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行政法視野下行政計劃制度演繹與定位的思考
摘要： 現代行政計劃與計劃經濟體制下異化的行政計劃有根本的區別， 原因是多樣的。現代行政計劃的功能主要體現為決策、指導和協調。目前在形式上出現了去計劃化 的現象， 但是從行政法意義上來講， 實質意義上的去計劃不可能出現。規劃和計劃只是表述的不同， 并沒有本質的不同。
關鍵詞： 行政法視野； 行政計劃； 制度定位
2006年是我國十一五規劃實施的第一年，它像以前的10個五年計劃一樣在描繪著我國未來五年的發展藍圖。但是與以往不同的是在名稱中它棄用了我們熟悉的計劃一詞，而是使用了規劃這個詞匯，這也為我國計劃體制改革以來的去計劃化現象提供了一個注腳。如何在行政法的視野下看待這一現象、如何理解行政計劃的制度定位是值得思考的問題。
一、計劃經濟體制下計劃的異化及其與現代行政計劃的區別計劃經濟體制作為一種社會發展模式，最早是伴隨著前蘇聯社會主義革命的成功而建立的。
我國在新中國成立以后借鑒前蘇聯的發展經驗，也建立了這種模式，經過有計劃的商品經濟等階段的不斷探索，逐步過渡到現在的社會主義市場經濟體制階段。在計劃經濟體制下，出于發展生產的目的，計劃成為最重要的手段。不可否認，在社會主義國家發展的早期，在社會生產力比較落后的情況下，這種經濟體制通過國家權力的集中干預，確實有效地聚集了社會資源，為社會的發展作出了貢獻。但是隨著社會的進步，體制的弊端卻日益嚴重地阻礙了社會的發展，計劃也逐步走向異化和畸形。
由于經濟計劃處于一種主導的地位，容易讓人產生一種錯覺， 以為計劃僅僅局限于經濟領域，但是事實并非如此。隨著計劃在經濟領域的成功，使行政機關更為熱衷于計劃帶來的集中和高效， 計劃也逐步滲透到社會生活的各個領域。
計劃一旦產生，并得以作為體制確立后，借助著國家權力滲透到國民生活的各個方面、各個層次，無微不至地關懷著人們的生活，不僅對經濟發展的積極意義蕩然無存，而且成為全面控制人們的一種桎梏。［1］由于這些計劃基本上都是行政機關發布的，也屬于行政計劃的范圍，但是屬于一種異化了的行政計劃。以行政命令方式存在的計劃基本上成為資源配置和指導人們生活的唯一手段。在計劃經濟體制下，計劃就是政治，計劃就是法律。［2］這一時期的計劃有著比國家法律更為強大的強制性，所有的個人和組織都必須在計劃安排的軌道上前進，否則就會受到國家公權力的干預和制裁。比如企業要按國家的計劃進行生產， 否則就可能失去原材料的供應，甚至被解散；個人要按計劃進行生活，否則就可能連生活資料都難以取得。計劃不僅使社會的生產和人們的生活整齊劃一，而且將人們的思想深深地打上了統一性的烙印。正如哈耶克所言：社會計劃所指向的目標， 是一個單一的目標體系，要使每個人為這個單一體系服務的最有效辦法，就是使每個人都相信那些目標。強迫每個人為同樣的目標而工作，還是不夠的。重要的是，人們應當把它們看成自己的目標。雖然必須替人們選擇好信仰并強加在他們的身上，但這些信仰必須成為他們的信仰， 成為一套被普遍接受的信條，以便使個人盡可能自愿地依照計劃者所要求的方式行動。［3］相對于社會現實，人類的理性認識總是有限的，因此企圖把社會的發展完全置于計劃的控制之下，必然會導致錯誤和制造人為的障礙。擁有計劃制定權，從而掌握社會資源配置的行政機關相對于立法機關和司法機關享有天然的優越性，制約體制和糾錯機制的缺乏為計劃的異化提供了天然的土壤。于是計劃的內容中人類理性的成分越來越少，泛濫的計劃日益背離社會正確發展的軌道。
