探究銀行審計能力框架的建立綜述

探究銀行審計能力框架的建立綜述

　　一、人民銀行審計能力建設存在的問題

　　結合IA-CM等級模型和央行內審工作實際，本文將著重圍繞影響審計職能發揮、內審隊伍素質、審計專業實踐等方面的問題對人民銀行審計能力建設現狀進行分析，主要包括審計機構體制、審計人員素質、審計質量控制、審計方法手段、審計工作環境等五個方面的問題:

　　(一)內審工作管理體制不夠順暢

　　目前，人民銀行內審工作主要實行總行、分行、中心支行三級管理。各級內審部門對本級行長負責并報告工作，同時還接受上級行內審部門的指導和監督，這在一定程度上影響了內審工作職責的有效發揮。主要表現為:一是大區行管理體制下人權、事權與監督權三權分離，影響了內審工作成效。人民銀行業務工作在總行的統一組織下，由各省會中心支行分省承擔管理職責;而內審工作實行總行、分行、(省會/地市)中心支行三層管理�？缡�區分行對各中心支行擁有人權、監督權，但沒有多少事權;省會中心支行對其他中心支行有部分事權，卻沒有人權、監督權。在這種人權、事權、監督權三權分離的情況下，監督權與人事、業務管理權在層級上不對應，內審工作監督、服務職能的有效發揮難以得到保障。如分行對中心支行業務工作進行審計監督，但并不擁有對中心支行業務的管理權限，使得即使審計查出問題，在整改管理環節上也較為尷尬;分行負責對全轄中心支行領導干部開展履職(離任)審計，對部分業務也可進行審計，無論對人還是對業務的審計都直接與業務工作管理有密切關系，而各中心支行業務工作卻是歸口省會中心支行管理。再如，跨省區分行年初審計計劃是根據全轄三個省情況統一制訂的，由于業務工作實行分省管理，分行并不十分了解其他省份業務發展現狀及風險情況，在制訂審計計劃時對各省的針對性欠佳�？傊�，內審工作管理體制的不順暢不利于最大限度地發揮內審服務業務管理、提升履職效果的增值作用。二是內審部門獨立性不足，影響內審工作的力度和深度。審計報告要經本行領導審核后方可上報上級行，這種先橫后直的報告制度不利于內審報告全面、客觀、真實地反映問題;內審部門與各職能部門屬于同一層級的部門，在開展同級監督工作時，較難打破情面深究細查，導致審計人員個人客觀性易受影響。

　　(二)審計人員素質有待強化

　　審計工作是一項專業性、綜合性很強的工作。當前內部審計要求逐步從傳統審計角色向組織管理參與者演變，這就要求內審人員具備更高的綜合素質和履職能力。近年來，人民銀行內審隊伍經過內審轉型實踐鍛煉，整體素質得到一定提高，但從內審發展趨勢來看隊伍素質仍不能完全適應內審轉型進一步深化的要求。一是各級行審計科班出身的人員甚少，絕大多數分支機構沒有科班審計人員，還不同程度地存在人員少、年齡大、業務單一、審計理論不強等情況。部分審計人員不了解本行的業務活動和內部控制，缺乏必要的審計能力和技巧，現代化審計技術手段掌握得也不夠，專業勝任能力有待提高。二是審計人員知識結構不盡合理，審計人員學財會專業的較多，管理、審計、計算機、法律、金融等專業人才較匱乏，懂人民銀行國庫、外匯管理、貨幣信貸等業務的人員較少，影響了深層次地發現專業領域的問題，制約了審計工作的高效開展。三是內審人員學習培訓的機會不多，后續教育時間和質量難有保證，內審人員中具有審計師、工程師等專業職稱比例非常之低，在一定程度上影響了內部審計的效果和權威性。

