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論公共權(quán)力的道德制約
【內(nèi)容提要】在整個(gè)政治社會(huì)中，權(quán)力卻與其本質(zhì)相分離，被階級(jí)所占有，甚至被私人所竊取，被用來為階級(jí)利益服務(wù)和用來謀取私利。這就要求權(quán)力必須受到制約。而且，權(quán)力的道德制約在一切存在權(quán)力的地方都有著普遍意義。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中，公共行政的發(fā)展要求探尋一條法制建設(shè)與道德建設(shè)共長(zhǎng)之路，在行政體制、行政法律和行政道德的互補(bǔ)中，實(shí)現(xiàn)行政行為的廉潔、高效。
【關(guān) 鍵 詞】權(quán)力/公共權(quán)力/道德制約
一、權(quán)力與公共權(quán)力
權(quán)力是人類社會(huì)中特有的現(xiàn)象，或者說，組織起來的人類社會(huì)必然要運(yùn)用權(quán)力來為“組織”提供保障。尤其在政治社會(huì)，權(quán)力是理解一切政治現(xiàn)象的關(guān)鍵，因而政治學(xué)的研究核心總是放在權(quán)力問題上，幾乎所有的政治學(xué)家都需要對(duì)權(quán)力的問題發(fā)表意見，以致于眾說紛紜，莫衷一是。其實(shí)，權(quán)力是一種特殊的力量，而且是屬于人類社會(huì)所獨(dú)有的力量，它區(qū)別于包括人的身體在內(nèi)的一切自然力。因?yàn)�，一切屬于自然界的因素，它的力量就是它本身，它除了它自身之外，是不可能借用、占有和整合出一種超越自己自然能力的力量來的。而人則不同，人的身體等自然的存在物，往往成為一種群體的、社會(huì)的力量的承載體。而且，他所承載起的力量幾乎是不可度量的。有的時(shí)候，個(gè)人所能承載起的力量簡(jiǎn)直是無限的。個(gè)人之所以會(huì)有這種能力，是因?yàn)檎莆諜?quán)力的人受到了社會(huì)制度的支持，是一定的社會(huì)組織體系的代表，由他掌握的權(quán)力所顯示出的力量，是一定的社會(huì)制度所規(guī)范和鼓勵(lì)的力量，是一定的社會(huì)組織體系根據(jù)它所在的社會(huì)制度原則整合出的力量，是一定范圍內(nèi)的社會(huì)個(gè)體的力量的系統(tǒng)綜合。
人們所關(guān)注的權(quán)力是政治社會(huì)的權(quán)力。在非政治社會(huì)中也存在著權(quán)力，但這種權(quán)力在性質(zhì)上的公共性與其作為功能力量的作用方向是一致的。在政治社會(huì)中，情況就不同了，權(quán)力的公共性質(zhì)與其功能力量的作用方向在應(yīng)然意義上的一致性與其在實(shí)際運(yùn)行中的矛盾對(duì)立，造成了許多令人困惑的現(xiàn)象。即使在政治學(xué)家們的眼前，所展現(xiàn)出的也是一個(gè)個(gè)謎團(tuán)。所以政治學(xué)的研究重心一直是放在權(quán)力問題的解析上的。
在應(yīng)然的意義上，一切權(quán)力都是公共權(quán)力。盡管權(quán)力存在、適用的范圍是不同的，但它在自己所適用的范圍內(nèi)是屬于公共范疇的。也就是說，權(quán)力作為一種組織起來的力量，在其組織范圍內(nèi)是歸屬于整個(gè)組織的，每一個(gè)組織成員都分有著這種權(quán)力。所以，權(quán)力必須是服務(wù)于整個(gè)組織的整體利益的，在組織成員之間利益要求發(fā)生矛盾的情況下，它應(yīng)當(dāng)在矛盾中發(fā)現(xiàn)其背后所包含著的那些具有共同性的利益。如果權(quán)力發(fā)揮積極作用的話，那么它不僅在組織成員個(gè)體的利益要求之間發(fā)現(xiàn)共同利益并加以維護(hù)之，而且會(huì)主動(dòng)地促進(jìn)共同利益的生成。同時(shí)，作為權(quán)力主動(dòng)性的進(jìn)一步延伸，它會(huì)在組織整體的近期利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益之間尋找平衡點(diǎn)，從而在促進(jìn)組織整體利益最大化的過程中實(shí)現(xiàn)組織成員個(gè)體利益的最大化。
