耿杰中：住房公積金制度改革重在可持續(xù)發(fā)展

耿杰中：住房公積金制度改革重在可持續(xù)發(fā)展

　　一項(xiàng)制度好壞、存廢之關(guān)鍵取決于其發(fā)展是否具有可持續(xù)性。目前，住房公積金制度就遇到了這樣的挑戰(zhàn)，主要是：一公平性問題;二資金貶損問題。解決不好，住房公積金發(fā)展前景堪憂。

　　首先，公平性問題。常被詬病的是住房公積金“劫貧濟(jì)富”—有數(shù)據(jù)表明，某地住房公積金繳存人數(shù)與貸款人數(shù)之比為37：1，低收入群體貸款只占總額3.7%，而高收入群體則占44.9%，這相當(dāng)于前者補(bǔ)貼了后者。拋開表象，探究背后，所謂“劫貧濟(jì)富”其實(shí)是社會財富差距過大的結(jié)果。2012年國家統(tǒng)計局公布基尼系數(shù)為0.474，已超過貧富差距警戒線。有優(yōu)惠的資金不用，那是“浪費(fèi)”，高收入的群體大量甚至反復(fù)使用住房公積金無可厚非。“劫貧濟(jì)富”的本源不在住房公積金制度，而在于其立足的社會經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。亦即該“不平”是天生存在的。但天生的“不平”需要后天的管理調(diào)適，使之盡可能趨于公平，這是我們應(yīng)當(dāng)做卻未做到的。高收入群體對住房公積金的“過度消費(fèi)”，有助推房價進(jìn)一步上漲的作用，加之低收入群體住房消費(fèi)動力相對不足與滯后，當(dāng)需要住房消費(fèi)時，低收入群體不得不付出更大的代價。為高收入群體作了“貢獻(xiàn)”，但“傷害”的卻是低收入群體自己的利益，這是最大的弊端所在。除此之外，政策變動頻繁、資金供給不足也是一種“不平”。我們難以回應(yīng)為什么當(dāng)?shù)褪杖肴后w有住房消費(fèi)資金需求時，有關(guān)政策收緊了、條件苛刻了，資金供給也出現(xiàn)了問題。“萬變不離其宗”。住房公積金的“宗”是什么?此未明確，所有的“變”只能是隨機(jī)應(yīng)變，難言公平。

　　其次，資金貶損問題。據(jù)有關(guān)報道，2010年安徽省住房公積金增值收益率為1.68%、2011年江蘇揚(yáng)州市為1.6%、2012年山東泰安市為2.36%，全國情況應(yīng)大致相當(dāng)甚至更低，而同期CPI分別為3.3%、5.4%、2.6%，兩相比較，均為負(fù)數(shù)，亦即住房公積金年年貶值。如果將CPI環(huán)比增速的影響考慮在內(nèi)，貶值將更嚴(yán)重。這也說明了為什么近幾年滿街都是提取住房公積金的小廣告，卻屢禁不止。不僅如此，因特網(wǎng)上提取住房公積金的廣告亦是大張旗鼓，比比皆是。徒法不能自行，它需要人們普遍遵守，但前提是法為“良法”。住房公積金制度是一項(xiàng)好制度，為什么人們卻要付出不菲的費(fèi)用違法騙提、套提住房公積金?一個簡單而過硬的道理：我的錢，放在你那里不能用，還貶值，為什么不取出來!就此，如何應(yīng)對十分關(guān)鍵。應(yīng)對不了，應(yīng)對不好，住房公積金的根基將被動搖。

