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危機管理到危機防范
透過奶粉危機，人們擔心的是事故頻發所表明的監管制度本身的缺失，不是個別官員或部門的失職，而是“體制性無力”。
三鹿事件或者更確切地說，中國乳品危機進入了善后階段，飲用過三鹿奶粉的嬰兒得到檢查和治療，對有關當事人的責任追究也已逐一落實。監管部門在有條不紊地工作，特別是質檢總局先是對全國乳品企業的嬰兒配方奶粉進行全面檢測，并及時公布了檢測結果，對占被檢測企業總數20%的22家企業的含三聚氰胺產品公開曝光，然后進一步對液態奶進行大面積檢測，對全國知名的幾家大企業的含三聚氰胺的批次產品，同樣給以曝光，國務院隨之廢除了國家對食品企業的免檢制度。
中央政府雷厲風行，讓國民和世界看到中國政府的治理決心，就恢復消費者和國際社會對中國產品的信心而論，這些舉措無疑可以起到補救作用。事實證明，中國政府經過多次突發事件的考驗，在公共危機的處置上，正表現的越來越成熟，處亂不驚，輕重緩急拿捏得當，反映了國家治理能力的提升。
但在人們對奶粉事件松了一口氣，對中國政府特別是中央政府處置危機能力給予高度評價的時候，不能不對整個事件，尤其對這樣一種處理危機模式本身，加以反思。因為危機處理再得當，不過就是盡力減少損失，如果沒有從危機中獲得教訓，不能由危機處理而獲得對未來危機的防范，再成功的危機處置都是意義有限，甚至還會導致危機意識的進一步弱化�，F在，當奶粉危機即將塵埃落定之時，我們離建成防范危機的制度近了呢，還是依舊遙遠甚至更遠?
一
人們不敢過于樂觀。透過奶粉危機，我們看到的首先不是奶農的利欲熏心，不是企業的章法錯亂，甚至不是地方政府的遮掩拖延，孤立地看，所有這些毛病都有辦法解決。人們擔心的是事故頻發所表明的監管制度本身的缺失，不是個別官員或部門的失職，而是“體制性無力”，即由于制度設置本身的局限，監管人員即使盡職盡力，也難以實現體制設定的目標。
在近年中發生的安全事件及其善后過程中，國人看到都是安檢總局和質檢總局官員甚至國務院領導像消防隊一樣四處滅火，但頻頻滅火卻防范不了事故的頻頻發生。國家機構面對安全監管體系不斷暴露的漏洞，手忙腳亂，不正說明現在這個體系本身毛病之多、之大、之嚴重嗎?患腎結石的嬰兒死了不可復生，乳品行業遭遇信任危機即使不至于從此一蹶不振，也將不得不經歷一個艱難的起死回生過程。不能把問題限制在個別企業或個別品牌的范圍，而釀成全國性的行業危機，即使滅火成功，能說監管有效嗎?全國那么多省市區縣，動不動國家總局最高官員親臨一線，能說監管制度健全嗎?一而再，再而三，反復出事，能說對制度的反思已經到位，制度建設已有實效了嗎?
從計劃經濟向市場經濟轉型以來，越來越多的經濟活動由自主的個人自發地進行著。市場追求效率，不會接受遠離一線的遙控操縱，扁平化已經成為生活現實。然而，國家總局及其領導人四處滅火總讓我們有一種感覺，安全監管的機構和重心還高高在上，離市場和生活都遠得很。盡管總局領導雷厲風行身先士卒，但這么大的國家，這么復雜的市場，憑著中央一級的機構管得過來嗎?省市各級監管機構哪去了?其他維護市場秩序的力量哪去了?
二
在我國，無論監管生產安全還是食品安全，名義上都是“拉條”的，由“安檢”或“質檢”部門執行，但實際上仍然是分塊的，這些職能部門在履行職責時既受到同級政府的領導，也受到同級政府的掣肘。問題是，一方面經過多年發展，全國性市場已經形成，一個企業的產品可以影響到全國消費者的利益;另一方面地方利益也日益固化，當地企業只要對地方稅收有貢獻，哪怕威脅到全國消費者，也自有領導給罩著。在這種情況下，專業管理部門的職責還是分塊切割，難免導致監管漏洞越來越多。
如這次三鹿奶粉事件，3月就有消費者投訴，6月網絡上已有討論，8月三鹿集團向石家莊政府報告奶粉發生質量問題之后，竟然還被拖延了1個月，最后不是國家機構出面，不知道這件事還會拖多久。為什么石家莊乃至河北省質檢局事先沒有防范，事后又未能及時處置，而非得國家質檢總局甚至更高領導出面?既然非等國家出面不可，那又要省市級的質檢機構何用?如果真的連省級機構都無法履行職責，那監管重心不是太高了嗎?
