影響城市供水企業效益主要因素的調查報告

影響城市供水企業效益主要因素的調查報告

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影響城市供水企業效益主要因素的調查報告1

　　城市供水是城市重要的基礎設施之—，供水事業直接關系到廣大人民生活的正常秩序、工業生產的迅速發展及城市經濟的繁榮發達。隨著我國經濟建設的進一步發展，市場經濟制度的定位，以及加入wto，城市供水企業面臨著走向市場經濟新的機遇，供水企業效益的好壞直接制約、影響著供水企業、供水事業的發展。針對目前我國大多數供水企業普遍存在經濟效益不佳等問題，現就其影響的主要因素進行簡要分析。

　　—、影響城市供水企業效益的主要因素

　　(一)政府部門對供水企業的攤派和干預

　　長期以來，由于供水企業在城市生存和發展中具有基礎性、社會性、公益性的特殊地位，供水企業與政府之間存在很深的特殊依賴關系。一方面供水企業在供水資源、建設投資、地方政策、水價調整等諸多方面對政府有極大的依賴性；另一方面政府在城市建設和發展的過程中，為了維護社會穩定，對供水企業除了正常的安全優質供水要求外，對供水企業人、財、物的攤派，使企業背上額外的負擔。對于虧困企業欠費、供水報裝有關規費酌減免以及城市建設過程中很多問題的處理上，政府常常通過犧牲供水企業的經濟效益，來緩解社會壓力。這樣不僅損害了企業的經濟效益，而且嚴重損害了企業的社會效益。

　�。ǘ�）水價形成機制不完善

　　水價是影響供水企業水費收入的直接因素，水價形成機制是影響供水企業效益的最重要、最基本的因素。由于歷史原因，我國水價普遍偏低，水價沒有充分反映水的使用價值，水費收入并不能滿足供水企業正常運營和擴大再生產所需要的資金。長期以來，水價的制定偏離了完全成本的概念，受福利事業性質收費的思想影響，水價的形成沒有遵循市場經濟規律。水價形成機制不完善，水價調整不到位，水費回收自然就難于保障供水企業的效益。

　�。ㄈ�）城市建設發展、改造城市管網、提高供水質等促使供水成本增加

　　1、城市建設發展的需要。隨著老城區改造以及新城區的建設，城市供水管網不適應供水需求的矛盾日益突出。目前，大多數供水企業管網管材質量差且漏耗高，必須逐步更新改造；而新城區的建設又需要同步發展新的供水管網，這些工作需要大量資金投入；

　　2、源水惡化、出廠水水質標準的提高。中國水源污染形勢十分嚴峻，全國90%的城市水源受到不同程度的污染，每年有590億噸的污水污染江河湖庫。污染已成為我國城市安全供水的最大障礙。按建設部要求，從20xx年起，全國供水企業出廠水濁度不超過1度。這就要求供水企業投入大量的資金進行生產工藝、技術改造，加快對老水廠改造的步伐；

　　3、實施一戶一表對企業效益的影響。按國家要求“城市供水應實行裝表到戶、抄表到戶”計量收費，推行抄收到戶工作后，供水企業承擔了樓內主管改造，水箱清洗、維護，戶外管道改造等工作，大幅度增加了運行維護成本，加大了管網漏失率；

　　4、二次供水的經營管理。供水企業承接了大型居民小區、高層建筑等產權(管理)單位的二次供水工作。二次加壓供水設施(含轉壓站、水池、水箱、管網等)的改造費、運營費由供水企業承擔，大幅度加大自來水公司運行成本；

　　5、售水量下滑、欠費嚴重、水費回收難從二十世紀九十年代中期開始，隨著我國經濟結構的不斷調整，在產業政策、經濟大環境和市場導向等多重壓力下，許多傳統的行業，如機械、化工、紡織、印染、橡膠等傳統耗水量大的行業出現負增長甚至關停并轉，導致用水量大幅減少。取消底度、推行一戶一表、實施分類計量等利民工程改造導致售水量下降。

　　部分城市供水區域內自備井濫開濫采十分驚人，其數量不斷增加。不但影響了城市水資源的有效保護,而且給城市供水管理帶來極大隱患。在水費回收方面，有些單位長年拖欠水費，甚至變成呆帳、死帳。

　　(四)產銷差率高。

　　產銷差率的高低直接關系到企業的經濟效益。降低產銷差率是供水企業的一項長期的艱巨任務。影響產銷差率的因素有幾個方面：一是計量誤差，水廠出廠流量計的計量與成千上萬個水表的計量之間必然存在計量誤差；二是供水管道和設施漏水，這包括管道安裝的年代、管材質量、安裝質量、市政及建設工程對管道的影響；三是分戶結算水表計量誤差；四是未計量用水，包括消防、環衛、綠化等公用事業和違章竊水等。

　　此外，國有企業固有的機制僵化、冗員多、消耗多、效率低也是影響供水企業效益的重要因素。

　　二、提高供水企業經濟效益的`對策

　　(一)“政企分開”

　　“政企分開”是建立現代企業制度必不可少的條件，同時也是供水企業改制，提高經濟效益、社會效益最難解決的問題之一。

　　1、供水企業對政府的依賴性實際上表現在沒有合理的水價形成機制，沒有完善的地方政策，沒有簡便易行的操作程序等方面。如果這些問題逐步解決，供水企業對政府的依賴性也將逐步減弱。

