公路監理中存在的問題及對策

公路監理中存在的問題及對策

　　公路工程施工監理制度是以國際通用FIDIC土木工程合同為基礎。建立起建設單位、施工單位、監理單位三方相互制約的管理模式。這種模式適合市場經濟的需要。適應了企業為主體的市場經濟運行模式，與國內傳統作法相比較，一是參建各方的責權利更為合理、明確，有利于建設各方增強合同意識，提高管理水平;二是突破了建設單位“自編、自導、自演”的小生產管理方式的局限，有利于積累經驗，促進建設項目管理向專業化、社會化方式轉變。經過不斷的努力。公路工程施工監理工作已取得了初步的成效。由于工程監理制度的引入，開始在制度上建立起一種比較科學的制約機制，工程管理逐步從單純依靠行政手段向信合同 守程序、講科學的依法管理的方向過渡。由各方面技術人員組成相對穩定的監理工程師隊伍，也逐步成長壯大，發揮著日益不可缺少的重要作用。近幾年我國公路工程尤其是高等級公路工程質量的不斷提高，就充分說明了這一點。經過近二十年的探索與發展，公路工程施工監理制度為我國公路建設事業的發展發揮了舉足輕重的作用，監理單位也取得了令人矚目的成績。然而，隨著公路建設市場的進一步發展。公路工程施工監理卻出現了“道路越走越窄”的局面。監理企業和監理人員素質呈現逐步下滑的趨勢，究其原因主要有以下幾個方面：

　　一、工程監理僅限制于施工階段

　　業主為了招投標保密及其他原因，一般不讓監理單位參與施工招投標工作，從而限制了監理工程師的權利及對本項目的了解。由于監理單位未能參與施工招標，施工監理對承包人的能力及素質缺乏了解，也不能向業主提出相應的建議，當遇到素質差的承包或分包隊伍時便難以處理。

　　二、工程監理的取費和人員素質都嚴重偏低

　　工程監理制度自實施以來。取費一直呈下降趨勢。低價競標更加壓低了工程監理取費。有的工程監理費還未達到標準取費的三分之一。過低的監理費對工程監理行業的發展和監理人員素質的提高造成了極為不良的影響。很少有高學歷 高職稱、高水平、復合型人才愿意加入工程監理行業。即使愿意從事監理工作的專業人員。監理單位也無力常年聘用。只能按照 “鐘點工”式。有項目時才招聘來工作。沒項目時只有解聘。監理人員的職責寬泛 模糊且報酬偏低。具有較高的責任心、業務水平、協調能力以及管理經驗的人員十分匱乏。導致專業監理人員的數量和質量不能滿足監理工作需要。由于合格的監理人員嚴重不足。各監理單位只有大量聘用非工程專業人員充當監理人員，業主單位則不斷地降低工程監理費。整個監理行業也進入了監理單位取費低、監理人員素質差“的惡性循環。

　　三、監理工程師權利小，地位不高

　　FIDIC條款規定監理工程師的工作內容是“三控制”，即進度、質量、費用的控制。目前我們實施的監理制度主要側重于質量監理，業主在合同管理中往往會設置專用條件對監理工程師的權利進行限制，特別是進度和費用控制，監理工程師在這兩方面的權利十分小，甚至沒有，這大大削弱了監理工程師的職能和積極性，同時也增加了業主本身管理難度，造成業主管理人員龐大，管理費用嚴重超概算。當然，在當前公路大發展，而一些施工隊伍素質較低的情況之下強化管理是必要的。但是，進度、質量和費用三項控制是相輔相成的整體措施，只強調或完全偏重質量控制，必然削弱質量控制的本身，達不到預期效果。

　　四、施工監理機構層次多，基層監理人員權利小

　　目前，在實際施工中，監理機構一般分為二級管理，即設置總監辦和高級駐地監理辦公室(駐地辦)，總監辦和駐地辦均設置有比較完善的機構(工程部、計劃合同部、測量組等)。由于公路工程的特殊性，總監辦一般設置在交通、通訊較發達的地區，駐地辦則靠近工地現場，交通、通訊較為不便，日常的信息交流速度較緩慢，而且基層監理人員的權限比較小，事事需要上報、請示，嚴重影響了工程進度。