這里不是要求所有行政執法機構都成為像海關一樣的直屬中央管轄，而是提出，要真讓監管制度發揮作用，必須保證各級機構能夠完全按照法律賦予的職權，獨立履行職責。這種職權和責任是法律賦予的，職能部門不能在“講政治”的名義下放棄職守，而屈從于地方利益。但在現行體制下，職能部門官員服從地方首長出于虛構政績需要的錯誤領導，放棄履行法定職權的情形，實屬司空見慣。按照問責制權責相等的原則，現在出了事故就把質檢部門的官員免職的做法，時常也有失公正，因為不少職能部門(不只是質監局、安監局)處境尷尬：主管官員不聽招呼，就有罷官之虞，聽了招呼，不履行職責，又會被問責，左右為難之下，免職的懲罰還有什么意義?事后問責即使件件落實，又有多少效果?
三
監管重心太高，自上而下的監督無法到位，法治得不到嚴格落實，地方政府缺乏約束，職能部門難以依法履行職責，在這種情況下，如果存在自下而上的監督機制，那么，安全管理即使有漏洞還可能得到及時彌補，食品危機即使隱患重重，還可能被及時發現。但現在恰恰是自下而上的監督機制完全空白。乳品行業使用三聚氰胺幾成潛規則，普通奶農都知道這一“秘訣”，而監管部門竟然蒙在鼓里，如果不歸之于官僚作風，那就很可能源于自下而上的信息渠道被完全堵塞，或根本沒有開通。輿論監督可以被封殺，消費者投訴可以被私了，企業報告可以被扣壓，如此信息匱乏，職能部門要想監管也難，而沒有了基層的信息，重心高高在上的國家總局除了在地方上事情鬧大之后趕緊救火之外，也真的很難有更好的辦法。
面對層出不窮的安全事故，發揮官員個人的能動性，挖掘現有體制的潛力，都是必要的，但也是遠遠不夠的。無論市場管理體制還是社會管理體制，長期落后于社會生活本身的變化，必然會出現種種缺陷，面對層出不窮的危機，國家總局官員再辛苦奔忙，也只能徒喚奈何。體制的問題必須在體制層面上解決，制度本身健全了，官員的個人作用才能顯示出來，摘人帽子的問責制才會真正落到實處，落到有效防范危機的實處。
從將監管重心下移的角度考慮，當務之急是首先加強法治，嚴格依法行政，有效約束“以權力凌駕于法律”的做法，堅決制止地方首長對職能部門履行法定職責的不當干預，讓各級監管部門能夠真正承擔起與責任相符的職權。從積極方面來說，這有利于提高監管和執法的有效性;從消極方面來說，也使問責制有一個公正的基礎。在地方行政首長干預監管部門執法的現象較為普遍的情況下，問責制應該首先落實于地方行政首長。
同時，要更大程度地開放輿論監督，讓消費者或企業職工通過媒體包括網絡，及時反映生產和消費領域的安全隱患，以引起監管部門、黨政領導和全社會的警覺和反應，至少不使安全危機大面積發生甚至蔓延開去。進入21世紀以來，有多次公共危機都是通過媒體曝光才得到處置的，現在，輿論在防范安全危機方面的重要性已經得到確認，如何從制度上切實保障媒體的監督權。
最后，在嚴格法治的前提下，大力健全法制，完善中國在生產安全和視頻安全方面的法律法規，為持續、規范的監管和執法提供法律依據，特別要細化監管程序和標準，堅決廢除像“食品企業免檢”和監管當局評選“名牌產品”之類華而不實且易于助長尋租傾向的做法，加大對缺乏誠信，疏于管理甚至內外勾結的不法企業主的處罰力度，與其讓他們敗壞中國產品，造成大量無辜企業受牽連，毋寧壯士斷臂，讓這些不良企業盡早出局。在中國消費市場已經走出商品不足的階段，在“中國制造”已經走出“地攤貨”的階段，不留情面地淘汰一批不規范經營的企業，既是中國經濟能夠承受的，也是必須承受的。
轉型中的中國，突發事件難以完全避免，但讓遭遇各種危機沖擊的國人心存安慰的是，每一次危機都帶來了中國社會的進步，雖然程度不等，但只要有進步，國人就有信心，不但是對于克服具體危機的信心，對在危機中抓住機遇的信心，更是對中國社會不斷進步，最終有效防范和減少危機的信心。
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