　　著眼長期、可持續(xù)發(fā)展，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下三方面解決上述問題：第一，再明確住房公積金的定位。住房公積金作為長期住房儲金，應(yīng)當(dāng)用于職工購買、建造、翻建、大修自住住房，《住房公積金管理?xiàng)l例》(下稱《條例》)有明確規(guī)定，為什么需要再定位?嚴(yán)格講，《條例》所明確的住房公積金的“定位”只是住房公積金的“外延”，而非“內(nèi)核”。之說以稱之為“外延”，是因?yàn)椤稐l例》規(guī)定的是住房公積金使用邊界，非其他，即住房公積金只可在此邊界內(nèi)活動，不得越界;而于此界內(nèi)，職工購買、建造、翻建、大修的自住住房是何等模樣卻沒有描繪。現(xiàn)在看來這個內(nèi)容的缺失是造成住房公積金發(fā)展中諸多問題的根源。此即應(yīng)為住房公積金的“內(nèi)核”。所謂內(nèi)核，簡單講就是將事物從外至里層層分解，直至不能分解所余尚可完整體現(xiàn)其性質(zhì)的精髓部分。我們知道住房有大與小、普通與豪華之分，據(jù)此義住房公積金的“內(nèi)核”必須具有普適性并能夠滿足一個普通家庭生活起居基本需要，應(yīng)當(dāng)是各類住房相互交集的那一部分，即最基本自住住房。最基本自住住房是一個標(biāo)準(zhǔn)，它適用于任何人不論其收入高低—一個人就其基本的生活起居需要應(yīng)當(dāng)一致。符合此條件的所謂的標(biāo)準(zhǔn)，只有一個即住房面積，而且在人的高矮、胖瘦等未有大變的情況下，該住房面積應(yīng)當(dāng)一定并長期不變。根據(jù)一個地方居民平均居住面積來確定住房公積金個人貸款保障面積并不斷調(diào)整的做法，不科學(xué)也不合理。

　　明確最基本自住住房的意義在于不管收入如何、職業(yè)如何、社會地位如何，住房公積金一視同仁，均按此等條件提供住房消費(fèi)的資金需求，否則不予支持。這就為住房公積金歸集、使用政策的制定提供了依據(jù)，為政策的可持續(xù)性奠定了基礎(chǔ)，也為規(guī)范有關(guān)管理行為找到了實(shí)底兒。如果適應(yīng)社會發(fā)展，住房公積金制度、政策有所變化，此乃其變化之“宗”。有了此“宗”，住房公積金發(fā)展根基牢固，有關(guān)政策搖擺不定的狀況將不會再現(xiàn)。目前，《條例》修改正在研究、論證之中，希望有新的建樹。

　　第二，強(qiáng)化住房公積金管理調(diào)適功能。如果明確住房公積金定位是為解決公平性問題，管理調(diào)適就是為使住房公積金更加趨于合理。因?yàn)橹贫犬吘共荒艹�令夕改，穩(wěn)定是其內(nèi)在的要求。如此，鮮活的現(xiàn)實(shí)與相對靜止的制度、政策對接過程中，管理調(diào)適不可或缺。制度、政策與現(xiàn)實(shí)永遠(yuǎn)有距離，盡可能縮短彼此間的距離，正是管理職守所在。距離一點(diǎn)點(diǎn)縮短，就是制度、政策合理性更進(jìn)一步的過程。時下，各地住房公積金管理也進(jìn)行著諸多調(diào)整，如提取政策的改變、貸款審核要件及貸款額度的變化等，但大都未以縮短制度、政策與現(xiàn)實(shí)之間的距離為目標(biāo)，未以住房公積金制度、政策運(yùn)行的合理性為目的，基本上是因應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要被動為之。

　　強(qiáng)化住房公積金管理調(diào)適功能決定于公平與合理之間的關(guān)系。因?yàn)榧词姑鞔_了住房公積金的定位，解決了公平問題，合理也不會必然到來。公平與合理看似手心手背，其實(shí)不然，公平不一定就合理。這在住房問題上一樣適用。對大部分人來說，隨著社會的發(fā)展，不會僅僅滿足于最基本的自住住房消費(fèi)需求，肯定有進(jìn)一步的更高層次的消費(fèi)需求。另一方面，住房也不能只按照最基本自住住房(標(biāo)準(zhǔn))建設(shè)。一般情況下最基本與最豪華的住房都是少數(shù)，大部分仍處中間狀態(tài)，這是市場供求規(guī)律。因此，要消除制度、政策與現(xiàn)實(shí)之間的距離，強(qiáng)化住房公積金管理調(diào)適功能就顯得十分重要與必要。有管理就有管理調(diào)適，方法多種多樣，但需要強(qiáng)調(diào)的是該管理調(diào)適應(yīng)以最基本自住住房消費(fèi)為靶心。比如，在最基本自住住房(標(biāo)準(zhǔn))上，再加一個改善性自住住房(標(biāo)準(zhǔn))就是一項(xiàng)具體措施。職工購買自住住房多一項(xiàng)選擇，既可以一步到位，也可以分步實(shí)施，而住房公積金只保證最高至改善性住房消費(fèi)資金需求，這將使政策更靈活、更合理、更貼近職工住房消費(fèi)需要。再如，對購買高檔住房的，則以最基本自住住房，或至多以改善性自住住房消費(fèi)為限，采取貸款額度形式予以資金總量控制，既公平對待，又體現(xiàn)差別化政策�，F(xiàn)實(shí)中與此耦合的管理動作，均圍繞限購與否做文章，目的不同，不宜相提并論。

