國際銀行的監管責任及合作方式論文

國際銀行的監管責任及合作方式論文

　　摘要：隨著世界經濟一體化以及金融自由快速的發展，金融業分業經營已經開始松動，伴隨混業經營的大趨勢，銀行業開始涉足保險、證券領域，如何構建健全的銀行監管制度，完善銀行行業的監管，已成為金融界普遍關注問題�？鐕�銀行之母國與東道國之間系列問題，制約了國際間的監管合作，已經無法滿足跨國銀行有效監管的諸多要求。因而有效地補充監管的合作主體，調整監管的合作方式，重新劃分主體間的權利義務途徑，同時完善新型監管模式的制度構建，從而確�？鐕�銀行的全面的有效監管。

　　關鍵詞：跨國銀行；國際監管；巴塞爾國際銀行監管

　　一、東道國監管責任

　　東道國對跨國銀行的監管實為對外資銀行的監管，從東道國的角度來看，所有的跨國銀行均為外資銀行。對跨國銀行監管的內容除了應體現監管政策與原則外，還應引導其依規定而經營，以便實現引進外資，并達到維護本國金融業的穩固與健康發展的目的。

　　（一）市場準入監管

　　監管當局機構已經意識到，預防監管具有重要意義，增加了跨國銀行的市場準入方面的一些條件。雖然國際銀行市場準入的各國條件差異較大，但對銀行經營實力、審慎管理行為和融資水平等方面的重視是相同的。當前市場準入的條件限制已超出對單一機構的要求，要求外國銀行監管當局應遵循符合國際慣例的監管標準同時具備相應的監管能力，否則將嚴格控制或禁止該國銀行進入本國市場，因而母國是否具有完善的監管成為外國銀行市場準入的重要前提。

　�。ǘ�）業務經營監管

　　業務經營監管是通過審慎監管來控制外資銀行的業務風險，其次通過保護性監管來預防可能出現的經營危機，保護本國相關人員的合法權益，再者通過限制性監管措施來限制跨國銀行在本國市場的份額，保護本國銀行業的發展。

　　二、母國監管職責

　　世界各國在監管跨國銀行的同時，還負責監督本國銀行之海外分支機構。因而母國監管其一保障了本國銀行的的穩健運營，防止國際金融風波；其二也為本國銀行海外分支機構在國際上的競爭提供了有力的支持。

　�。ㄒ唬┰O立監管

　　銀行于海外設立分支機構對東道國的影響很明顯，但本國銀行在海外設立分支機構對母國也有一定影響，其必然導致母國資本的流出，若海外分支機構的經營失敗必然殃及母國，影響母國經濟，筆者認為對待銀行設立海外分支機構，應經過母國的嚴格審批程序。如最低資本要求、從事國際業務的資格與經驗、是否適合本國經濟發展需要等等。

　　（二）業務經營的監管

　　母國沒有直接監管銀行海外分支機構的業務經營的權利，必須通過監管總行，從而間接對海外分支監管。通過總行定期檢查海外分支機構的財務報告也業務報表，控制海外分支機構的經營范圍。一般各國考慮到東道國對其均有不同程度的限制，因而母國的監管較為寬松。

　　三、國際合作方式

　�。ㄒ唬┙�立跨國銀行監管的國際合作組織

　　根據1974年9月于瑞士巴塞爾召開的發達國家中央銀行行長代表會議的精神，于1975年2月設立了第一個國際性常設銀行監管機構，即“國際銀行業監管委員會”，該委員會由美國、英國、法國、德國、意大利等12國的中央銀行行長和監管機構的代表組成。該機構旨在各國不同的法律框架之間建立協調，其頒布的文件雖不具備正式的法律效力，但受到各國普遍的關注，同時該委員會的活動不局限于成員國之間，鼓勵更多的國家與組織參與國際銀行監管的合作。目前，該委員會是各國中央銀行在監管跨國銀行方面最重要的國際合作組織，標志著跨國銀行監管的國際合作的開端。

　　在此前后也組建了其他的國際銀行及金融監管的組織。如歐共體（歐盟）1972年成立的金融監管者組織聯絡機構，1980年成立的離岸銀行監管者機構。 除了上述專門性的跨國銀行監管機構之外，其他一些國際性組織與金融機構也在積極探索跨國銀行的監管合作。

　�。ǘ�）建立地區性或雙邊協調機制

　　國家間雙邊協調的機制，是有效合作監管跨國銀行的途徑之一。常用方式有以下兩種：其一雙方通過簽訂備忘錄，約定在監管實施中，互相提供便利，加強監管中的合作；其二是雙方簽訂協定，約定金融信息的共享，確保跨國銀行的監管具有良好的信息。

　�。ㄈ�）加強國際貿易體系內部的合作

　　WTO的《服務貿易總協定》及其附件明確規定了市場準入，國民待遇，透明度，保護性原則，最惠國待遇，爭議解決等一系列方面，促進了跨國銀行監管之間的合作，但由于上述文件并非有關“跨國銀行監管”的專門性協議，在內容上并沒有直接規定相關的跨國銀行監管，只是為了合作在某種程度上提供了相關的便利與保證，實際操作性較差。

　　四、巴塞爾監管模式分析

　　巴塞爾國際銀行監管合作模式是母國并表監管下的聯合責任。換言之，對外資銀行的監管責任應從兩方面理解，母國監管機構對銀行集團整體經營安全和穩健性的責任和東道國監管機構對其境內的該銀行集團的分支機構的監管責任。經近十年的考驗，該模式歷經多次修改與完善，但仍有缺陷存在。