　　針對上述問題，通過從事監理工作十多年的經驗總結，作者認為主要應在以下幾個方面加強對監理工作的建設和引導，從而提高監理行業的整體水平：

　　五、保證建設工程監理企業按國家標準規定合理取費

　　首先，這是建設工程監理企業生存和發展的前提。為適應建立社會主義市場經濟體制的要求，政府相關主管部門建立健全建設工程監理與咨詢服務收費實行政府指導價體系。建設工程監理收費標準要體現優質優價的原則，有利于提高工程監理與咨詢服務的質量水平。充分考慮監理與咨詢服務市場供求和競爭狀況，發揮市場調節作用，賦予雙方在價格形成方面相應的決策權。從法規要求為規范建設監理企業的運作，建設單位選擇監理單位的重點應放在監理單位的監理能力、服務質量和信譽上，而不應放在工程監理費的高低上。工程監理費僅是工程投資微小的一部分，它對整個建設項目造價的影響是微不足道的，而監理的能力、服務質量和信譽卻是至關重要的方面，它會直接影響工程項目建設的好壞。所以，建設單位應滿足合理工程監理費，此前提下工程監理企業自身強化監理能力、服務質量和信譽，以保證工程項目建設達到業主滿意，這是根本。

　　其次，建設項目投資增加，工程監理內容增加，建設工程監理費用應做相應調整。工程監理合同一經簽訂，監理費再往上調時很困難，然而，簽訂工程監理合同時，往往是暫估，最終工程結算，都突破暫估數，最少在20%以上。而且工程監理的內容也比委托時增加，但監理費卻調不上去，工程監理單位付出了有償技術服務，卻沒有得到相應的有償回報。建議工程監理企業在簽訂工程監理合同時加強自我法律保護意識，對涉及工程監理范圍、監理取費計算方法、監理費用調整辦法等條款要予以明確約定，從而避免不必要的爭議。工程監理范圍增加，投資突破合同簽訂的暫估數，監理費應當依據監理合同專用條款的約定按實際情況做適時調整。

　　六、正確處理監理與業主的關系

　　由于涉及的單位較多，監理法規不健全，行政干預，施工等單位對監理認識的膚淺，監理隊伍參差不齊等原因，在監理工作中總會出現監理與業主，監理與設計和施工單位之間的矛盾。這些矛盾尤以監理與業主的矛盾最為突出，影響更大。如解決不好，必然影響工程建設的順利進行。監理工程師與業主的關系本質上是平等主體之間的關系，在工程建設項目中是合同關系，是委托與被委托、授權與被授權的關系。監理委托合同一旦簽訂，其監理工程師的權利、義務和責任就確定了。監理合同一經確定，就不能隨意的解除和撤銷。在行使合同賦予的權利時，應具有其獨立性，業主或施工單位均無權干預。但是在實際工作中，由于種種原因，這種合同關系很難實現，監理必須在以下幾方面正確處理好與業主的關系：

　　1.正確處理業主的行政干預。監理的權利被業主委托，且通過施工承包合同予以確定。監理在履行自身職責的過程中，應獨立公正地工作。‘其行為受合同保護，就不再受業主的干擾和影響。但是在實際工作中，業主習慣于把監理工程師只看成是自己聘用的專家或顧問，而自己往往以上級領導的身份出現，對監理工作或施工單位的工作習慣于發號施令，進行行政干預。一旦發現此類問題，監理工程師應冷靜地分析對待。如業主行為得當，監理工程師和施工單位可以執行，監理可按業主的意見執行;如業主干預是錯誤的，甚至干預工作或影響計劃的順利實現，作為監理工程師有權指出其錯誤，同時向施工單位發出按原計劃執行的指令。

　　2.正確維護監理工程師的付款控制權。在我國監理工作職責是“三控”(質量、投資、進度控制)“二管”(合同管理、信息管理)一協調。在監理工作中業主有時不通過監理工程師，直接給施工單位撥付工程款;因而與監理工程師發生矛盾。無論何種原因，施工方從業主處撥付工程合同款不經過監理工程師都是違反原則的。削弱了監理工程師的付款控制權，因為工程款的撥付是監理工程師控制施工單位履行合同的一個重要手段。對于此類情況我們應分別對待。若施工單位謊報監理已同意，則用文字向業主澄清，要求業主收回撥付資金，并通報批評施工單位。第二種情況要求施工單位立即報報表給監理工程師，監理工程師審核補辦手續。第三種情況只要業主不要求監理工程師補辦手續，不進入工程款，監理工程師視為施工單位向業主借款不予理會，如要監理辦手續，監理應拒絕。

　　3.現場記錄避免事后糾紛，重大問題必須作書面報告。業主對監理或施工單位作過口頭指示，但事后否認，而與監理發生矛盾。這類事情發生在業主與監理或施工單位一起視察工地時，根據工地情況發出指令指揮監理或施工單位執行，而事后又害怕其他領導不同意或執行后又認為投資太大，害怕承擔責任。對于此類事，一般采取作好當天的監理日記，如有施工單位的同志參加，應共同做好記錄，雙方簽字備案。監理認為較重大的問題依據合同必須請示業主。請示一定要用書面報告，并且要業主簽字留存。其目的是使業主重視，更重要的是作為此后備查。處理監理與業主的關系，解決監理與業主間的矛盾是監理工作中的重要內容，不容忽視。