現代行政計劃是與計劃經濟體制下的計劃有著根本性的區別。首先，現代行政計劃雖然運用的范圍非常廣泛，但是不再會像計劃經濟時代的計劃那樣以行政命令的方式對人們的生活產生強烈的控制性，雖然有些拘束性規劃依然有強制性，但是更多的是非強制性的規劃，主要是通過引導、誘導等方式發揮作用。其次，現代行政計劃更充分地體現了行政民主的發展趨勢，通過一系列的制度設計，如計劃公開、聽證、提出異議等制度，充分地保障相對人民主參與的權利。在計劃經濟時代，計劃的制定往往遵循著高權時代的權力規則，僅僅是行政機關單方性的權力運行結果。而作為計劃規范對象的廣大民眾根本沒有和計劃制定機關進行互動的機會。第三，在計劃經濟時代，由于行政是國家權力體系的主導，往往連形式法治意義上的依法行政也難以實現，計劃的效力甚至會高于法律的效力。而且有些計劃充滿著政治的意味，國家會借助政治的力量推行，法律更是被束之高閣。在現代社會，雖然由法律直接控制規劃的內容仍然難以實現，但是要求制定機關受組織法的控制，并且不得違背法治的精神和原則。第四，在計劃經濟時代，由于計劃本身就是法律，就是代表國家意志的無可爭辯的正義，當人們受到侵害的時候，沒有任何法律救濟的渠道�，F在，面對行政計劃的侵害，人們不僅可以通過一般的途徑進行救濟，在條件成熟時，還可以尋求司法救濟。
二、現代社會行政計劃的功能在現代社會，行政計劃和其他行政方式一樣是行政機關發揮職能的重要手段。這種功能的發揮是與計劃經濟體制下一切都是計劃、計劃就是一切的功能是完全不同的，主要包括以下幾個方面：
�。ㄒ唬Q策功能決策就是面對未來進行選擇作出決定的意志行為。行政計劃是為未來設定目標，是確定行政機關未來一段時間的活動方向和內容，實際上是一個在考量現實基礎上的決策過程。行政計劃之所以在現代社會越來越受重視，日益重要，很大的一個因素就是它的決策功能。由于未來的發展總是不可盡知的，人們總是試圖探求最優的方案和最佳的路徑，這就使計劃決策成為必然，也為行政計劃提供了廣闊的舞臺。假如社會的發展總是像數學公式一樣，每一步都可以通過計算得出的話，那么現代意義上的行政計劃也就不復存在了。
由于國家事務的復雜性，有時候政治計劃和行政計劃是很難嚴格地區分開的，特別是中央國家機關制定的計劃，一般都有很大的政治成分，而且其內容一般都是有關國家整體發展的綱領性的計劃，有關國家發展的整體性目標，因此其決策的功能就更為明顯。當有政治決策摻雜其中的時候，要求行政機關有更為靈活的處理問題的能力，包括處理好與執政黨政策、權力機關的決議等的關系。
決策大致可以分為兩個過程，一是發現問題，客觀地確定大致的目標；二是選擇最佳方案，這也是行政計劃決策功能發揮的關鍵。要保證以上過程的實現，首先，計劃決策要建立在科學評估現實的基礎之上，要掌握所有相關情況，將所有相關的利害關系事項作通盤的分析，然后再依其重要性決定行政計劃的核心事項。否則，如果通過拍腦袋的方式，想當然地進行計劃內容的決策，必然會脫離實際，造成資源的極大浪費。其次，計劃決策要民主化。行政機關在制定計劃的初期，要多聽取民眾的意見，保障建立民眾參與的渠道暢通。集思廣益，把決策失誤的可能性盡可能地消滅在初期，從而把損失降低到最低的程度。再次，計劃決策要科學化。要充分地尊重社會發展的規律，要尊重科學、相信科學，制定的計劃要經得起科學和實踐的檢驗。要盡可能地多聽取專家的意見和建議，保證相關的制度建設。
決策功能的發揮是行政計劃指導、協調功能良好發揮的基礎和前提。沒有好的行政目標、措施和步驟，也就不會有科學的行政計劃，更不會有符合社會發展和民眾需求的指導和協調，行政機關的服務職能就難以達到社會國家的要求，行政效能也會大打折扣，其最終結果必然是社會資源的浪費和民眾的權利受到侵害。
�。ǘ┲笇Чδ苄姓媱澋闹笇Чδ荏w現在兩個層面：一是對于行政公權力行使的指導；二是對于公民未來行為的指導。
首先，是對于行政公權力行使的指導。現代行政不僅僅有維護社會安全和秩序的任務，最重要的是擔負起社會形成和塑造的責任，要為個人的發展和社會的進步提供全方位的服務。凡事預則立，不預則廢，面對如此復雜的任務，如果沒有準確的預測、沒有明確的目標及步驟的安排，極有可能出現行政的無序及混亂，所謂社會塑造的任務也只能成為理論上的幻想。