然而，在政治社會(huì)，應(yīng)然的設(shè)計(jì)成為一種空想�，F(xiàn)實(shí)的情況是：權(quán)力喪失了其公共性，被少數(shù)人所攫有，掌握權(quán)力的人總是借助權(quán)力的力量而把自我凌駕于權(quán)力的作用范圍之上，對(duì)于一個(gè)國(guó)家來說，則表現(xiàn)為凌駕于社會(huì)之上。這就是應(yīng)然與實(shí)然的矛盾。就權(quán)力的來源來看，它是起源于維護(hù)社會(huì)公共利益和社會(huì)公共生活秩序的需要，因而它在本質(zhì)上是一種凝聚和體現(xiàn)公共意志的力量，是人類社會(huì)和群體組織有序運(yùn)轉(zhuǎn)的指揮、決策和管理能力。而在階級(jí)社會(huì)中，由于社會(huì)分裂為兩大對(duì)抗階級(jí)，公共意志被占統(tǒng)治地位的剝削階級(jí)的意志所侵蝕、所取締和取代，從而使權(quán)力成為維護(hù)剝削階級(jí)利益的一種工具，成為統(tǒng)治階級(jí)意志的一種體現(xiàn)。但是，為了謀求階級(jí)統(tǒng)治的合法性，為了保證階級(jí)統(tǒng)治能夠?yàn)槿鐣?huì)所接受，統(tǒng)治階級(jí)也不得不在一定程度上照顧到公共利益，在一些特定條件下讓代表著階級(jí)意志的權(quán)力服從公共意志。不過，這種應(yīng)然與實(shí)然的矛盾是社會(huì)基本矛盾在權(quán)力問題上的體現(xiàn)，因而是階級(jí)社會(huì)中的根本矛盾。
對(duì)于這種應(yīng)然與實(shí)然的矛盾，政治社會(huì)早期的統(tǒng)治者是意識(shí)到了的。所以在世界各國(guó)的封建社會(huì)階段，我們都可以看到統(tǒng)治者在維護(hù)權(quán)力方面所施用的方略：在實(shí)踐上適當(dāng)照顧到公共利益，以求公眾對(duì)階級(jí)統(tǒng)治的接受和擁護(hù)；在理論上則極力淡化和抹殺權(quán)力的公共性，虛構(gòu)出權(quán)力神授的神話，從而增強(qiáng)了權(quán)力作為一種神秘力量的神圣性以及權(quán)力凌駕于公眾之上、壓迫和支配公眾的合理性。
近代社會(huì)，當(dāng)啟蒙思想家們揭開了權(quán)力的神秘面紗之后，權(quán)力的公共性被發(fā)現(xiàn)了。因而，關(guān)于權(quán)力問題上的應(yīng)然與實(shí)然之間的矛盾對(duì)立成了政治學(xué)家們極力要解決的問題。比如，近代社會(huì)關(guān)于權(quán)力制衡的制度設(shè)計(jì)、關(guān)于民主的呼喚、對(duì)公民參與的重視，以及通過法律來規(guī)范行政行為等等，都是出于維護(hù)權(quán)力公共性的考慮。但公共權(quán)力被私人占有，被用于謀取私利的狀況僅僅在法律制度的約束中表現(xiàn)出了程度上的區(qū)別，卻并沒有從根本上發(fā)生改變。
在社會(huì)主義社會(huì)，權(quán)力的來源是無產(chǎn)階級(jí)和廣大人民群眾的利益和意志，在領(lǐng)導(dǎo)者和被領(lǐng)導(dǎo)者、管理者和被管理者的權(quán)力關(guān)系格局中，發(fā)號(hào)施令和服從號(hào)令均以是否有利于無產(chǎn)階級(jí)和廣大人民群眾的利益，是否體現(xiàn)其意志為準(zhǔn)則。因此，社會(huì)主義的權(quán)力運(yùn)作和行使具有以往任何社會(huì)的權(quán)力所不可能有的群眾基礎(chǔ)和科學(xué)依據(jù)，使權(quán)力的公共性獲得了制度保障。但是，社會(huì)主義社會(huì)中也存在著權(quán)力的問題，這種雖然不是以制度支持為特征的，而在表現(xiàn)方式上卻與以往的制度條件下的情況一樣，是一種和行為。