　　2、政府對供水企業的依靠性，應將行政直接干預變為通過資產管理、法律法規、行業管理、城市規劃、經濟調控、社會

　　監督、輿論監督等手段，使企業更好地負起為城市服務的重任來實現。從政府的角度看，絕大部分供水企業是國有獨資企業，法人治理結構形同虛設，所有問題，仍然是政府說了算，要解決這個問題可以采取允許非國有經濟進入供水企業，供水企業實行投資多元化的辦法。同時政府應對企業進行資產授權經營，按照《公司法》改革供水企業，達到“產權清晰、權責明確、政企分開、科學管理”的要求，將政府的社會經濟管理職能與國有資產所有者職能分開，明確國有資本出資人和經營者責任，建立完善的法人治理結構和內部管理。

　�。ǘ�）積極推進資產多元化和投資主體多元化，使供水事業更上一層樓

　　進入90年代，社會主義市場經濟條件日益成熟，國民經濟日益發展。供水的發展需要大量的資金投入，以建水廠為例，建一個現代化的設計能力為日產l0萬立方米的水廠，直接投資就要2億元人民幣。大多供水企業是虧本經營，用于更新改造和擴大再生產的資金極為有限。另一方面，政府的力量有限，且政府也不可能成為投資主體。這也就需要企業吸收社會資金，以深化體制改革，轉換經營機制，增加企業活力，提高經濟效益，實現自我發展。

　　供水企業資產多元化和投資主體多元化，是國家產業政策的指導方向。它的實行有利于供水設施不斷完善，有利于促進供水企業不斷提高管理水平、服務水平。招商引資帶來的不僅是資金投入，還有別人的先進技術、先進管理、先進理念。供水企業應根據各自特點，正確分析，勇于面對，積極應對善于利用，創造條件把企業的供水能力和管理、服務水平大幅度提高，更好地發揮企業的社會效益和經濟效益。

　　（三）建立合理的水價形成機制

　　為了進一步規范城市供水價格，1998年國家計委和建設部制定了《城市供水管理辦法》，提出“制定城市供水價格應遵循

　　補償成本、合理收益、節約”用水、公平負擔的原則，并規定了

　　“供水企業合理盈利的平均水平應當是凈資產利潤率8%-10%”。

　　各供水企業應總結水價管理經驗與問題。理順水價成本、費用 構成、利潤水平及水價構成，建立和完善供水成本核算體系與定額標準，確保供水企業可以從成本中收回合理的運營成本，從利潤中收回合理的投資成本水價改革應健全各項配套措施，完善相關節水措施。各地水司應在調查的基礎上，明確水價改革總體目標和階段性目標，做好總體規劃，有計劃、有步驟地進行，做好各方面的協調工作，完善相關配套措施，如推進階梯式水價；針對不同城市特點，實行季節性水價；考慮居民和企業承受能力，確保低收入家庭基本生活用水等。同時應完善相關節水措施，如城市市政、園林、綠化、消防等公共設施用水應實行計量計價制度；鼓勵工業、市政、環境、綠化等行業使用回用水等。

　　(四)深化企業改革，轉換經營機制

　　供水企業具有很強的公益性和壟斷性，存在富余人員多，管理效益差，職工觀念滯后等弊病。針對這些情況，供水企業應全力推動企業的改革與發展工作，實現社會效益和經濟效益的雙盈局面。

　　1、按照現代企業制度的要求，建立產權明晰的集團公司體制。遵照“產權清晰、權責明確、政企分開、科學管理”的要求，以體制改革為龍頭，把改革、改組，改造和加強企業管理有機地結合起來，理順企業內部關系，以應對各類挑戰，順利地向市場經濟體制轉軌。

　　2、調整企業管理體制，構筑精干高效、權責明確、集團化經營的母子公司框架。按照決策機構、執行機構、監督機構相互獨立、相互制衡的原則，建立以董事會為主的決策中心、以經理層為主的生產指揮系統。

　　對子公司派出董事、監事，實施會計委派制，強化財務管理和對資本經營全過程的監督與控制，進一步完善法人治理結構。對具備條件的分公司實行模擬子公司運行，加強企業內部管理，增收節支，控制成本，保證利潤。

　　3、加強三項制度改革，增強企業活力。三項制度改革應著眼于建立職工能進能出，干部能上能下，工資能高能低的新機制。在勞動用工制度改革中，根據生產經營需要，開展“定編、定崗、定員”工作。按照先進科學的標準合理配置人力資源。在人事制度改革中，引進競爭機制，實行雙向選擇、競聘上崗，增強管理人員的危機感和緊迫感。在調整內部組織機構的同時，對機關部室及基層分公司、子公司負責人實行聘任制。

　　在分配制度方面，堅持按勞分配為主體、多種分配方式并存和效率優先、兼顧公平的原則。逐步形成以崗定薪、崗變薪變、收入能增能減的機制．

　　4、建立規范化制度體系，形成規范化的工作程序和工作機制，使公司內部動作有序，管理有章可循。對企業物資采購、工程施工、資產租賃、固定資產保險等方面實施招、投標制度，公開競爭，增加收入，減少支出。

　　5、加大科技發展�！翱茖W技術是第一生產力”。各地供水企業應積極培育技術創新能力，力爭使“科技”成為公司的利潤源泉和對外拓展中的技術砝碼。將科技建設提升到戰略的高度，建立產學研一體化的運作機制，成立專門的技術中心，以企業實際需要為出發點，全面開展水技術的研究工作。