行政計劃通過對于未來事項的預測和行政活動的安排，客觀上造成了行政機關的自我確定的效果，使其對行政機關活動的指導產生一種無形的拘束力。而且行政計劃有類似于一種準立法的屬性，可以產生規范秩序的效果，指引行政機關在秩序目標確定的方向上活動。
其次，是對于公民未來行為的指導�，F代法治社會的一個重要內容，是人們可以根據已知的規范和規則預測自己的活動，從而避免自己的未來行為可能帶來的風險。各種法律、法規和行政規范性文件是指引人們行為的最主要的依據，行政計劃也是指引人們行為的依據之一，因為有的行政計劃最終會以法律、法規、 命令的形式表現出來。即使是內部的行政計劃，由于其有行政自我確定的效果， 在對行政機關進行指導的過程中，會間接造成計劃的外部效力。
行政計劃對于公權力的指導以及對于公民行為的指導，在社會國家的理念下實際是有一種契合性的，因為二者都有利于行政目的和社會國家任務的實現，有利于行政計劃所確立的預期目標的完成，最終確保公民自己的權利得以保障和發展。
�。ㄈ﹨f調功能行政計劃的協調功能也體現在兩個層面：一是協調各個行政機關之間公權力的運行；二是協調公共利益和相對人私益之間的平衡。
首先， 是行政機關之間公權力運行的協調。
現代社會行政的任務日益繁重， 為了提高效率，行政機關之間的分工也越來越細。雖然各負其責能夠帶來效率的提高，但是如果處理不好也有可能適得其反。一方面是容易出現行政割據。如果行政機關各自固守自己的領域，互不協助，會影響整體行政目的的實現， 行政效益也無從談起。
另一方面是各自權限之間可能出現沖突。因為現代行政紛繁復雜，是很難完全區分開的，當沖突出現時， 有利的事情各機關可能會相互爭奪，不利的事情各機關又有可能會相互推諉。行政計劃可以有效地消除這種現象。因為行政計劃的目的在于設定相關各個行政機關共同的目標，調整和綜合各個行政政策，以達到協調一致。制定規劃時，為取得有關各機關對其內容的同意，有時法律上要求與其他相關部門協商，并取得這些部門的同意。
其次，是公共利益和私益之間的協調。利益是人們個別地或通過集團、聯合或關系，企求滿足的一種要求、愿望或期待，因而利益也就是通過政治組織社會的武力對人類關系進行調整和對人們的行為加以安排時所必須考慮到的東西。［4］社會滿足人們要求的機會是有限的，而人的利益要求卻是無限的，因此任何一個社會都不可能滿足人的所有利益要求。為合理地配置利益和避免沖突，往往需要公權力的介入。行政計劃是為了實現特定的制度設計而協調各種不同的，甚至相互沖突的利益的過程，［5］實際上是行政機關運用行政權力打破現有的利益格局，重新進行利益配置與協調。［6］公共利益和私益之間的協調會一直貫穿于行政計劃的整個過程，而規劃也成為行政機關協調公共利益和私益的重要手段和方式。
行政計劃協調功能的兩個層面也是互補的。
因為對行政機關公權力運行的協調可以促進權力高效、平穩地發揮作用，從而有利于公共利益與私益之間平衡的實現。而公益和私益之間的平衡，必然會增強相對人對于權力的認同感，從而配合行政機關的管理活動，使權力的運行更加順暢。在我國提出依法治國、建設社會主義法治國家的目標以后，人們也對行政計劃提出了法制化的要求， 成為我國新時期的一個重要的現實課題。
三、計劃與規劃的詞義辨析近年來，出現了一種去計劃化的現象，突出地表現為人們開始盡量不使用或少使用計劃一詞，多用規劃一詞代替。在行政法意義上進行表述時是使用行政規劃還是行政計劃？
二者有無實質意義上的區別呢？ 對此問題人們有不同的看法。