　　七、建設工程監理不應當僅僅定位在建設工程施工階段

　　我國是在1988年開始實行建設監理制的。建設監理制作為工程建設領域的一項改革舉措，旨在改變陳舊的工程管理模式，建立專業化、社會化的建設監理機構，協助建設單位做好項目管理工作，以提高建設水平和投資效益。按照當初的定位，工程監理可適用于工程建設投資決策階段和實施階段。然而監理制實施十多年來一直徘徊在實施階段的施工階段，定位有失偏頗。筆者認為，在這兩個階段中，監理的重點應放在投資決策階段和實施階段中的設計階段。因為只有保證建設工程項目決策正確即對項目建設做出科學的決斷，才會優選出最佳投資建設方案，才能達到資源的合理配置。若項目決策失誤，對不該建設的項目進行投資建設、或建設地點選擇錯誤、或投資方案確定不合理等，不僅會直接帶來不必要的資金投入和人力、物力及財力的浪費，甚至造成不可彌補的損失。因此，在項目決策階段監理的重點應該放在對可行性研究報告的嚴格審核上。工程設計是具體實現技術與經濟對立統一的過程。擬建項目一經決策確定后，設計就成了工程建設和控制造價的關鍵。比如，鄭州一位土木工程學博士在任該市建委副主任期間，對某國際大師的設計方案提出疑問，修改后為國家節省建設投資一個多億人民幣。因此，在設計階段監理的重點應該放在如何控制設計概算不超項目估算，如何使設計方案更具先進性和合理性，確定最佳設計方案以及對整個設計進行全過程跟蹤檢查，達到控制設計圖紙質量的目的。然而在實際執行中，由于種種原因，業主卻把監理的重點放在了建設工程施工階段(實物形成階段)。由于業主認識上存在錯誤，致使監理的階段范圍單一，監理水平得不到有效的發揮，監理效果不明顯。特別是對重、大型工程項目，在監理單位接受業主委托后，工程馬上開工，造成監理人員來不及熟悉設計文件、地質勘探報告以及業主的意圖，給監理工作帶來不利。造成業主對監理認識上的不足和實施中的困惑，與政府的相關政策出臺不及時不無干系。如建設部2001年才出臺施行的《建設工程監理規范》僅就施工階段如何做好監理工作做了相應的規定，對決策階段和設計階段卻只字未提。給建設單位和監理企業實際操作帶來極大的不便，造成決策階段和設計階段監理無“規”可依，工作開展較困難。即使直接關系到業主能否選擇到優秀的承包商、能否得到先進的施工技術和施工方案、對施工質量至關重要的施工招標階段，大多數業主均沒有請監理單位參與的意識，在注重最低價中標能帶來一點實惠的思想支配下，會因對承包商選擇的失誤，給工程建設帶來諸如質量低劣、工期拖延、發生重大安全事故等而給業主造成不應有的經濟損失。作為我國為建設單位服務的建設監理企業，其實質是按照基建程序，在業主的授權范圍內協助業主做好工程項目管理。從管理理論和方法的角度看，建設工程監理等同于國外的建設項目管理。故《建設監理》雜志將原英文名construction supervision改為project management.在市場經濟條件下，建設單位對建設工程監理的需求是多種多樣的，工程監理企業所能提供的服務也應當是多種多樣的。合理的監理企業結構應當是：既有能承擔全過程、全方位監理任務的綜合性監理企業，又有能承擔某一專業監理任務(含招標代理、工程造價咨詢)的監理企業，還有只提供旁站監理勞務的小型監理企業。從發展趨勢看，代表建設單位進行全方位、全過程的工程項目管理，將是我國工程監理行業發展的趨向。

　　八、大力推進監理行業組織結構調整

　　監理行業組織結構調整的目的是實現產業組織結構合理化。目前監理企業層次不分明 大的不強。小的不活。中間層次則需提高質量和水平。監理企業規模和結構應與建設工程規模和結構相協調。因此。監理行業組織結構調整的關鍵是解決綜合類大型和專業化小型企業的兩極“發展。 即是向代表行業水平和實力的企業集團或大企業方句發展，使其成為能夠與國際咨詢顧問公司相抗衡的中國大型骨干監理企業。另一極是按照專業化、小型化的發展方向，通過采取多樣化資產組織形式和管理體制。形成獨具特色 規模適度、專業性強、機制靈活的小而專、小而精，小而活的充滿生機及活力的新型監理企業。多數監理企業可以加大改制改組力度 努力搞好施工階段的工程質量、進度和投資控制 逐步發展成為專業類監理企業。通過資質引導、市場準入和政策扶持。鼓勵這類企業按照社會化大生產和專業分工要求。加快內部組織結構調整 優化資源配置，逐步向專業類企業發展。

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