　　6、狠抓優質服務，不斷提高供水服務水平。優質的供水服務是贏得用戶、占領市場的有力武器。1進一步完善社會承諾服務制度；2用戶報裝實行“一條龍”服務；3完善“110”聯動服務；4進一步提高窗口服務態度。

　　(五)大力降低供水成本，向管理要效益

　　管理也是生產力，管理出效益。成本是影響利潤的直接因素。近幾年來，因一些政策性因素及自然因素，供水企業經營成本逐年增加。對此，我們應以財務管理為突破口，以成本管理為核心，強化基礎管理，控制成本增長，提高經濟效益。

　　1、推行目標責任制。確定可控總目標，然后采取成本指標層層分解，責任落實到基層單位、班組或個人。執行“日結算、旬分析、月總結”制度，并定期召開成本分析會，針對問題制定整改措施。對成本控制目標的完成情況，實行獎懲制度。

　　2、狠抓節能降耗，各水廠大力推行技術革新，積極開展設備改造，提高生產效率，降低故障頻率。公司調度應引入計算機技術，科學統一調度，做到經濟、迅速、及時。

　　3、降低管網漏失率。供水企業應抓好水表計量、管網及附屬設施管理和規范用水管理等工作環節。首先全面推行以表計 量，杜絕估表現象。其次加強管網及附屬設施的管理，定期巡視、維修，及時處理問題。運用先進儀器，清查管網暗漏，消除供水漏失隱患。

　　4、提高收費率。加強大口徑水表的跟蹤管理，同時強化水表抄收和追收工作，以大戶欠費催繳為重點，提高水費回收率。

　　(六)運用法律手段保護企業的利益

　　加大稽查力度，成立接受政府和企業雙重領導的，具有執法職能的稽查大隊。對內稽查吃、拿、卡、要、貪污，挪用水費等違章和不履行職責的現象，對外履行執法職能，稽查違章用水、在管網上亂接亂建、用戶竊水行為，保護企業的利益。嚴格實施供用水合同制度，對違約用戶收繳違約金，對欠費用戶收繳滯納金，對欠費用戶及時停水，對拒不交納水費的用戶通過訴訟解決。（武漢市水務集團有限公司）

影響城市供水企業效益主要因素的調查報告2

　　水，是生命之源，自來水更是一種不可替代的重要資源和特殊產品，在城市建設與人民生產、生活中占據著舉足輕重的地位。供水企業與其它企業的最大不同之處是，要對人民群眾的基本生存條件負責，要對整個城市的每分每秒負責�？梢院敛豢鋸埖卣f，沒有供水企業的正常運轉，整個城市就將陷入癱瘓。因此，供水企業經營與管理的好壞將直接影響到城市的健康有序發展和社會的秩序穩定正常。

　　然而，由于供水事業是一項公益事業，有著基礎性、社會性、特殊性、壟斷性的諸多特點，供水企業的首要任務是保證供水，保證水質，不斷滿足城市發展和人民生活的需要，供水企業的經營管理不是單獨的企業行為，而是與整個社會活動和民眾生活息息相關的，供水企業的效益也不能簡單等同于其它企業所追求的利潤最大化，加之供水企業固定資產投資大、經營成本高、回報周期長的特性，目前，我國絕大多數供水企業的效益都不容樂觀。據建設部20xx年對全國85家較大規模城市供水企業經營狀況的調查顯示，20xx年1—3季度，這85家供水企業經營虧損的為59家，占到統計企業的近70%，虧損額達5億多元，而未參與調查的為數眾多的中小城市供水企業的經營狀況則更加令人擔憂�？偟膩碚f，我國供水企業呈全行業虧損局面，究其深層次原因，既有歷史因素，也有現實因素，既有主觀因素，也有客觀因素，更多的則屬政策層面因素影響，本文將結合我縣供水工作實際，試論幾點影響城市供水企業效益的主要因素。

　　一、企業性質介定模糊

　　長期以來，我國對供水行業基本上是實行由政府壟斷經營的管理體制，企業由政府建，領導由政府派，資金由政府撥，價格由政府定，實行的是政企高度統一的管理模式，供水企業也被人們普遍看作是一種福利性質的公用事業組織。從歷史的角度來看，在建國后的一段時期內，這種高度統一的政府管理模式對集中大量資金投資城市供水基礎設施建設，保障國民飲水衛生健康，促進城市供水事業的高速發展起到了積極的作用。但隨著我國改革開放的不斷深入，特別是市場化進程的推進，這種體制所引發的弊端成為影響供水企業發展的一大桎梏。由于供水行業的公益性、特殊性、壟斷性、單一性和區域性的特點，至今在體制上究竟屬企業型還是事業型尚無定論，全國各地水司有企業型的，有事業型的，也有隸屬行政部門的供水管理處，但不論如何定性，事實上都是“四不像”：說是企業，又承擔了相當的政府職能，其產品價格由政府嚴格控制，缺乏企業應有的經營自主權；說是事業吧，又享受不到國家應有的待遇，資金投入沒有保障，自收自支，自負盈虧，背負著壟斷經營的枷鎖，卻在保本微利的夾縫中艱難求生存，供水企業的這種定性模糊導致了企業自身缺乏健康發展的動力源和主動性，僅僅是靠社會責任感和工作責任心在支撐。近幾年，在市場經濟的洗禮下，為謀求生存與發展，供水行業在體制上也進行了一些改革和嘗試，但由于供水行業所獨具的特殊性、復雜性和區域性，不可能找到放之四海而皆準的.標準模式，時下，已改制或出讓的供水企業紛紛回購的例子比比皆是，供水企業如何在體制層面上擺脫困境將是一個長期探索、實踐的過程。