這就清楚地向我們證明：在社會(huì)主義條件下，權(quán)力作為公共權(quán)力已經(jīng)有了科學(xué)依據(jù)和制度保障，但與權(quán)力的公共性相一致的觀念并未建立起來，人們習(xí)慣于用傳統(tǒng)社會(huì)中的思維方式來認(rèn)識(shí)權(quán)力，習(xí)慣于按照傳統(tǒng)社會(huì)中權(quán)力運(yùn)行的方式來運(yùn)用權(quán)力，習(xí)慣于用權(quán)力所代表的公共力量來增強(qiáng)或炫耀掌握權(quán)力的行政人員的力量。在階級(jí)社會(huì)，統(tǒng)治者把權(quán)力變成階級(jí)統(tǒng)治的工具或組織壓迫的力量的做法本身已經(jīng)是對(duì)權(quán)力公共性質(zhì)的背叛，沿著這一背叛的思路走下去，自然會(huì)邏輯地導(dǎo)向統(tǒng)治階級(jí)中“掌握權(quán)力的個(gè)體”利用權(quán)力謀取私利的結(jié)果。而在社會(huì)主義條件下，理論上的規(guī)定和制度上的設(shè)計(jì)，都徹底告別了權(quán)力私有的邏輯導(dǎo)向，但卻無法根除的行為發(fā)生。因此，為了確保公共權(quán)力的公共性，還需要有一場(chǎng)觀念革命，需要建立起與公共權(quán)力的科學(xué)依據(jù)、制度保障相統(tǒng)一的權(quán)力公共性觀念，以及貫穿著這種觀念的道德規(guī)范體系，讓權(quán)力在運(yùn)行中接受公共行政道德的規(guī)范和約束。
二、權(quán)力受道德約束的普遍性
雖然在階級(jí)社會(huì)中，在權(quán)力與其公共性質(zhì)的制度背離之下，存在著權(quán)力私有化的邏輯合理性，但是，在統(tǒng)治階級(jí)與掌握權(quán)力的統(tǒng)治階級(jí)中的個(gè)體之間，還是存在著一個(gè)群己關(guān)系的。在一切存在著群已關(guān)系的地方，都存在著道德的問題。所以，在階級(jí)社會(huì)中，權(quán)力也受著道德規(guī)范的約束。在前資本主義的社會(huì)中，權(quán)力為道德規(guī)范所制約受到了足夠的重視，統(tǒng)治階級(jí)在官吏是否擁有道德意識(shí)、是否遵從道德規(guī)范即是否有官德的問題上，是有著嚴(yán)格的要求的。在思想家們的著作中，我們也可以看到這些社會(huì)中對(duì)權(quán)力的道德規(guī)定。古希臘著名的思想家亞里士多德在他的《政治學(xué)》中特別強(qiáng)調(diào)對(duì)政治至善性的追求，認(rèn)為權(quán)力在運(yùn)行中合乎理想的道德境界所表明的是“一切社會(huì)團(tuán)體均以善業(yè)為目的�！保ㄗⅲ簛喞锸慷嗟拢骸墩螌W(xué)》，商務(wù)印書館1965年版，第3頁。 ）在中國(guó)歷史上，孔子則強(qiáng)調(diào)：“政者，正也”（注：《論語·顏淵》。），所表明的也是要求權(quán)力為謀取眾人之事服務(wù)，不要偏向從政者個(gè)人私的一方，自君王以降，一切掌權(quán)者都應(yīng)本著公正的原則，正直地做人，在其為官的行為中做到公正、廉潔、為公、愛民、不阿等。在社會(huì)主義條件下，行政人員群已的道德調(diào)節(jié)更為重要，因?yàn)檫@種群已關(guān)系在多大程度上是合乎道德理想的，決定了社會(huì)主義公共行政的性質(zhì)。也就是說，不受道德制約的行政人員和不合乎道德標(biāo)準(zhǔn)的行政行為，必然表現(xiàn)為，必然傾向于利用一切機(jī)會(huì)，以致于離間公共權(quán)力與公眾的關(guān)系，甚至在這種關(guān)系中楔入對(duì)立的種子。這也就是社會(huì)主義公共行政的異化。
