)構(gòu)——北京義聯(lián)勞動(dòng)法援助與研究中心(以下簡(jiǎn)稱“義聯(lián)中心”)于2012年3月至6月，面向全國(guó)對(duì)“四十一條”的實(shí)施情況進(jìn)行了調(diào)研，并形成了調(diào)研報(bào)告。
被寄予厚望的制度
現(xiàn)實(shí)中，一些用人單位沒有為勞動(dòng)者繳納工傷保險(xiǎn)，在發(fā)生工傷事故或者職業(yè)病后，又往往拒絕進(jìn)行醫(yī)療救治和支付其他工傷保險(xiǎn)待遇，使工傷勞動(dòng)者陷入極大的生存困境。
義聯(lián)中心2011年5月發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，在發(fā)生工傷后，高達(dá)76.4%的勞動(dòng)者的月收入降到了1000元以下，和趙xx一樣，他們家庭生活的維持、子女的教育等都陷入巨大的困境中。
一個(gè)確實(shí)存在的問題是，我國(guó)的工傷待遇索賠程序較為繁瑣，要經(jīng)過勞動(dòng)仲裁、一審、二審甚至強(qiáng)制執(zhí)行程序，可長(zhǎng)達(dá)數(shù)年，令許多工傷勞動(dòng)者望而生畏。趙xx頻繁復(fù)雜的訴訟之路印證了這一點(diǎn)。
義聯(lián)中心的調(diào)查數(shù)據(jù)稱，僅26.1%未參保職工是在受傷之日起一年之內(nèi)獲得賠償?shù)模?3.9%的工傷勞動(dòng)者在受傷后一年到兩年之間獲得賠償，18.3%的工傷勞動(dòng)者花費(fèi)了兩年到3年的時(shí)間索賠，21.7%的工傷勞動(dòng)者則花費(fèi)了3年以上的時(shí)間。
在此背景下，社會(huì)保險(xiǎn)法規(guī)定的先行支付制度賦予了工傷勞動(dòng)者以法定權(quán)利，是對(duì)這部分未參保工傷勞動(dòng)者的巨大福音。
調(diào)研顯示，工傷保險(xiǎn)待遇先行支付制度的實(shí)施已經(jīng)破冰，國(guó)內(nèi)有多個(gè)城市已先后向工傷申請(qǐng)人先行支付了工傷保險(xiǎn)待遇。
不容樂觀的“落地”
先行支付制度設(shè)立的初衷，是幫助未參保的工傷勞動(dòng)者于水火之中。此制度落不到實(shí)處，導(dǎo)致勞動(dòng)者的又一基本法律權(quán)利被侵害，引發(fā)更多不滿。
義聯(lián)中心的電話調(diào)研結(jié)果顯示，僅有28個(gè)城市表示可以接受工傷保險(xiǎn)待遇先行支付申請(qǐng)，占11.4%;明確表示“不可以”申請(qǐng)的城市則多達(dá)190個(gè)，比例高達(dá)77.2%。
而31個(gè)城市回答了“未參保工傷勞動(dòng)者在用人單位被吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照且不支付工傷保險(xiǎn)待遇的情況下能否獲得先行支付”這一問題，僅有8個(gè)城市表示“條件符合肯定會(huì)支付”，占25.8%。
可操作性強(qiáng)的實(shí)施細(xì)則對(duì)于基層人社部門實(shí)施先行支付制度十分重要。電話調(diào)研顯示，僅有9個(gè)城市出臺(tái)了有關(guān)工傷保險(xiǎn)先行支付的實(shí)施細(xì)則，占4.4%。而其余88.3%的城市，則明確表示沒有實(shí)施細(xì)則。