有人主張應該用行政規劃取代行政計劃，以便于行文，筆者稱之為行政規劃表述優越說。主要理由包括：一是行政規劃多用于調整行政機關與行政相對人之間的關系，主要屬于一種外部行政行為，而行政計劃多用于調整行政系統內部的關系， 為行政機關預先擬定工作目標、辦事程序和具體方法，很多時候屬于一種內部行政行為；二是行政計劃主要適用于經濟領域，而行政規劃的適用領域要廣于行政計劃， 在經濟、社會、文化等諸多領域均能見到行政規劃的說法；三是從目前的學科研究現狀來看，因行政計劃多用于經濟領域，特指國家對經濟的干預而被視為一種宏觀經濟調控行為，作為宏觀經濟調控法重要組成部分的所謂計劃法，是經濟法的重要組成部分。［7］有人主張應該用行政計劃一詞，筆者姑且稱之為行政計劃表述優越說。主要理由包括：第一，在普通語義上，規劃和計劃是有所區別的。計劃是人們為了達到一定目的，對未來時期的活動所作的部署和安排。規劃亦作規畫。謀劃；籌劃。后亦指較全面或長遠的計劃。如科研規劃；十年發展規劃。［8］ 規劃一般是從發展遠景著眼的； 計劃既可以針對近期的、具體的發展設計藍圖，也可以針對長期的、概括的事項制定目標。從外延看，計劃比規劃更為寬泛，可以說規劃是一類特殊的計劃。在行政法學中，行政計劃理論不僅僅要研究長期的、綜合的計劃，更是以中短期的，側重于土地、空間等方面的計劃為研究重點，從這個意義上講， 計劃一詞更加適合行政法學的基本要求。第二，規劃往往就是指結果，是靜態意義的用語， 而計劃往往是指靜態目標和動態過程的結合， 給予了計劃的動態流動性和程序性更多的關注。在英語中計劃用plan來表示，其含義既有一項工作的意思， 又包含設計這項工作直至完成的一個過程，而規劃，則是用動名稱planning來表示，其含義為一項工作和工程的目標和藍圖。計劃的這些特征是與行政法學中行政計劃的特征更為契合的，而規劃一詞顯然缺乏這方面的基本含義。第三，行政計劃 在我國臺灣地區行政法學研究中已經成為專門的法學術語和法律術語， 并沒有行政計劃與行政規劃的爭論。如果從漢語的習慣用法看，行政規劃極可能造成誤解，使人以為作為法學用語的行政規劃與土地規劃、城市規劃是并列的概念。同時，作為行政計劃的下位概念，土地規劃、城市規劃等用語也并不妨礙行政計劃作為專門法學術語的確立。因此，從有利于行政法學交流的角度，應該使用行政計劃術語，而不應該創造一個容易引起誤解的行政規劃的用語。第四，在我國行政管理學中，一般都有行政計劃的專門內容，而且只使用行政計劃一詞，而沒有行政規劃的概念。行政管理學和行政法學以行政為紐帶，使二者存在著天然的聯系，為便于學科間交流， 在行政法學中應該因勢利導地使用行政計劃一詞。［9］筆者認為，在行政法意義上，無論是表述為行政規劃還是行政計劃皆無不可。規劃和計劃在語義上差別不是很大，在一定意義上，可將行政計劃與行政規劃視為一個概念的兩種不同表達，［10］規劃與計劃在很大程度上被混同使用。［11］如果一定要明確哪一種表述更優越并要找到所謂法律理由的話， 難免會出現邏輯上或法理上的漏洞�，F在針對行政規劃表述優越說和行政計劃表述優越說所提出的理由進行剖析。一方面，行政規劃表述優越說的理由值得推敲。首先，認為行政規劃主要屬于一種外部行政行為，行政計劃多數時候屬于一種內部行政行為的觀點是缺乏理論支持的。行政規劃和行政計劃在本質上區別不大，從根本上講只是表達方式的不同。無論是稱之為行政規劃還是行政計劃，二者都分為內部行為和外部行為，很難說行政規劃主要是外部行政行為，而行政計劃與之相反。其次，行政規劃表述優越說提到的第二點和第三點理由，其實質是一個問題，即認為行政計劃主要適用于經濟領域，特指國家的宏觀經濟調控行為， 而行政規劃卻廣泛適用于多個領域。