權(quán)力道德約束的普遍性不僅存在于不同的社會(huì)制度、不同的歷史階段中，而且也是“官吏”、行政人員在公共管理中實(shí)現(xiàn)自我的普遍途徑。在中國(guó)歷史上，關(guān)于德與位之間關(guān)系的分析，闡發(fā)了官吏自覺接受道德約束的合理性�！抖Y記·中庸》中說：“大德必得其位，必得其祿，必得其名，必得其壽�！保ㄗⅲ骸抖Y記·中庸》。）相反，無德就會(huì)失其位，如果、，則有可能得其刑，甚至落個(gè)斬首示眾失其壽的結(jié)果。不僅官吏需要有“德”，而且高高在上的君王，也需要有“德”�！靶〉麓�，大德敦化，此天地之所以為大也�！保ㄗⅲ骸抖Y記·中庸》。）天之所以成為崇拜的對(duì)象，是因?yàn)橛械拢痪魅粢c天地共享人們的尊敬，就必須以自己的德行明昭天下，方可得到人們衷心的擁戴。正是基于這種認(rèn)識(shí)，在中國(guó)歷史上，歷代統(tǒng)治者及其思想家總是極力倡導(dǎo)以德來約束權(quán)力，并試圖建立起道德信仰，以求喚醒當(dāng)權(quán)者的知恥之心，并促使他們?cè)趯?duì)身后名譽(yù)的追求中實(shí)現(xiàn)人格的升華，從而在行使手中的權(quán)力時(shí)，能夠主動(dòng)地使自己的行為合乎道德標(biāo)準(zhǔn)。
權(quán)力道德約束的普遍性還在于它能夠帶動(dòng)整個(gè)社會(huì)實(shí)現(xiàn)自律的普遍化。雖然權(quán)力來源于社會(huì)公眾，但在任何社會(huì)中，掌握權(quán)力的人畢竟是為數(shù)極少的一部分人。根據(jù)以往的思維程序，我們也許會(huì)堅(jiān)持“官德”、行政道德規(guī)范是社會(huì)道德規(guī)范的子集，是整個(gè)社會(huì)道德體系中的一個(gè)部分，它的內(nèi)容以及功能表現(xiàn)都取決于社會(huì)道德的狀況。因而，不是“官德”行政道德決定了社會(huì)風(fēng)氣，而是社會(huì)風(fēng)氣決定了“官德”、行政道德。事實(shí)卻并非如此，一個(gè)社會(huì)中的“官德”、行政道德的狀況，對(duì)整個(gè)社會(huì)的道德風(fēng)氣的狀況有著決定性的影響。因?yàn)�，官吏、行政人員無論在人數(shù)上是多么少的一部分，但卻是直接掌握權(quán)力的，處在一種直接支配社會(huì)資源配置狀況的位置上，其道德行為和道德風(fēng)貌不僅為社會(huì)大眾所關(guān)注，而且直接對(duì)社會(huì)大眾起示范效應(yīng)和導(dǎo)向功能，影響著民德和民風(fēng)�？鬃诱f：“君子之德風(fēng)，小人之德草。草上之風(fēng)，必偃。”（注：《論語·顏淵》。）孔子把掌權(quán)者的道德狀況比作風(fēng)，把老百姓的道德狀況比作草，認(rèn)為風(fēng)往哪邊吹，草就會(huì)向哪邊倒。表面看來似有所絕對(duì)，但細(xì)細(xì)品味卻覺得恰是如此。以我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的過渡時(shí)期來看，所謂道德滑坡、社會(huì)風(fēng)氣的敗壞，不恰恰是從“官倒”、、開始的嗎？所以，孔子希望掌握權(quán)力的人應(yīng)當(dāng)重視德政，愛好禮義，清正廉潔，極少貪利之心。一旦做到這一點(diǎn)，就能夠促使普通百姓學(xué)禮義，講道德，美風(fēng)俗。這就是“其身正，不令而行，其身不正，雖令不從。”（注：《論語·子路》。）
當(dāng)然，在中國(guó)歷史上，存在著把公共管理中的“德”絕對(duì)化的傾向，即把德提高到興國(guó)安邦的地位上�？鬃诱f：“為政以德，譬如北辰，居其所而眾星拱之。”（注：《論語·為政》。）東漢時(shí)期的哲學(xué)家王充也說：“治國(guó)之道，當(dāng)任德也�！保ㄗⅲ骸墩摵狻し琼n》。）若“為君不君，為臣不臣，亂之本也。”（注：《國(guó)語·齊語》。）作為反例：就是“桀以奢亡，紂以淫敗。”總之，“德”是國(guó)之興衰的根本原因，也就是說，當(dāng)權(quán)者的道德是贏得民心和民意的重要法碼，對(duì)統(tǒng)治的穩(wěn)固和國(guó)家的治亂興衰有著直接的影響。