　　（一）巴塞爾國際銀行監管合作模式的條件性

　　目前的模式有效運作，首先是以母國監管當局能夠獲得相關海外分支銀行的經營信息為前提的，其次東道國監管當局對其境內分支機構適當履行相關監管職責。此外還需注意到，母國監管的機構是否具有能力獲得分支機構的經營信息，取決于以下的因素，資源，制度，主動性，東道國的合作。巴塞爾模式總體上比較較注重制度安排與監管當局的合作，對于資源和主動性兩個因素稍有忽略。

　　資金、監管人員以及技術資源上的匱乏，尤其是嚴重缺少監管的人力資源，都是制約母國監管當局有效收集信息的重要因素。如1991年國際商業信貸銀行，在此曝光之前，盧森堡監管當局僅有15位檢察人員，其負責監管所有境外的外資銀行經營活動，在如此稀少的監管人員前提下，收集到銀行所有的欺詐與違法經營的信息，希望是微乎其微的。若監管當局在無力收集到所有信息，又不愿主動接觸東道國當局，如此，即使資源豐富，也是無法收集全部的違反經營信息。在母國與東道國雙方監管當局都可發現對方存在監管缺陷或者無法獲知信息的情況下，確實可以限制跨國銀行進入或關閉已經設立的跨國銀行，從而避免了監管失效之風險，但是在雙方未能及時識別的情況下，巴塞爾監管合作模式自然無法有效運作。

　�。ǘ�）東道國和母國監管的責任重合

　　監管合作目的，即界定東道國與母國監管當局的監管責任，從而避免相關監管責任重合。巴塞爾監管模式多數情況下會發生監管的重合，由于它在指定某國監管當局作為有關的主要監管主體的同時，又要求別國監管者也負責監管該銀行，此外，該模式只是在東道國與母國之間分配了清償力、外匯頭寸以及流動性的責任，在審慎監管等其他方面并未作任何的責任分配。在諸多銀行倒閉案例中我們可以發現，東道國和母國間責任分配不明確，必將導致監管漏洞和重合。

　　監管的重合增加了跨國銀行負擔的同時也影響了銀行的相關經營績效，也引發了監管標準的沖突。既然雙方均有權監管東道國境內的外資銀行，那么他們就有權要求被監管的銀行遵守他們各自制定的標準，因而該模式在某種意義上說，并未注意到成本效益問題，可以想象在雙方監管當局無統一的標準要求情況下，被監管銀行不得不提要兩份不同的報告，從而大大增加了被監管方的成本。同樣在現場勘查方面也有類似成本問題，這也正由于該模式大力主張，由母國監管機構進入東道國，對其本國銀行行使現場勘查的結果。就高層管理人員資格審查而言，若東道國與母國適用的考察標準不同，就會導致監管標準沖突。在實踐中，即使已經對流動性、資本充足率等方面的監管責任作了劃分，但由于不同的定義與計算方法也同樣發生監管標準沖突的問題。

　�。ㄈ�）潛存的地方主義

　　巴塞爾協議并非真正的國際條約，進而其本身不具備法律約束力。盡管如此，巴塞爾協議在某種程度上，其具備了法律內容和意義，借以“軟法”的形式達到了事實上的強制法作用。當今，許多國家將巴塞爾合作模式中的很多內容通過立法的形式或監管執行中適用于其本國。然而，在適用這種模式過程中，也有許多國家采取了地方主義的態度，也就是說，把對本國有利的相關的適當的內容融入到自己的法律、法規中。從各國具體執行巴塞爾監管模式的情況來看，也是同樣存在地方主義的傾向。巴塞爾銀行監管委員會曾指出，合作模式內容的實施可以由監管機構自行決定。在實際操作中，由于各國彼此之間往往是隔絕的，同時本著有利于自身的利益，在實施中出現了不一致也就在所難免。

　　五、完善建議

　　針對上述存在的缺陷，筆者認為，無論在形式還是內容上，為使得巴塞爾國際銀行間的合作監管均更加具有約束力，同時使得東道國與母國監管主體都能將這種監管合作作為各自的義務，如此簽訂監管主體間的合作協議，并將其納入對跨國銀行的市場準入的審批程序中來。母國與東道國可就具體的協議進行雙邊談判，對協議的具體內容達成一致的意見，從而消除在巴塞爾監管模式中潛存的諸多缺陷。

　　在合作協議中，母國與東道國就雙方的監管標準、信息交流、監管責任以及其他的監管事項都要明確詳細的規定。達成監管合作協議將視為批準外資銀行設立申請的前提，若雙方當局沒有達成監管合作協議，則母國的跨國銀行申請將不能夠順利得到東道國相關銀行機構的許可。若母國與東道國對于母國銀行的首次進入已經簽訂了監管的合作協議，則其后的母國銀行若再次進入，母國就不必為再次簽訂監管的合作協議而需重新談判，在原則上可以適用兩國最初簽訂的監管的合作協議，在特殊情況下可以稍加地修改和補充。

　　監管的合作協議作為巴塞爾國際銀行合作監管的補充，因而其簽訂必須要遵循國際間合作原則。東道國與母國簽訂監管合作的協議的過程，即互相檢驗對方是否具有能力監管的過程，從而消除了巴塞爾監管模式的潛在缺陷，這也將是監管規則的統一化的途徑。如此，東道國將必須根據巴塞爾的相關協議來制定本國的最低標準，而母國當局為使本國銀行順利進入東道國的市場，必須認可東道國制定的規則作為其最低標準，那么巴塞爾協議隨之將漸為母國和東道國的監管當局接受并實施。

　　監管合作協議雖然沒有國際條約的法律約束力，但其自身的法律意義也是不容忽視的，它的約束力就在于它是以東道國和母國監管當局將以他們自己的信譽作為保障，從而作出的承諾，使得監管合作更加具有約束力。

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