　　二、水價形成機制不合理

　　水價是影響供水企業水費收入的最直接因素，水價形成機制的合理與否也就成為影響供水企業效益的最重要、最基本因素。受計劃經濟時代影響，我國水價普遍偏低，自來水價格調整機制極不靈活，供水企業無權按市場經濟規律確定水價，水價不能真實反映其制造成本，更無法體現自來水作為一種稀缺商品的使用價值，由于制水成本的不斷上漲所造成的成本倒掛現象十分突出，水費收入已無法滿足供水企業的正常運營和擴大再生產。受政府和社會的干預影響，水價的形成沒有遵循市場經濟規律，水價的制定也偏離了完全成本的概念，政府為維護大局穩定，緩解社會壓力，往往是以犧牲供水企業效益為代價的。這種不合理的水價形成機制使老百姓吃“福利水”的觀念根深蒂固，與市場經濟下其它商品價值形成鮮明對比的是，一立方米的自來水甚至比不上一瓶礦泉水的價格，水價與價值背離和原水成本的日益提高，導致了供水企業陷入了供水越多，虧損越大的尷尬局面。20xx年初，沅陵水司在連續虧損6年，生產經營難以為繼的情況下，向縣人民政府及市縣兩級物價部門提出水價調整申請，據懷化市價格成本調查隊核實，該司當年的單位制水成本為1.583元/M3，而當年的售水均價僅為1.27元/M3，該司每出售1噸自來水凈虧損0.313元，在按法定程序進行水價調整聽證會上，政府和物價部門在綜合各方意見，并充分考慮社會承受能力后，核準該司水價做出微調，調整后的水價并未達到實際成本，規定的五類水價比例調整也無法實施到位。從中不難看出，水價形成機制的欠完善，根本就無法體現“補償成本，合理收益，節約用水，公平負擔”的原則，供水企業從水費中獲取的資金僅能勉強維持企業的簡單再生產，更遑論“效益”了。

　　在社會主義市場經濟體制下，價格是調節市場供求關系和資源配置的最重要手段，政府定價這種計劃經濟環境中的產物已不能適應新形勢的要求，政府和廣大群眾應當從全社會的利益出發，從保護和關愛水資源的角度，充分認識水價偏低的歷史成因，切實遵循市場經濟規律原則，促進水價形成機制盡快完善和合理。

　　三、供水成本增長迅速

　　供水成本增長也是影響供水企業效益的因素之一。除了在制水環節受原水、電費、藥劑等漲價因素而帶來成本增長外，隨著我縣縣城建設的高速發展以及環保和水質要求的不斷提高，沅陵水司在城市供水基礎設施建設、管網更新和改造、維護以及確保水質達標方面都相應加大了投入，供水企業的經營成本進一步提高。

　　1、供水管網和基礎設施建設。為適應城市建設的快速發展和滿足日益擴大的供水需求，該司每年都要投入20萬元左右的資金用于新規劃區域的供水基礎設施建設，新開發居民小區的供水管網鋪設，以及新建或改造城市無水、無壓、無量地帶的供水管道。

　　2、城市供水系統的更新、改造、維護。我縣供水管網多屬移民期所建，供水系統及管網設施大部分運行時間超過13年，已逐步陳年老化，機器設備故障率及管網漏損不斷上升，為確保安全、正常供水，每年必須投入近30萬元對供水設施及管網進行更新改造和維護。

　　3、實施鄉鎮“飲水工程”。近年來，為解決我縣部分鄉鎮的人畜飲水難問題，該司相繼拉通了縣城至涼水井、苦藤鋪、鹿溪口、洲頭等鄉鎮（村）的供水主管，另在官莊集鎮投資建設水廠一座，除政府出資外，該司投入資金近200萬元。

　　4、源水惡化和出廠水質標準提高。隨著水源水質的不斷惡化，制水成本開始逐年上升。另一方面，國家對出廠水質提出了更高的要求，按建設部要求，從20xx年起，供水企業出廠水濁度不得超過1度，為此，該司投入資金50萬元用于水廠生產流程及技術工藝的改造，并建成高標準中心化驗室，檢驗能力由常規4項增至21項。20xx年3月，建設部頒布新的《城市供水水質標準》，檢測項目增至101項，無疑又將增加企業供水成本。

　　以上各項工作的開展都需要大量的資金投入，企業自身資金十分有限，而我縣又屬國家級貧困縣，縣級財政十分薄弱，該司在申請到極其有限的國債項目資金外，大部分是采取銀行貸款和職工集資自籌的方式解決，而靠銀行貸款和職工集資的融資渠道又使企業背上沉重的債務和利息負擔。投資城市供水管網，效益回報期多在30－40年后，企業因借貸資金無力償還造成的負債經營進一步影響到企業效益提升。

　　四、售水量下滑和管道安裝市場萎縮

　　由于我國市場經濟結構的不斷調整，在經濟大環境和市場導向等多重壓力下，許多傳統行業，如機械、化工、紡織、印染、造紙等耗水量大的行業出現負增長甚至“關停并轉”，我縣的工業企業更是紛紛破產倒閉，從而導致供水企業售水量急劇下滑。據統計，20xx年我縣工業用水、基建用水不足5萬立方米，售水量的90%以上都是在水價構成中價位最低的居民生活用水及行政事業用水，工業用水幾乎為零。售水量的逐年減少導致了單位供水成本增長和收入銳減。

