我國旅游景區經營權出讓的思

關于我國旅游景區經營權出讓的思

摘 要：近年來，關于我國景區經營權出讓的爭論十分激烈。景區主管部門、經營權受讓者以及各界學者都對此提出了不同的見解，至今仍未達成共識。本文結合旅游景區的性質、經營權出讓的涵義及我國景區經營權出讓的現狀，預見了景區經營權出讓需要面對的，最后提出了相應的應對措施。

關鍵詞：旅游景區 經營權出讓 問題 對策
　　根據薩繆爾森給出的公共產品的經典定義，公共產品具有使用上的排他性和消費上的非競爭性這兩個本質特征。在這兩種極端之間的物品被稱為“準公共產品”[1]。我國景區的旅游資源為全民所有，景區資源對于任何景區都是有一定空間范疇、時間范疇和生態容量的，當游客數量達到某種臨界點，每增加一個游客將降低所有游客的旅游效用，因此景區旅游資源既不屬于公共產品也不屬于私有產品，而是準公共產品。對于旅游景區的準公共產品的這種屬性，為旅游景區采取多種經營方式提供了更多了依據。

旅游學者一般將景區經營權理解為“旅游在一定時期內對旅游資源的占有、使用和享有收益的權利”（楊廣虎，2003）。其他學者都沒有下過明確的定義，對經營權的理解也無甚異議。景區經營權出讓是以提高資源利用效益為目的的，以保證資源所有權人的權益為前提，通過有償轉讓的方式將旅游景區經營權在一定年限內轉讓給資本所有者、民營企業、非公有制主體的行為。景區經營權出讓是在市場經濟條件下使景區資源更好的實現其價值高效率運作的一種有效方式。

一、我國景區經營權出讓現狀

1997年大通實業有限公司（北京）和馬來西亞一家公司全國首次分別以委托經營和租賃經營的方式獲得了張家界黃龍洞和寶峰湖的投資經營權。1998年初，萬貫集團以協議開發方式獲得了四川碧霞峰等景區50年的獨家壟斷經營權，并創造了“碧霞峰模式”。自此之后，景區經營權出讓在全國迅速擴展。先后有國家級景區井岡山的龍潭景區向國內外招商引資，以拍賣合作的方式分20年、30年出讓經營權；宋城集團和萬象集團以協議方式分別開發浙江龍泉山國家公園、千島湖。到2005年4月底，云南省已將33個旅游區經營權出讓給國內外大企業，出讓資金達30億元。

由于這些景區資源品味較高，經營利潤較其他產業要高得多，企業都積極支持。但建設部指出任何地區和部門都沒有轉讓景區給企業經營的權利。然而國家在這方面尚未出臺相應法規政策，景區經營權出讓事件愈來愈多了。最終由于2002年新希望集團欲買斷桂林遇龍河景區因國家主管部門直接干預未果一事，使景區經營權出讓有所趨緩。但截止2005年底，全國已經出讓或鼓勵出讓景區經營權的省、直轄市、自治區有20多個，已有超過300多個景區（點）以不同的形式出讓了經營權。下表是景區經營權出讓的情況粗略統計：

部分出讓經營權的旅游景區
（資料來源：本資料通過相關網站收集并歸納而得）

由上表可知：獲得景區經營權的大多使旅游業較好的省市，每年都有很多景區出讓經營權，景區經營權出讓成為一種景區發展趨勢。以上所列的景區不包括決定出讓經營權的景區。，全國大多數省份都有意向出讓景區經營權。要出讓經營權的景區將會越來越多。

二、景區經營權出讓需要面對的問題

景區經營權出讓無疑是景區發展過程中的重大改革，改革就不免出現差錯，面臨阻力。由于目前還沒有明確規范景區經營權出讓的，經營者資質也良莠不齊，新舊經營管理體制交錯混亂等原因，因此目前需要考慮以下問題：

1．國有資產流失

有些景區一直處于虧損狀態，急于出讓景區以改善接待條件、擴大游客量，出現了許多：其一，在招商引資中對資源價值過于低估導致廉價出讓經營權；其二，景區經營權出讓的付款方式，考慮到經營權轉讓初期投入大，資金回收慢，不少景區采取了初期付款較少，以后逐年增加的付款方式。如張家界某景區，當時以6000萬標的出讓40年經營權，而受讓當年的門票收入就達4000多萬[2]。以此推算，一年半回收成本，此后長達30多年的收入為企業純收益。其三，出讓方式大都未公開招標，缺乏公開、公正、公平的競爭的機制，出讓的透明度令人置疑，容易出現“尋租”行為[3]。但其并不真正投資開發，而是將其轉手，不斷地從倒賣資源中獲益。還有一部分受讓者獲得景區經營權后，借開發之名在景區開發房地產或從事其他活動。這些都可能造成國有資產流失。