　　第三，改革住房公積金資金管理與經(jīng)營模式。主要目的是通過改革促進(jìn)有關(guān)資金的保值增值。住房公積金保值增值是個大課題，限于篇幅，這里不作重點(diǎn)研究，但可以肯定的是現(xiàn)行管理與經(jīng)營體制機(jī)制不能保值增值，必須進(jìn)行改革。首先，住房公積金管理體制亟需改革。目前住房公積金實(shí)行管委會決策、住房公積金管理中心負(fù)責(zé)管理運(yùn)作的體制機(jī)制。姑且不論管委會的作用，住房公積金作為一個事業(yè)單位“四不像”，本身就不具備資金經(jīng)營的資質(zhì)。從職能上看，住房公積金管理中心既有歸集執(zhí)法職能，又有資金經(jīng)營職責(zé)，兩者出發(fā)點(diǎn)與目的相左，置身一體很難調(diào)和;從發(fā)展趨勢上看，事業(yè)單位從事資金經(jīng)營活動本身就是政府管理體制改革的對象。改革是為了還事物本來的面目。因此，住房公積金改革應(yīng)當(dāng)將歸集執(zhí)法職能與資金經(jīng)營職能分開，使各負(fù)其責(zé)，規(guī)范運(yùn)行。目前，正值事業(yè)單位改革重要機(jī)遇期，宜抓住這一有利時機(jī)，從根本上解決住房公積金管理體制問題。其次，住房公積金資金經(jīng)營模式亟待調(diào)整。無論從資金本身固有屬性及其作用發(fā)揮，還是從資金保值增值出發(fā)，實(shí)行企業(yè)化經(jīng)營是大勢所趨。有兩種路徑選擇：一是在執(zhí)法職能剝離后，成立住房公積金投資管理公司，專司住房公積金個人貸款及投資建設(shè)職工最基本與改善性自住住房活動。其特點(diǎn)是與現(xiàn)實(shí)較為接近，可以實(shí)現(xiàn)有關(guān)改革的平穩(wěn)過渡。二是在執(zhí)法職能剝離后，成立住房公積金儲蓄銀行，使其以保障職工最基本與改善性自住住房為目標(biāo)，開展儲蓄及投融資活動，充分發(fā)揮住房公積金資金的金融屬性，最大可能地壯大資金規(guī)模，并通過多元的經(jīng)營渠道、靈活的經(jīng)營方式，在滿足職工最基本與改善性自住住房消費(fèi)資金需求的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)住房公積金的保值增值。實(shí)際上，由于資金經(jīng)營活動本身就具有金融企業(yè)行為特征，經(jīng)過實(shí)踐，部分中心城市的住房公積金管理中心已具備金融企業(yè)的經(jīng)營能力，欠缺的只是一個銀行牌照，轉(zhuǎn)制金融企業(yè)，乃順理成章之事。至于轉(zhuǎn)制金融企業(yè)所需的資本金，既可采取國家注入形式，亦可采取國家、職工與社會共同出資的方式，都有成熟的經(jīng)驗(yàn)借鑒�，F(xiàn)在的關(guān)鍵是決心、決策。同時，放眼國內(nèi)外，正常情況下，資金增殖能力強(qiáng)、發(fā)展穩(wěn)定的行業(yè)企業(yè)仍是以銀行為主的金融企業(yè)。因此，從長遠(yuǎn)看，成立儲蓄銀行應(yīng)當(dāng)是住房公積金發(fā)展的終極選擇。

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