　　20xx年8月，沅陵縣政府為治理經濟環境，加大招商引資力度，出臺了16號文件，對我縣城市給排水管道安裝業務全面放開，從而結束了以前由沅陵水司一直統管管道安裝市場的局面，在激烈的市場競爭下，該司每年減少安裝業務收入近50萬元，使得以往彌補供水主業虧損的主要途徑大打折扣，企業效益嚴重下滑。

　　五、產銷差的構成因素及影響

　　產銷差率也是影響供水企業效益的一項關鍵指標。目前，供水企業的產銷差率普遍偏高，以沅陵水司為例，其主要構成因素如下：

　　1、計量誤差。水廠出廠流量的計量與成千上萬個水表的計量之間必然存在著計量誤差。該司歷來對計量工作非常重視，城市管網分片區裝表，并定人定期采用先進流量計檢測，計量誤差控制在允許范圍內，但隨著城市“一戶一表”工程的推行，個人私戶水表迅猛增長，目前已接近2萬臺，客觀上增加了計量誤差。

　　2、水費拖欠。長期以來，由于自來水這種商品的特殊性質，使得供水企業在面對惡意拖欠水費現象時，處于十分被動的不利地位，一些單位和個人長期拖欠水費，甚至變成呆帳、死帳。當供水企業依法采取停水措施維護自己的合法權益時，一些欠費“釘子戶”就以“特殊情況”、“特困企業”為借口，上訪政府，無理滋事，換回了上級部門“維護穩定，無條件恢復供水或先恢復供水，再談解決辦法”的結果，從而造成水費回收不及時，不到位，無法做到應收盡收。

　　3、偷、盜用自來水。由于人們對自來水這種特殊商品的認識不足，加上部分用戶素質不高，法律意識淡薄，在實際用水過程中，利用機械式水表始動流量值偏大的缺陷，普遍存在小流量滴用水現象，不少用戶每月用量僅有1噸。除了小流量用水外，表外盜用自來水現象也十分嚴重。由于在私拉亂接自來水的過程中幾乎不存在危險性，手法簡單，隱蔽性強，而供水企業在查處時往往存在調查難、取證難、執法難的現象，且相關法律保護支持不夠，偷盜用自來水現象愈演愈烈。據保守測算，沅陵水司每年因用戶盜用自來水造成的損失近30萬元，可謂觸目驚心。

　　4、管網漏損。漏失率一直是影響供水企業效益的重要指標。據建設部統計，我國供水企業管網平均漏失率為21.5%，不少供水企業甚至超過30%。沅陵水司于1998年購買國外先進探漏設備后，在主動控制管網漏失率方面成績不俗（漏失率控制在12%以下），但我縣城市供水管網年代久遠，老化嚴重，供水設施點多、線長、面廣，加之管網更新維護資金投入嚴重不足，地下滲漏隱患多，漏失率易反彈，受資金瓶頸制約，企業每年只能擠出少量資金用于到期管網改建，即使探明地下暗漏，往往因為預算過大，競因“囊中羞澀”而作罷。按12﹪的漏失率計算，該司每年因地下管網“跑冒滴漏”損失水量就在50萬M3左右，并且隨著時間推移，呈逐年上升態勢。此外，來自外部施工造成的水損也不容忽視。

　　5、未計量用水。我縣自來水未計量用水分為兩類。一類是市政、環衛、綠化、消防等公益事業用水一直實行無償供水。根據國家相關規定，此類用水應實行計量計價，未實行計量計價的

　　，由政府從城市維護費中按用量劃撥，沅陵水司每年有近20萬M3的公益事業用水沒有得到任何補償；另一類則是供水企業從人文關懷的角度出發，對城市特困戶、低保戶、殘障孤寡等弱勢群體和光榮院、敬老院等福利機構長期實行的優惠減免用水。因我縣屬國家級貧困縣，群眾享受低保待遇涉及面寬、戶數多，企業每年減免的水費都在20萬元左右。

　　六、政策性支持減少

　　近年來，在國家政策調整的大背景下，對供水行業的政策性支持逐年減少。如何解讀國家政策調整不是本文探討的范圍，但相關扶持政策的取消，無疑是影響供水企業效益的客觀因素。自1998年以來，國家相繼取消了城市供水增容費、建水基金、底度水費、水費滯納金等輔助性收費，另一方面，水利部門開始向供水企業開征水資源費，原水成本的增長，收費項目的取消，加劇了供水企業的效益滑坡。

　　綜上所述，可見影響城市供水企業效益的因素是在社會變革的歷史進程中長期積累形成的，牽涉面廣，紛繁復雜，毋庸諱言，供水企業自身在觀念、管理與服務水平上的相對滯后也是造成企業消耗大，效益低的因素，為擺脫困境，供水企業在探索實踐的過程中，也在積極尋找對策。近年來，沅陵水司針對國有供水企業固有的機制僵化、富余人員多、管理效益低、產品結構單一等弊病，大刀闊斧地進行了一系列改革，引進競爭機制，轉換經營觀念，實施目標管理，創新科技能力，20xx年至20xx年，每年減虧都在40萬元以上，為解決因歷史原因（移民搬遷時期政策性安置）造成的企業人員過多，負擔重的難題，該司確立了“以水為本，多種經營”的發展思路，大力發展第三產業，龍泉桶裝飲用水廠安置富余職工57人，占在職職工總人數的25%，桶裝水銷售連年翻番，20xx年預計產值80萬元，增進了企業效益。但由于影響企業效益的因素復雜多樣，僅靠供水企業一家尚無力解決全部問題，加上供水行業因社會資源配置和降低社會成本的需要所形成的自然壟斷性，容易引起公眾的不理解甚至歪曲，城市供水發展環境堪憂。