2．惟利是圖，破壞資源環境

投資主體在開發旅游資源過程中，考慮得更多的是經濟效益，難免會出現一些短期行為，如僅做小額投資，簡單作些建設，忽視景區環境承受能力，在景區內增設過多的接待設施，超負荷接待游客而不對資源采取任何保護措施。對生態環境的威脅還可能來自于企業自身的認識水平和技術條件的限制而在開發中對資源造成了破壞。如旅游公司用水沖洗孔廟建筑，給古建筑的油漆彩繪及其他文物造成了很大損失；張家界因建設滑索破壞了風景而遭遇聯合國科教文組織亮黃牌。有些企業對旅游人力資源過度開發，若完成不了經營指標就扣工資獎金，了景區的人文環境和愉快的旅游氛圍。

3．出讓者管理過死或過松

景區經營權出讓在我國旅游史上是一次新的嘗試，沒有先例可循。在轉讓過程中容易出現兩種偏差：一種情況是出讓者雖與受讓企業簽訂了經營權轉讓合同，但由于傳統觀念和傳統管理模式的影響，出讓者仍不斷插手景區經營，使景區經營權轉讓名不副實。另一種情況是政府部門與受讓者簽訂了轉讓合同后，產生了“甩掉了包袱”的心理。以為經營權和盤托出，可以不再過問了。事實上，經營權出讓后，其責任更大了，政府要將代表全民行使其管理職能，監督經營行為，確保景區資源的有效永續利用。

三、解決景區經營權出讓問題的措施

第一，評估資源的價值，通過各種途徑防治治國資流失。確定景區資源的價值，客觀上要綜合景區的資源屬性和級別、資源的市場需求、景區現有收入、前期已投入的資產價值及經營權出讓年限等；主觀上要組織專門的資產評估小組，其成員須包括與旅游領域專家、各相關行政管理機構、當地社區代表等共同來科學評估景區資源的價值及經營權出讓的額度。不能認為無形資產很難做出科學客觀的估計，就任意作價出讓。防治國資流失，如下：在轉讓合同的撰寫上要做到盡可能的具體、細致；盡量避免錯誤、籠統和粗糙；受讓方要交納保證金，對無形資產和不可再生資源要有抵押或擔保，責令受讓者對景區重要資源投保，在合同上明確其一旦違約的高額賠償經費。

第二，盡快出臺針對性的法規[4] ，規范景區經營權出讓程序及方式。景區經營權出讓處于無法可依、監管混亂的狀態，出臺針對性的法律十分迫切。對于規范經營權出讓的程序及方式：首先要成立專門的景區經營權轉讓的機構，負責收集和發布消息、組織景區資源評估、組織拍賣會、監督企業的經營行為；其次要認真評定受讓企業的資質。在確定經營者的資格時，要通過旅游有關的各界專業人士、銀行、當地居民等綜合評審，確認其經濟實力、資信情況、管理水平、建設和維護景區原有生態和文化環境的能力，進行慎重而有條件的轉讓。再次，考慮景區的生命周期、企業的生命周期及管理的延續性的前提下，適度延長出讓年限。簽約期較長無形中促使企業考慮短期收益與資源可持續利用的關系。只注重眼前利益，破壞景區環境的潛在后果也將由其承擔，因此民營企業必然考慮資源的承載力及旅游活動對景區環境的長期影響。另外，要盡快統一出讓的標準，嚴格采取公開招標等公平競爭性手段出讓，嚴禁暗箱操作，堅決杜絕“尋租行為”。

第三，強化規劃管理，定期對環境進行評估。將有資格的規劃單位存檔，審核部門須嚴把審批關，經審批的規劃方案要嚴格執行，若確須變動，須將改動后的規劃申報審批后實施。對出讓經營權的景區要定期組織專家對景區環境進行評價，強化經營者的環保意識，督促其采取措施，盡力減少開發經營對環境的負面影響，同時增加保護資源的資金投入，對不合格的受讓者采取警告、罰款、收回經營權等各種方式嚴肅處理。

第四，強化行政部門監管職能。首先要建立政府對經營者的約束和監管機制，使各方不能私自擴大利益范圍或規避責任。其次政府要找準自己的位置和角色：（1）完善規章制度。景區的工作要做到有法可依、有章可循，必須具體規定景區經營各事宜，這就需要政府強化監督機制，充分發揮監督、群眾監督和輿論監督的作用。對任何違反規定的企業給予相應的處罰。（2）負責完善景區基礎設施。景區的道路、水電系統等基礎設施的建設要與當地的發展規劃一致，政府要出面協調與規劃。（3）發布旅游市場信息[5]。旅游市場存在著嚴重的信息不對稱，存在經營者損害旅游者利益和違法行為。政府要加強旅游信息的收集和發布工作，協調社會各界創造有利于景區發展的宏觀環境。





[1] 依紹華．《私營資本開發旅游景區的與實證》[M]．北京：旅游出版社,2004.5:(151-156).

[2] 姜紅瑩．關于旅游景區（點）經營權出讓問題的思考[J]．湖南省社會主義學院學報．2004, (5):57-59．

[3] 依紹華.民營企業進行旅游景區開發的現狀及發展趨勢[J].社會科學院研究生院學報.2003,(3):38-41.

[4] 賀小榮，羅文斌．試論旅游風景名勝區經營權的轉讓[J]．北京第二外國語學院學報．2003, (4):51-56.

[5] 閻友兵，趙黎民．旅游景區經營權轉讓探析[J]．西北農業大學學報(社會科學版)．2005, (5):92-96.

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