在182個(gè)尚未制定有關(guān)“工傷保險(xiǎn)待遇先行支付制度”實(shí)施細(xì)則的城市中，90個(gè)城市回答了是否正在準(zhǔn)備制定細(xì)則，只有21個(gè)城市給出了肯定回答，僅占23.3%。
正是由于細(xì)則的缺位，尤其是財(cái)務(wù)、審計(jì)上配套措施的缺位，一方面讓工作人員對(duì)具體情況無(wú)法操作，另一方面也讓工作人員的潛在風(fēng)險(xiǎn)增加。
勞動(dòng)者不了解先行支付制度也是導(dǎo)致“落地率”較低的一個(gè)重要因素。向義聯(lián)來電來訪的未參保工傷勞動(dòng)者的隨機(jī)抽樣回訪，18名工傷勞動(dòng)者只有2人聽說過先行支付制度，也就是89%的未參保勞動(dòng)者不了解先行支付制度。
而根據(jù)義聯(lián)中心2011年的調(diào)研，78.6%的工傷勞動(dòng)者表示沒有聽說過社會(huì)保險(xiǎn)法，91.8%的工傷勞動(dòng)者根本不知道先行支付制度。
制度落實(shí)的“絆腳石”
調(diào)研報(bào)告稱，先行支付制度未能有效落實(shí)，人社部門和勞動(dòng)者雙方面皆有原因。其中，人社部門不愿意推進(jìn)先行支付制度的自身原因主要包括：細(xì)則缺位、基金風(fēng)險(xiǎn)、能力限制、認(rèn)識(shí)不足。
而勞動(dòng)者的弱勢(shì)，也導(dǎo)致了人社部門在執(zhí)行先行支付制度方面，壓力和動(dòng)力不足。
調(diào)查發(fā)現(xiàn)，先行支付制度可能給工傷保險(xiǎn)基金帶來的風(fēng)險(xiǎn)和壓力，是導(dǎo)致人社部門拒絕接受工傷保險(xiǎn)先行支付申請(qǐng)的一個(gè)考慮。
根據(jù)電話、實(shí)地調(diào)研，一些地方拒絕接受先行支付申請(qǐng)的原因還有“當(dāng)事人沒有參加工傷保險(xiǎn)，基金會(huì)出現(xiàn)缺口”、“用人單位若不存在了就沒有了被追償主體”，這反映出當(dāng)?shù)卣畬?duì)展開工傷保險(xiǎn)先行支付后基金安全的擔(dān)心。
根據(jù)訪談和文獻(xiàn)檢索，人社部門擔(dān)心的基金風(fēng)險(xiǎn)主要是基金缺口。未參保的企業(yè)往往也不規(guī)范，沒有足夠的財(cái)產(chǎn)，先行支付后追繳回來的可能性不大。在部分基金赤字或者結(jié)余不多的地區(qū)，如果又發(fā)生未參保職工群死群傷的情況下，可能會(huì)造成基金支付困難，并影響到對(duì)已參保職工的待遇支付。
還有部分工作人員擔(dān)心：先行支付制度會(huì)給人以“不參保就能享受待遇”的印象，導(dǎo)致工傷保險(xiǎn)繳費(fèi)面臨困難，進(jìn)一步影響基金收入。
調(diào)研報(bào)告認(rèn)為，勞動(dòng)者的弱勢(shì)，也導(dǎo)致了先行支付落實(shí)的動(dòng)力不強(qiáng)。根據(jù)對(duì)未參保工傷勞動(dòng)者和人社部門工作人員的訪談，向人社部門提出正式書面先行支付申請(qǐng)的勞動(dòng)者并不多，基本上是電話或者口頭咨詢，在被拒絕后，基本沒有勞動(dòng)者會(huì)再對(duì)人社部門不作為提起行政復(fù)議或者行政訴訟。
由于工傷勞動(dòng)者本身即處于非常艱難的處境，重新提起一個(gè)行政復(fù)議或者訴訟對(duì)他們來說更加困難，這也導(dǎo)致了人社部門缺乏足夠的動(dòng)力或者壓力去實(shí)施先行支付制度。
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