　　(三)審計質量控制存在不足

　　審計質量控制是審計組織和審計人員為實現審計目標，根據審計質量標準，規范審計行為、明確審計責任，確保審計質量符合國際審計準則的要求而建立和實施的控制政策和控制程序的總稱。內審轉型以來人民銀行審計質量控制已有一定的舉措，但仍缺乏健全的控制體系，實務中還存在一些不足。一是審前調查不充分，對已經發生變化的審計項目仍按以往的經驗對待，致使編制對審計事項重要性水平和審計風險的評估不充分，直接影響審計的深度、效果和質量，也關系到責任和風險。二是審計實施方案編制的質量不高，如方案編制過于簡單、審計重點不明確，審計內容泛泛、操作性不強，分工不合理、審計責任分擔不清等。三是審計實施過程質量管理和控制不嚴。主要表現在:審計組內部溝通不夠，審計組長對審計情況掌握了解不全面，存在審計風險;部分審計人員對審計技術和方法掌握不夠熟練，沒有使用補充審計程序，影響審計質量。四是在開展風險導向審計、績效審計時，由于風險和績效指標、權重及其評價和控制措施尚無一個客觀公正的標準，行與行之間可比性不強，不利于實行審計質量控制。五是審計報告層次不夠高。對審計發現(問題)挖掘不夠，就事論事，針對存在的問題提出的切實可行的審計意見和建議較少，審計價值不高，影響了審計報告的層次。

　　(四)審計方法手段較為滯后伴隨著信息技術的快速發展，網絡化管理得到日益普及，人民銀行工作全面信息化的趨勢越來越明顯，絕大多數業務工作均實現了信息系統網絡化管理模式，業務數據、業務流程更加復雜。業務管理方式的深刻變革使得審計工作環境、審計對象、審計范圍、審計線索等基本的審計要素都發生了很大的變化。雖然近年來人民銀行內審信息化水平在不斷發展，但仍然跟不上業務操作與管理的信息化發展步伐，主要表現在:一是現場審計仍以手工操作為主，利用計算機輔助審計手段還不夠廣泛;二是利用計算機網絡系統進行非現場審計的網絡審計尚未真正開展起來;三是業務操作與管理系統的開發大多數未預留審計接口或開發審計子系統，從而使審計的數據采集與處理難以實現信息化和自動化;四是內審干部中計算機專業人員和有計算機專長的人員仍比較缺乏。以上問題不僅影響內審工作的效率，而且影響審計的質量，成為制約當前人民銀行內審工作向更高層次發展的重要因素之一。

　　(五)審計工作環境有待優化

　　內部審計是內審部門接受管理層的委托，對人民銀行內部各層管理人員受托責任的履行情況進行確認和咨詢，它是加強內部管理、提升履職水平的必要途徑與手段。內部審計效用的發揮離不開央行全體員工的通力合作。但目前，人民銀行仍有少數管理者和職能部門對內審工作認識比較片面，沒有意識到內部審計是央行治理的有機組成部分，對內部審計所能提供的各種確認、咨詢服務缺乏正確的理解和認識，尤其認為風險導向審計和績效審計涉及范圍太寬、查得過細，在接受審計時，心理上存在較強的排斥、戒備和抵觸心理，把內部審計當成給自己挑毛病、找麻煩，對內審工作不配合、不支持的現象時有發生，對內審發現問題的整改力度不足。

　　二、人民銀行審計能力建設框架設計

　　針對當前人民銀行審計能力建設中存在的問題，為推動央行內審轉型進一步深化，促進內審工作向更高的層次和層級發展，我們認為應構建一套系統的審計能力建設框架體系。

　　(一)審計能力建設框架設計原則

　　獨立性和客觀性，是內部審計的靈魂和生命。面對審計領域、審計對象、審計范圍和審計深度不斷發生變化，必須確保內部審計在基層人民銀行內部擁有合理的地位，為內部審計配置適宜的資源，以避免一些主、客觀利益的沖突或左右，從而影響審計的效率和效果。獨立性是指內審部門不受任何影響和控制的情況下開展內部審計工作的能力。一般來說，要通過組織狀況來獲得�？陀^性是指審計人員工作的出發點要公正、沒有偏見，即在分析、判斷、審核、驗證各項審計業務過程中，必須以客觀事實為基礎，實事求是，不受任何利益或他人觀點所左右。此外，隨著央行內審工作轉型的推進，內部審計在央行組織治理中的作用逐步彰顯。因此，審計能力建設框架的設計在獨立性和客觀性的基礎上，還應體現服務導向性。服務導向性原則是指內審部門在審計監督的基礎上，要從加強內部管理和控制出發，把領導重視、員工關心和影響重大的問題作為審計關注的重點，通過審計堵塞工作漏洞、完善工作制度、防范內部風險，為央行履職提供高附加值的服務。