　　總而言之，供水事業是一項關系到國計民生與社會健康有序發展的公益事業，是我們大家的共同事業，需要全社會的共同關心和支持、配合，只有確保供水企業運轉正常，效益穩定，才能切實維護社會大局穩定，保障人民群眾基本生存條件，促進城市經濟繁榮和快速發展。

影響城市供水企業效益主要因素的調查報告3

　　今年（20xx年）3月，國家計委、建設部聯合發出《關于組織開展城市供水價格全國統一審價工作的通知》對全國城市供水審價工作作了具體布置，7月又發出補充通知，要求各地就供水企業改制融資問題提交專題報告。各省、自治區、直轄市（以下簡稱地區）及36個大中城市（以下簡稱城市）都按照通知要求認真組織開展了城市供水審價工作，目前已有9個地區提交了關于企業改制的專題報告，有6個地區在審價總體報告中涉及了企業改制的有關情況。我們根據這些報告所反映的情況，結合所掌握的其他情況進行了認真地總結和分析，形成如下報告并就下一步改革提出一些想法和建議。

　　一、城市供水企業在計劃經濟體制下形成的弊端及近年來的改革努力

　　在計劃經濟體制下，城市供水行業與其他公用事業一樣，被看作是公共福利事業，建設所需投資和經營盈虧都由國家全部包攬，企業的產供銷人財物受到國家計劃和行政部門的嚴格控制。企業的經營自主權不完整，管理比較粗放，缺乏控制成本、節約費用的內在動力和約束機制。而作為關系到人民生活的自來水價格長期以來一直控制在非常低的水平，使大部分企業虧損經營，無法建立起可持續發展能力，更新改造和擴大再生產完全依賴于國家投資。

　　近年來，隨著我國改革開放的不斷深入，各地城市供水行業也開始進行一些改革的償試。從政府角度，改革較多著力于改革投融資機制，拓寬建設資金來源（關于投融資機制改革有另文論述）。從企業角度，改革主要圍繞產權制度和經營模式兩方面：

　　1）產權多元化改革及股份制改造

　　通過轉讓股權、增資擴股、上市等方式引進外資或國內的資本，將國有獨資企業改造為包括國有股、法人股、流通股（僅上市公司）在內的股份制企業，也有企業在股份制改造中明確承認并量化企業經營管理人員及職工對企業的貢獻，形成經理層持股及職工個人股。

　　2）經營模式的改革探索合與分兩種思路

　　合組建企業集團。即在城市或區域范圍內以骨干企業為主通過行政手段或企業兼并將原來相互獨立的若干個自來水公司組建為自來水集團（有的將排水也并入自來水公司組建供排水一體化的水務集團），目的在于將企業做大做強，以突破地域限制參與更大范圍內的競爭。

　　分廠網分離、引入競爭。即將原有的自來水公司拆分成幾個相對獨立的公司及管網公司，目的在于實行廠網分離鼓勵形成競爭。

　　近年各地供水企業的改革嘗試所取得的主要成績或經驗有：

　　1)在一定程度上明晰了企業產權結構，推動了產權多元化，從而推動了政企分離的步伐。

　　2)通過改革籌集了急需的建設資金，緩解了國家投入不足的問題，促進了城市供水事業的發展。據不完全統計，1999至20xx三年城市供水行業共吸引非國有資金xx億元，其中外資占xx％。

　　3)在改制企業中(主要是改制后由外方經營管理的水廠)引進了先進的管理理念和手段，提高了企業的管理水平。據統計，由外商管理的水廠噸水完全成本平均為xx元，比國內平均水平的xx元低xx％，人均日產水量為xx噸，比國內平均水平的xx噸高xx％。

　　4)對一些新的經營模式作了有益的探索，為供水企業下—步的改革積累了經驗。

　　二、改革過程中存在的問題

　　各地城市供水企業改革在具體實施過程中還存在著一些不足和問題。各地的審價總結報告和企業改制專題報告都分析了目前供水企業所面臨的一些問題，其中有些具有普遍性，下面就這些普遍現象并結合我們掌握的情況對問題的成因作一分析。

　　1、改革目標不明確，改革思路不系統，改革環境不配套

　　從目前來看，各地改革的主要出發點仍集中在解決建設資金投入不足問題，而沒有把重點放在體制創新與機制轉換上。由于各種原因，許多地方的改革沒有對企業現有的問題綜合分析和考慮，制定系統的改革目標和方案，有關改革往往是局部的和針對單一問題的，很容易造成各種改革措施互相不配套。由于改革目標不明確、思路不系統，使城市供水企業改革缺乏所需的配套環境，增加了改革的難度。

　　建議明確城市供水企業(壟斷性公用事業)的改革目標為：

　　1)為用戶提供合格、穩定、可靠的產品和服務；

　　2)企業合法自主經營并獲取合理利潤；

　　3)政府能夠有效履行監管職責；

　　4)各類社會資本能通過正常渠道參與公用事業建設與經營、企業能通過正常渠道獲得擴大再生產所需資金。

　　2、政企不分、以政代企局面仍沒有根本改變

　　雖然部分城市供水企業進行了有關產權多元化、建立企業法人治理結構等方面的探索，但總體來說，政府與企業各自的職能還沒有理清，政府以行政命令直接干預企業經營情況沒有得到根本改變。