這種看法實際上是在過去計劃經濟體制的影響下，人們對于行政計劃的一種誤讀。在計劃經濟中， 不可否認行政機關發布的經濟計劃大量存在，但是在邏輯上并不能因此就得出行政計劃主要適用于經濟領域的結論，不能把特定歷史背景下的現象想當然地推及一般情況。在計劃經濟體制下，只是由于意識形態的原因，經濟計劃更為受國家關注和重視， 使其成為計劃經濟的標志，其實由于以行政命令方式發布的計劃基本上是資源配置的唯一手段，行政計劃廣泛存在于社會生活的各個領域。即使是在現代社會，仍然能在各個領域、各個層面看到行政計劃的身影，行政機關通過計劃來設定目標、集中事權和協調利益沖突等， 是在社會關系日益復雜化的情況下，更高效和理性地發揮行政職能的必然要求。認為行政規劃的適用領域要廣于行政計劃的觀點是缺乏理論基礎，難以讓人信服的。雖然在有些領域習慣上冠以規劃之名，如城市規劃、土地規劃等，但是從本質上講，并無區別，如在我國的臺灣地區和國外， 習慣上把城市規劃稱為都市計劃。
為了辨明所謂的適用領域寬廣，一定要區分規劃和計劃，類似于一種文字游戲，并沒有實際的意義。
另一方面，行政計劃表述優越說的理由也值得探討。首先，規劃和計劃二者普通意義上的語義差別并非十分明顯，都是人們對未來的安排和部署，而且二者在時限長短上也并沒有嚴格地區分，一定要說規劃著眼于長遠，計劃
既著眼于近期，也著眼于長遠，進而得出計劃
的外延大于規劃的外延，并非科學。人們使用這兩個詞匯是通用的，并不去考慮時限長短的因素。如一個人可能會說制定一個明天的學習計劃，也可能說制定一個明天的學習規劃，在這里所進行的安排顯然是近期的，但是規劃和計劃兩個詞匯完全可以通用，沒有任何區別。其次，認為規劃指靜態的結果，計劃既包括靜態的結果，又包括動態的過程，是一種錯誤的理解。從《辭�！穼τ谝巹澮辉~的解釋來看，是指謀劃；籌劃， 顯然充滿了動態過程的因素。規劃和計劃其實都既包括靜態的藍圖文本，也包括描畫未來藍圖的過程，并無區別。行政計劃表述優越說為了證明自己的觀點，還試圖從英文中尋找依據，認為在英語中計劃用plan來表示，其含義既有一項工作的意思，又包含設計這項工作直至完成的一個過程，而規劃，則是用動名稱planning來表示， 其含義為一項工作和工程的目標和藍圖。這恰恰是對英文的一種誤讀，實際上在英文中單純表示靜態的規劃（計劃）文本的時候，使用plan這個詞匯，這個詞并不包括設計工作的過程；當表示動態過程和靜態文本形成的系統活動和內容時，是使用planning一詞。至于翻譯成漢語，plan和planning無論譯成規劃還是計劃都無不可。再次，行政計劃表述優越說認為使用行政規劃不利于學術交流和學科交流，有一定的道理，但是這種影響是輕微的，不會帶來內涵理解等實質意義上的不便。
理論上所應關注的不應該是概念的文字表述，而應該是實質的內涵。正如有的學者所提出的，我們應該擯棄用計劃還是用規劃之類無意義的文字游戲型的方法論，重點著眼于計劃化這種事實，充分地引入立法政策學、公共選擇理論等方法論，以更好地實現計劃行政應有的各種功能。［12］筆者認為，出于對過去計劃泛濫的反省，在出現去計劃化的大背景下，在表達上用規劃來取代計劃并無不可，但是并具有任何的實質含義。在某種意義上講，出現以上的狀況反映了人們對于以往計劃弊端的恐懼，也體現了人們革新的決心，實際上并沒有過多的法律理由存在。正如應松年教授所言：有意思的是，在計劃經濟盛行的蘇聯，相關的行政法教科書中也沒有抽象出一個行政計劃或類似的法律名詞。相反，在日本、德國的行政法學界，行政計劃卻是一個被廣泛使用的詞語。就國內而言，可能是為了徹底擺脫計劃經濟時代的陰影，近年來政府部門更愿意使用規劃而不是計劃。［13］但是從實質意義上來講，在表述上使用計劃或者規劃并無區別，關注的重點應該是在行政法視野下計劃自身的制定定位發生的重大變化，為行政計劃的法律控制尋找最佳的路徑，從而在規劃行政時代下保證依法治國目標的實現。
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