　　(二)審計組織結構設計

　　當前人民銀行內審管理模式在獨立性上存在不足，現行大區行管理體制使得人權、事權、監督權三權分離，影響和制約了內部審計在人民銀行組織治理中全面發揮作用。在設計審計組織結構時，首先應明確內審部門是服務于本單位業務管理的，應從增強內審工作成效的角度出發，改革目前內部審計大區行管理的組織體系，可設想創建總行直接集中領導、分省管理的內審管理模式(詳見圖2)。總行內審部門主要負責對總行和分行、省會中心支行各職能部門以及直屬單位開展審計監督，從整體、宏觀的角度對人民銀行的治理程序、運營管理、風險管理和內部控制等進行檢查和評價，提出建設性建議。各分行、省會中心支行內審部門主要負責對本行及省內分支機構開展審計監督，重點評價各分支機構領導干部履行受托經濟責任情況、業務執行的真實性和可靠性，評估各分支機構的治理程序、運營管理、風險管理和內部控制等情況，促進各分支機構的規范有序管理。鑒于內審工作地位不夠超脫，在當前人民銀行管理體制下，可從改變內審工作考核方式、經費來源、審計方式等方面著手，以保障內審工作的獨立性和客觀性。如內審部門考核、內審人員提拔實行以黨委意見為主、民主評議為輔的形式，設置內審專項經費，審計方式采取跨省、跨地區交叉審計等。待時機成熟，可參照國內一些股份制銀行采取內審部門人員上收劃片管理的辦法，來確保內審機構的獨立性。

　　(三)審計工作流程設計

　　內部審計工作流程主要包括:審計計劃、項目準備、審計實施、審計終結和后續審計五個部分。審計計劃和項目準備是為完成審計業務，達到預期的審計目的，對一段時期的審計工作任務或具體審計項目作出的事先規劃，主要包括年度審計計劃、審計方案、審前調查等內容。審計實施階段是指審計項目經過充分的準備之后，針對該項目的高風險領域或顯示可能存在重大問題的領域進行重點審計的階段。項目實施階段主要是依據審計方案的要求，采用適當的審計技術和方法，對實地調查中確定的缺陷或問題進行深入細致的分析研究，獲取充分可靠的審計證據，揭示審計發現的原因和結果，作出審計結論和意見，并提出有價值的審計建議和改進措施。這一階段的工作主要有:內部制度健全性的評價和符合性測試，實質性測試，審計證據獲取，編制審計工作底稿及工作底稿的溝通、總結審計發現及結論等。內部審計項目的大部分工作都是在該階段完成的，它是審計工作的核心階段。審計終結是從實施檢查工作結束到審計報告和審計意見下達為止的一段時間內所要做的各項工作。它是指對審計項目實施階段的大量而分散的審計證據進行匯總、整理、分析判斷，以形成恰當的審計結論，也是對整個審計過程的全面總結。其主要工作是:整理和評價審計證據，復核審計工作底稿，撰寫審計報告，征求審計對象的意見，并修改審計報告，呈報審計報告，下達審計意見，進行文檔歸檔。后續審計是為了使內部審計的作用最大化，審計組對每一個項目進行追蹤落實問題整改的必要程序，審計整改情況調查和后續審計報告程序是非常關鍵和重要的。受到一些主客觀因素的影響，審計對象往往會對一些問題草草整改，應付了事。進行后續審計則能對前期審計指出的問題有針對性地了解其整改情況，督促其按要求執行。階段性的后續審計甚至可以看做一個內部審計循環的開始，作為下一年度審計計劃的參考。內部審計流程圖如下:

　　(四)審計質量控制體系設計內部審計質量控制可以有效控制審計風險，提高審計工作的質量和效果。內部審計質量主要包括兩方面:一是內審工作的質量;二是審計報告的質量。工作質量是基礎，決定審計報告的質量，而工作質量的優劣又通過審計報告來反映。1.內審工作質量控制。對內部審計進行日常的質量管理，應當通過以下三個環節來進行。一是實行目標管理(MBO，managementbyobjectives)，即明確內審工作以及每一個審計項目的工作目標，并對工作目標進行任務分解，落實職責到每一個審計人員。目標管理可以為內審部門負責人監督和指導內審工作提供一個框架，能有效保證內審工作質量令人滿意。二是對審計項目實行全過程質量控制(見表2)，這一環節也是內審工作質量控制最重要的一環。三是開展審計質量評估，即由具備專業勝任能力的人員對內審工作進行檢查，評價內審工作的管理和實施情況，針對存在的不足提出改進意見，幫助內審部門更好地履行職責，提高內部審計工作的質量。2.審計報告質量控制。提升審計報告的質量和水平，關鍵是要做好審計發現(問題)的綜合分析，重點要做到以下幾點:一是對審計發現(問題)進行深加工。分析加工審計發現時，不能停留在發現問題的表面，應注意從控制風險、提升績效、增加價值等內審轉型元素角度入手，注意問題產生的根源，注意管理和控制上的重要缺陷，找出最有價值的信息，為寫好審計報告服務。二是審計報告立意層次要高。審計報告反映的審計信息應有利于審計對象加強內部控制、改善內部管理、有效防范和規避內部風險，應體現全局性、宏觀性和服務性，切忌泛泛而論、沒有深度、沒有重點。三是審計結論要準確、客觀。依據審計發現得出的審計結論，一定要體現出實事求是、客觀公正的審計原則，不能帶感情色彩，表達的意思應該簡潔明確，不能含糊其辭。四是提出的審計意見和建議具有建設性和可操作性。提出的審計意見和建議應該直接指向審計發現(問題)產生的根源，便于審計對象從根本上糾正審計發現的問題，堵塞管理和控制上存在的漏洞。

　　(五)審計成果轉化機制設計

　　為充分發揮內審在查錯糾弊、服務管理、增加價值方面的作用，要加強對內部審計工作結果的運用，使審計工作成果真正落到實處。一是建立內審發現問題整改機制，促進成果轉化。建立內審發現問題整改情況臺賬，定期匯總歸納審計發現的問題，并加強對審計結果落實情況的跟蹤管理。對督促整改不到位、整改不徹底或屢查屢犯的，追究相關人員責任，適時采用通報、經濟處罰等硬約束手段，有效促進審計成果轉化。二是建立審計成果共享機制。加強與相關部門的溝通協調，提高審計成果轉化的時效性。擴大審計成果信息的報送范圍，可與其他監督管理部門、有關業務職能部門建立聯席會議等機制，多部門形成合力，加大對審計發現問題的整改督促力度，最大限度地發揮審計成果的外部效力。三是建立審計信息服務改進管理機制。內審部門要通過對審計結果和審計信息的歸納、分析和提煉，建立審計案例庫，為領導決策和業務部門管理活動提供建議和支撐服務。要深入挖掘風險成因、研究提升績效手段，及時向業務主管部門反饋審計信息，提示風險和缺陷，促進業務管理制度的健全和完善，實現內審成果向管理服務轉化，將審計結果轉化為長效成果。

　　三、保障人民銀行審計能力建設的措施

　　在構建人民銀行審計能力建設框架的基礎上，還應針對央行內審轉型實際，著力在審計隊伍建設、內審制度管理、審計手段改進、內審溝通機制等方面明確一些具體措施。

　　(一)提升審計隊伍職業能力

　　隨著人民銀行業務細化程度的不斷提高以及電子化在業務中的不斷普及，相關風險領域也在不斷增加，越來越需要一支職業化、高素質的內部審計團隊，對決策過程及業務執行流程實施風險導向審計、開展績效評價，站在更高的層次服務央行治理。首先，應根據不同層次、不同規模的分支行和實際需要，采取定編、定崗、定責，最優化的配置原則，優化內審人員的專業結構和知識結構，逐步形成一支結構相對合理、優勢互補、數量與質量相統一的復合型專業隊伍。其次，應創造條件保障基層內審人員的繼續教育，特別是有針對性地根據內審轉型的需要建立內審職業再教育培訓機制，針對不同年齡層次、知識結構，有計劃有步驟地采取多種形式并舉的再教育手段，培養造就一支真正具有服務組織治理能力的內審專家型隊伍。此外，要支持和鼓勵內審人員參加CIA、高級審計師、注冊會計師等執業資格考試，不斷提高內審隊伍的專業技術水平。