　　主要表現為：政府代替企業決策，強制企業上馬項目，強制企業接受由政府與外商談判的合資、合作、bot協議，強制企業按政府意圖包裝上市，強制向企業安置人員，強制要求企業提供各類免費或優惠用水等，在各地的審價報告中多有提及。

　　3、價格改革進展較快，企業改革相對滯后，管理粗放等弊端沒有得到根本解決

　　近年來為了改變水價與成本倒掛問題和促進節約用水，各地紛紛出臺水價調整政策，調價的幅度和頻率不一，有些地區特別是一些大中城市調價幅度比較大，但城市供水企業的虧損情況非但沒有改善反而有擴大的趨勢，陷入了虧損——提價——再虧損的怪圈。在本次審價工作中，有多個地區和城市都提到了這一不正�，F象。究其原因，也是因為價格改革單獨推進，而企業改革相對滯后，規范的法人治理結構還沒有建立，企業內部管理粗放，缺少控制成本、節約費用的內在動力。相反，在國家仍然負擔供水企業虧損的情形下，供水企業都有人員擴張、費用擴張的動力(可以得到國家更多的補貼)。各地審價報告中列舉的具體表現有：人員及工資失控、設施失修、漏損擴大、公共用水不計量不收費、管理費用失控、非主營業務無償占用資金、非主營業務成本費用在主營業務中列支等。

　　4、決策過程不透明、不科學

　　各地企業的改制、合資合作等重大決策過程不公開、不透明，主要決策由地方政府作出，改革的主體——供水企業(或水廠)被排除在決策過程之外，只是被動的執行者。決策其他有關各方(如行業協會、專家、公眾等)的參與也不夠。有數個地區審價報告指出由于有關決策缺少科學預測和專家評估作為基礎，最后使企業背上了沉重的包袱。

　　5、外部監管不到位

　　外部監管不到位是缺乏科學依據的決策能得以通過并貫徹實施的重要原因之一，由于政府職能界定不清，具有法律效力的監管體系(權力機關監督、政府監督和司法監督)不健全，而不具有法律效力的監管(公眾監督、媒體監督)也因為沒有建立信息公開制度而無法開展。

　　三、改革基本思路：建立所有權、經營權、監管權相互制約的城市供水管理體制

　　1、明確界定政府職能，將所有權與公共管理權相分離，真正落實政企分開

　　在計劃經濟體制下，政府既以企業的所有者身份負責企業經營，又負責公共管理。改革開放后，我國著重強調和推動了所有權與經營權相分離的改革。在企業成為自主經營的法人后，政府實際上扮演了國有企業出資人和公共管理人的雙重角色。而這兩種角色的性質、權利(力)義務的來源都是不同的。作為出資人，國家在企業內的權利義務本質上是一種經濟權利和義務，即以出資額(比例)為依據享有相應經濟權利和負擔相應經濟責任，其在企業內的地位與其他出資人是相同的，其權利、義務在一定條件下是可以讓渡或放棄的(如出售股權等)；而作為公共管理人，其權力來源于國家政權(國家權力機關的授權)，其法定的權力和義務都是不可放棄的。政府同時扮演兩種角色就會造成公共權力介入企業經營運作，使政企分開不能徹底，企業改革的成效也會打折扣。將所有權與公共管理權相分離，就可以切斷公共權力介入企業正常經營的渠道，真正實現政企分開的目標。當然，分離的具體形式還需要進一步探討。

　　2、進一步推進供水企業所有權與經營權的分離，建立規范的企業法人治理結構

　　規范的企業法人治理結構的含義包括產權明晰、權責明確、管理科學、監督有力、激勵有效。

　　產權明晰是基礎。國家投資企業的低效率是一個世界性難題，而城市供水企業絕大部分是國有獨資企業，建議首先解決國有資產的所有者缺位問題�？上扔蓢�有資產管理部門代表國家行使股東權力，再在適當時機推動產權多元化，解決國有股一股獨大的問題。產權多元化可以采取多種模式，如合資、合作、股份制改造、建設新項目或更新改造時增資擴股等等。改制必須規范化，以免造成新的問題(可參見關于投融資體制改革的.專題報告)。

　　在可以預見的較長時期內，在城市供水企業內國有資本仍將占有絕對控股地位，因而仍需積極推動所有權與經營權的分離，由董事會聘任經營管理層負責日常經營管理，經營管理層向董事會負責(在地方政府與企業日常經營管理之間再設置一道隔離墻)。

　　3、建立以行政監督為主的有效的外部監管體系

　　企業成為自主經營的法人后，政府的公共管理職能主要體現為監督職能，即督促供水企業為公眾提供合格的自來水產品和服務，努力降低成本與費用，提高產品和服務質量，并對監督職責承擔政治和法律責任。從而建立起所有權、經營權、監督權相互制約、相互協調的城市供水管理新體制。

　　外部監管體系包括具有法律效力的國家權力機關(人大)監督、行政監督和司法監督以及不具有法律效力的行業組織、中介組織、媒體及公眾的監督。其中行政監督既具備法律效力，又具有履行職責的機構與條件，因而在整個監管體系中居于重要地位，承擔主要的監督職責。