所以，歷代統(tǒng)治者總是要求官吏們“正心”、“誠(chéng)意”、“修身”、“齊家”，以實(shí)現(xiàn)“治國(guó)”、“平天下”的目標(biāo)。歷史經(jīng)驗(yàn)證明，這種把“德”絕對(duì)化的做法并不可取。因?yàn)樵凇暗轮巍钡乃枷肭疤嵯虏⑽辞袑?shí)地實(shí)現(xiàn)“道德”的制度化，因而，道德制約權(quán)力功能的發(fā)揮往往取決于最高統(tǒng)治者個(gè)人的素質(zhì)和好惡。這是“德治”絕對(duì)化的失敗。所以，隨著社會(huì)的發(fā)展，人們開始尋找另一條更為可靠的道路，因而法律制度的選擇被作出，并迅速地得到了人們的普遍認(rèn)同。但是，法律制度的治國(guó)之道也存在著絕對(duì)化的傾向，其結(jié)果也勢(shì)必與“德治”絕對(duì)化一樣，是有害的。
在公共管理中，道德建設(shè)與法律制度建設(shè)一樣，都具有普遍意義。在歷史上，法律制度的匱乏并不意味著是對(duì)法律制度普遍性的否定。相反，歷史上一切權(quán)力運(yùn)行方式的壽終正寢都證明了法律制度的缺位。在今天，行政道德也是這樣，它的缺位也是極其危險(xiǎn)的。我們強(qiáng)調(diào)道德在公共管理中的普遍意義，同時(shí)，我們也強(qiáng)調(diào)法律制度在公共管理中的普遍意義。但是，我們反對(duì)任何一個(gè)方面的絕對(duì)化。也就是說，我們認(rèn)為這兩個(gè)方面是相互補(bǔ)充，相互支持的。在當(dāng)前泛濫，猖獗的情況下，加強(qiáng)道德建設(shè)，尋求行政人員心靈向度對(duì)廉潔行政的支持，是更為迫切的任務(wù)。
三、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的權(quán)力道德制約
近代社會(huì)中，早期的資產(chǎn)階級(jí)思想家們對(duì)權(quán)力的公共性作出了充分的理論證明，形成了主權(quán)在民的思想共識(shí)，在權(quán)力的來源問題上是不存在著理論歧見的，因而維護(hù)權(quán)力的公共性也是一種共同愿望。在實(shí)踐上，理論的明確性受到了挑戰(zhàn)，公共管理中背離理論的現(xiàn)象是普遍存在的，權(quán)力屬于人民，卻為少數(shù)人所竊取，權(quán)力應(yīng)當(dāng)為公共利益服務(wù)，卻經(jīng)常地被用于謀取私利，等等。當(dāng)然，公共管理的制度設(shè)計(jì)者們極力想解決這一問題，因而在法律的健全和制度的完善方面做出了大量的工作。但權(quán)力與人民之間在實(shí)踐上的背離并未從根本上得到解決。所以，我們認(rèn)為，這是一條忽視了行政道德的法律制度絕對(duì)化之路。這一結(jié)果的出現(xiàn)，并不能完全從近現(xiàn)代公共管理的制度設(shè)計(jì)者主觀方面尋找原因，而應(yīng)當(dāng)從整個(gè)近現(xiàn)代社會(huì)的政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系中來認(rèn)識(shí)公共管理體制的畸形化。
近代以來，最為顯著的社會(huì)特征是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的出現(xiàn)，而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在其自我的發(fā)展中以不可阻遏的客觀性迫使公共的領(lǐng)域與私人的領(lǐng)域分離開來，以便這兩個(gè)領(lǐng)域都能實(shí)現(xiàn)純潔化。