　　(二)完善內審工作管理制度完善的內審工作規章制度是有效開展內部審計工作的重要依據。隨著內審轉型的不斷深入，以往一些內審制度辦法已不能適應轉型形勢發展需要。根據轉型實踐中出現的新情況新問題，有些制度又需要不斷建立健全。因此，建立完善內審工作制度是推進轉型步伐的重要保障之一。一是要圍繞內部審計轉型要求，進一步完善內部審計制度體系。結合內部審計的新功能、新領域、新要求，進一步健全和完善內部的審計制度，堅持風險導向原則，突出內部控制評價，適應審計領域拓展，充分體現查錯防弊與價值管理功能相統一的要求，體現事后監督與過程控制相結合的要求，以制度推動內審轉型。二是要圍繞審計規范化、程序化、標準化的要求，進一步細化內部審計工作規則。要明確內部審計工作標準，系統地建立一套滿足新時期央行發展需要的內部審計工作規范或指南。三是制定完善各類專項審計工作制度，如財務收支審計、經濟責任審計、工程項目審計、高風險業務審計、內部控制審計等，明確各項審計工作的審計內容、審計方法和審計要求，同時針對風險導向審計和績效審計逐步制定既有統一性、又有靈活性的風險和績效指標設置、權重設定、評價認定標準。四是制定完善與內部審計配套的工作制度，如審計協調溝通制度、審計質量評估制度、審計成果轉化制度、內審工作考核制度等，不斷完善內部審計工作機制。

　　(三)加強審計信息化建設

　　加快內部審計信息化進程，充分發揮信息化在轉變審計方法手段中的作用，不斷提高內審工作的質量與效率，是實現內審工作全面轉型與發展戰略目標的重要保障。要逐步建立起具有風險預警能力的非現場審計系統，通過對日常業務數據的檢測分析作出風險預報，然后進行現場的稽核檢查，使審計方式由過去的事后檢查型向風險預警型轉變。要逐步構建和完善審計信息平臺，通過現代審計信息處理系統對大量的審計信息進行及時采集、處理、分析和反饋，逐步實現與業務部門審計接口的對接，實現從業務部門直接提取數據進行審計，從而達到實時全覆蓋監控的目標。在新系統開發和應用前內審部門應積極與業務部門和科技部門溝通協商、提出需求，為有關的審計或檢查留有接口，使業務系統具有可復核性和可追溯性，促進內審工作全面信息化建設。與此同時，還要加強對內審人員應用計算機輔助審計手段開展審計的指導和培訓。

　　(四)完善內審溝通機制

　　內審工作既是部門工作，也是全局性的工作，要實現審計效能最大化，必須建立和諧、協調的內審關系。內審部門和審計人員要堅持將服務性原則作為內審工作的總基調，改進溝通方式，加強與各層面的溝通交流，以獲取更多的理解和支持，實現共同的組織目標。一是要加強與領導層的溝通匯報，明確領導層關注、關心甚至是擔心的業務領域，以此確定工作方向，聚集內審工作的支持力和驅動力，同時要經常匯報內審項目和工作開展情況，加強風險和績效問題提示，從服務決策、科學管理的角度建言獻策。二是對審計對象要加大內審轉型的宣傳力度，使他們逐步認識到內部審計是改進內部管理的重要手段，增強其配合內審工作的主動性。三是內審部門要主動與各業務部門建立內部控制和風險管理溝通磋商機制，通過會議座談、專報信息、風險提示書等形式，共同探討審計發現問題，共同分析風險隱患和薄弱環節，共商有效措施增強風險防控的針對性，提升業務部門對內審服務央行治理的支持度和參與度。四是要加強外部溝通。

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