　　行政監管內容主要包括兩個方面：一是供水水質服務督察。建設部現正與聯合國開發計劃署共同研究試點建立城市供水水質督察體系，建議可以考慮將供水服務方面的要求納入督察體系，從而建立起供水水質服務督察框架體系。二是價格財務稽察。價格財務稽察的主要目的是審查供水企業成本、費用的合法性與合理性及自來水定價調價的依據是否充分，根本著眼點是維護公眾利益不會因為供水企業管理不善而受到損害。本次審價工作為價格財務稽察作了有益的探索，建議加以規范化、制度化后形成價格財務稽察的框架體系。

　　從法律上說，行政監督既是政府的法定權力，又是其法定義務，具有不可放棄性。但具體負責實施行政監督的機構可以是政府機關，也可以是政府授權的機構，其具體的法律地位、組織形式等還有待進一步探討。

　　四、改革所必需的配套環境

　　1、法制環境

　　城市供水企業的改革應依法進行，國家在改革方向明確后，應考慮制定一些法規和政策，對各地的改革加以規范和指導，以減少改革的失誤。建議制訂《(壟斷性)公用事業特許經營條例》、《(壟斷性)公用產品與服務監管條例》、《(壟斷性)公用產品與服務價格審核辦法》、《政策性損害補償辦法》等有關法規。

　　2、投融資環境

　　要使城市供水企業實現產權多元化和可持續發展，必須改革投融資體制，使各類社會資本能通過正常渠道參與公用事業建設與經營，企業也能通過正常渠道獲得擴大再生產所需的資金。(可參見關于投融資體制改革的專題報告)

　　3、政策性損害的利益補償機制

　　從改革的更深層次上考慮，政府與城市供水企業的關系還涉及相互間事權如何劃分及事權與財權如何對應的問題。城市供水企業成為真正的企業后，應當在政府的監管下合法經營，以獲取經營利潤為目標，而不能再負擔與其企業身份不相符的職能(如被迫接受政府制定的過低的水價、向困難企業和家庭提供免費或優惠水、為城市提供免費的消防綠化用水、為政府決策的沒有明確前景的開發區建設新水廠等等)。政府作為社會公眾利益的代表，承擔著政治責任，如維護社會穩定、增進社會福利、發展地方經濟、照顧弱勢群體等，所以政府在特定情況下從全社會需要出發作出損害城市供水企業利益的決策是合法和正當的，問題在于這種由于政策原因造成的損失(即政策性虧損)不應當由企業來承擔，而應當依法建立起相應的利益補償機制。

　　4、其他外部環境(略)

　　五、在城市供水企業改革中需注意把握的幾個方面

　　第一、城市供水企業首先是企業，具有所有企業的共性，即應自主經營、自負盈虧、自我約束、可持續發展

　　1)自主經營要求政企分開，企業要擁有決策權等經營自主權。政企分開的關鍵在于國有資產出資人角色與政府公共管理人角色的分離以及城市供水企業的產權多元化進程。

　　2)自負盈虧、自我約束要求企業加強內部管理，建立嚴格的成本費用核算體系和有效的監督、激勵機制。

　　3)可持續發展包括企業維持簡單再生產和擴大再生產兩方面的能力。短期內，城市供水企業最低限度應具備簡單再生產能力，即通過自我積累能夠承擔設備設施的維護、更新；從長遠看，為滿足經濟發展對供水的需求，企業還必須有獲取擴大再生產所需的資金的正常渠道，政府應當研究建立包括供水在內的城市基礎設施投融資制度。

　　第二，城市供水企業生產的產品是人民群眾所必需的并且無可替代的產品，具有很強的公益性質和自然壟斷特性(這一點區別于生產一般競爭性產品的企業)。城市供水企業的公益性和自然壟斷性要求企業承擔一定的義務(如普遍服務的義務、連續服務的義務、接受監督的義務等)并且在經營中只能獲取合理利潤。

　　同樣是因為城市供水企業的公益性質和自然壟斷特性，使政府必須切實履行對城市供水企業的監管責任，并且相對于一般競爭性領域，這種監管更為嚴格。目前有一種傾向，就是說到改革就強調政府放權，強調加強監管似乎不合時宜。實際上，政府在界定職能時應當有進有退。在一般競爭性領域，政府的主要責任是維護市場的公平競爭秩序，只要產品保證基本安全和信息披露充分，產品的質量和價格主要由市場競爭選擇確定。但在壟斷性行業，消費者對產品沒有選擇權，在產品質量、服務、價格、信息等方面都處于弱勢，政府就有責任和義務代表公眾利益加強監管。這就是建立有效的外部監管體系的法理依據。

　　城市供水企業在經營上有地域性特點，其產品不適宜于長距離輸配(這一點區別于其他公用事業企業如電力工業)，因而無法在較大范圍內形成有效競爭。城市供水行業的競爭更多地體現在獲取經營許可的環節，即各競爭主體憑借其優秀的經營管理能力爭取獲得城市供水的特許經營權。

　　第三，要注意嚴格界定壟斷的界限，防止壟斷延伸。

　　政府應加強對城市供水企業的監督，防止城市供水企業利用其在主營業務(自來水產銷)上的壟斷地位在某些非主營業務(競爭性業務)中謀求競爭優勢(如自來水工程建設、設備材料供應、設施設備維修服務等)。建議政府應制定法規明確要求企業將壟斷性業務與競爭性業務嚴格區分、單獨核算，將競爭性業務向社會開放，鼓勵社會企業參與競爭。在考慮建立政策性損害的利益補償機制時也應當將競爭性業務排除在外。

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