也就是說，在這種公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的分化中，私人領(lǐng)域可以不受公共領(lǐng)域的干擾，在平等自由的條件下借助于競(jìng)爭(zhēng)的動(dòng)力得以發(fā)展；公共的領(lǐng)域作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的領(lǐng)域，不直接作為個(gè)人利益爭(zhēng)端的一方存在，因而能夠?yàn)樗饺祟I(lǐng)域提供公正需求，在私人領(lǐng)域的利益沖突和矛盾中較好地維護(hù)公共利益。然而，在實(shí)踐中并未達(dá)到這一目標(biāo)。反而，由于公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的分離，致使公共領(lǐng)域與政治領(lǐng)域的重合，公共管理的完全政治化。因而，公共領(lǐng)域中的行為準(zhǔn)則往往從屬于政治原則。如果說在古代社會(huì)，政治與倫理曾經(jīng)處于一種混沌的統(tǒng)一狀態(tài)，那么在近現(xiàn)代社會(huì)中，凡是受到政治侵蝕的領(lǐng)域，道德因素總是受到了排擠�？梢�，在公共管理的領(lǐng)域中，權(quán)力的道德約束受到忽視是與政治排擠道德相關(guān)系的。
公共管理的政治化以及政治對(duì)道德的排擠，造成了公共管理的化和公共權(quán)力的被濫用。而這一切都反射到了制度上，以致于人們希望在公共管理的制度設(shè)計(jì)上進(jìn)行重新調(diào)整來解決公共管理中的一切問題。具體做法是在公共行政科學(xué)化的旗幟下進(jìn)行的，也就是使公共行政脫離政治，避免政治紛爭(zhēng)的干擾。近年來，國(guó)內(nèi)也有一批人在公共行政科學(xué)化的名義下倡導(dǎo)公共行政的非政治化，對(duì)公共行政中的黨派色彩提出了尖銳的批評(píng)，甚至認(rèn)為公共行政中的黨派色彩是一切的根源，黨為筑起了一道保護(hù)屏障。對(duì)于這些偏激觀點(diǎn)的是非，我們姑且不論，但就其思維路向來看，它是政治領(lǐng)域與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的分化、公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的分化的邏輯繼續(xù)，即要求公共行政與政治相分離。如果對(duì)公共管理作出的這一新的設(shè)計(jì)依然無法解決權(quán)力運(yùn)行中的各種問題，那么下一步應(yīng)當(dāng)怎樣辦？能否在公共行政領(lǐng)域中再進(jìn)一步制造新分化？顯然，進(jìn)一步的分化是不可能的。如果在公共行政的領(lǐng)域中存在著、等權(quán)力問題的話，那么上述思路就必然進(jìn)入一個(gè)死胡同。而且，從美日等發(fā)達(dá)國(guó)家的情況來看，政治與公共行政的分離是否取得了成功，依然是一個(gè)值得懷疑的問題，而且在這些國(guó)家的實(shí)踐中，公共行政中的并未得到根除。因而，國(guó)內(nèi)的那些急于懷疑黨對(duì)公共行政的領(lǐng)導(dǎo)的觀點(diǎn)就顯得非常可疑了。
因此，在公共管理的制度設(shè)計(jì)中，追求“分化”并不是一條正確的道德。相反，把一切對(duì)于調(diào)節(jié)權(quán)力有著積極意義的因素綜合到制度設(shè)計(jì)的方案中，所建立起來的公共行政體制可能會(huì)更有益于權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的健康。道德在權(quán)力的制約中能夠發(fā)揮著積極作用。所以，在公共行政中，引進(jìn)道德的因素，建立行政道德的規(guī)范體系，并為行政道德發(fā)揮作用提供環(huán)境支持，是公共管理制度創(chuàng)新的必要出發(fā)點(diǎn)。
在人類社會(huì)的歷史演進(jìn)中：“分析的時(shí)代”已經(jīng)終始，“綜合的時(shí)代”方興未艾。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的早期階段，政治與經(jīng)濟(jì)的分離、公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的分化，以致于后來公共管理中行政與政治的分離，都帶有“分析時(shí)代”的特征。然而，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入到一個(gè)新的時(shí)期，經(jīng)濟(jì)在運(yùn)行體制上政治化，政治擔(dān)負(fù)著經(jīng)濟(jì)職能，公共的領(lǐng)域不斷深入到私人領(lǐng)域的腹地，而私人的領(lǐng)域卻越來越多地承擔(dān)公共職能。不同領(lǐng)域之間的交叉融合，已經(jīng)成為一個(gè)新時(shí)代的特征。所以，在公共管理中，引進(jìn)行政道德，使其在與法律制度的相互補(bǔ)充中實(shí)現(xiàn)對(duì)公共權(quán)力的有效約束，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新要求。
發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的實(shí)踐也證明了新時(shí)代的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與行政道德之間不可分割的關(guān)系。例如，1978年，美國(guó)第95屆國(guó)會(huì)通過了第521號(hào)法案《公務(wù)道德法》；1980年，美國(guó)第96屆國(guó)會(huì)通過了第303 號(hào)法案《公務(wù)員道德法》。這兩個(gè)法案不僅表明道德與法律是可相結(jié)合的，而且賦予了公務(wù)員道德以法律的意義，使上至總統(tǒng)、國(guó)會(huì)議員，下至最低一級(jí)公務(wù)員的行為在道德上有了依據(jù)。在制度上，美國(guó)國(guó)會(huì)設(shè)有專門的道德委員會(huì)和公務(wù)犯罪處，其職能是對(duì)政府官員和公職人員的道德操守予以有效監(jiān)督，凡違背道德又不夠刑事犯罪者，皆由道德委員會(huì)督促其主動(dòng)辭職，凡違法者由公務(wù)犯罪處移交司法機(jī)關(guān)依法進(jìn)行懲處。意大利也出臺(tái)了一部國(guó)家公務(wù)員《道德法典》，對(duì)公務(wù)員幾乎所有的行為都作了限制性規(guī)定，在芬蘭，公職人員如果接受商界的任何吃請(qǐng)和游山玩水，都被視為行為。在香港，公職人員接受吃請(qǐng)，如果一頓飯的費(fèi)用按就餐人員平均分?jǐn)偝^公職人員月薪的1％，就屬于行為。而且， 這些國(guó)家和地區(qū)的法律對(duì)于行為的處罰普遍比較嚴(yán)厲。對(duì)于觸犯反貪法律的政府官員，不管其地位多高資格多老，一旦發(fā)現(xiàn)并取得足夠證據(jù)，就要使其鋃鐺入獄，身敗名裂。
當(dāng)然，發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)在公共管理中引進(jìn)道德的因素完全是實(shí)踐所使然，理論上的研究還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，不象資本主義制度確立時(shí)那樣，有著啟蒙思想的指導(dǎo)。然而，道德因素在公共管理中的引入，代表著公共行政發(fā)展的歷史趨勢(shì)。在完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過程中，我們需要有著更多道德內(nèi)涵的公共行政；在反腐興廉的過程中，我們需要作出道德的選擇。廉潔的行政、健康的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，是離不開行政道德的。所以，我們必須強(qiáng)化道德對(duì)權(quán)力的制約作用。
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