企業職工養老保險制度試點改革中的問題及對策

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始于80年代中期的我國養老保險制度改革，至今共經歷了四個階段：第一個階段是80年代初期至1991年，以《國務院關于職工養老保險制度改革的決定》為標志，它確定了我國養老保險實行統籌，資金由“三方負擔”的原則和基金實行“部分積累”的模式；第二個階段是1991年至1995年，以《國務院關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》為標志，它進一步確立了我國養老保險制度的改革目標和“社會統籌與個人賬戶相結合”的原則；第三個階段是1995年至1997年，以《國務院關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》為標志，我國養老保險制度改革從分散化走上統一化的道路；第四個階段是1997年至今，這期間我國宏觀經歷了國內外形勢的嚴峻考驗。在這一大背景下，結合我國1997年后實行統一的養老保險制度改革運行過程中存在的，我國養老保險制度進行了一系列的改革：財政增加投入，補貼養老金缺口；結束管理體制多頭分散局面，實施省級統籌、行業統籌移交地方管理；頒布《社會保險費征繳暫行條例》，加強基金征繳。　　一、城鎮養老保險制度的試點改革及產生的新問題　　1997年統一養老保險制度后，我國城鎮企業養老保險實行的是社會統籌和個人賬戶相結合的養老保險制度，養老保險基金的籌集實行部分積累模式。企業繳費的比例一般不超過企業工資總額的20％，個人繳費的比例從1997年不低于個人繳費工資的4％起，每兩年提高一個百分點，最終達到8％。按照職工本人繳費工資11％的數額為職工建立基本養老保險個人賬戶。職工退休養老金發放分為基礎養老金和個人賬戶養老金兩部分�；A養老金月標準為當地上年度職工月平均工資的20％，個人賬戶養老金為本人賬戶儲存額除以120.中人的養老金由基礎養老金、個人賬戶養老金和過渡性養老金三部分組成。企業和職工繳納的基本養老保險費轉入社會保險管理機構在銀行開設的“養老保險基金專戶”。隨著該制度的實施，由于養老基金全部用于當年養老金發放，養老保險積累額遠小于職工個人賬戶記賬額，“空賬”積累的數額越來越大，日益嚴重地威脅我國養老保險制度的安全。　�。ㄒ唬┏擎傪B老保險制度試點改革的主要　　針對上述存在的問題，國務院于2000年底決定，從2001年7月1日起，在遼寧省全省和其他省的部分地區進行完善城鎮養老保險體系的試點，在堅持社會統籌與個人賬戶相結合的基礎上，對現行企業職工基本養老保險制度進行調整和完善，其主要內容是：　　1.個人賬戶作成實賬。將個人賬戶由空賬變為實賬，規模由相當于本人工資的11％降為8％。個人賬戶的實賬是指個人賬戶不僅有計賬額，而且有十足的基金積累�；A養老金由社會平均工資的20％調整為30％左右�！　�2.基金管理由混賬管理改為分賬管理。分賬管理是個人賬戶實賬運營后基金管理的新模式。在混賬管理模式下，統籌部分的收支和個人賬戶部分的收支是混合在一起運作的，兩部分共同實現收支平衡，但是在實際運行中出現了統籌部分擠占個人賬戶基金，從而出現了大量的“空賬”。實行分賬管理后，個人賬戶繳費進入個人賬戶基金，并負責個人賬戶養老金的發放。統籌部分進入統籌基金賬戶，并負責統籌部分養老金（包括老人養老金、中人基礎養老金和過渡性養老金、新人基礎養老金）的發放。個人賬戶基金全部由個人繳費形成，社會統籌基金全部由企業繳費形成，社會統籌基金不再占用個人賬戶基金�！　�3.財政由不補貼改為補貼。養老保險改為分賬管理、個人賬戶實行實賬運行后，財政在養老保險制度中的角色發生了變化。在混賬管理下，只有當養老保險基金收支發生困難時，同級財政才予以支持，財政扮演“最后出場者”的角色。實行分賬管理和個人賬戶實賬運營后，由于個人賬戶基金實行實賬運營，同時如果還要保持企業繳費水平不變，統籌基金賬戶的繳費必然不能滿足當年統籌部分養老金發放，所差金額由財政給予補貼。也就是說，在這種制度下，統籌部分養老金一部分來源于企業繳費，一部分來源于財政補貼�！　。ǘ┰圏c改革后產生的新問題　　1.巨額財政補貼的需求。個人賬戶實賬運營并且自求平衡后，個人賬戶基金不能再用于統籌賬戶部分現收現付的發放，考慮到我國人口老齡化日趨嚴重以及離退休人員越來越多的狀況，統籌基金賬戶必然出現嚴重不足，而不足部分只能通過財政調整支出結構進行補貼來解決。財政補貼的負擔到底有多大，是否會使財政背上沉重的包袱，甚至公共管理職能的發揮？　　為此，必須首先對財政補貼的數額進行測算。根據規定，企業繳費比例一般不得超過企業工資額的20％，假定退休職工整體養老金水平的平均替代率為80％（包括個人賬戶部分），根據我國人口老齡化的發展，可以把統籌部分現收現付的繳費率出來，從而把財政負擔的費率計算出來�！　±U費率=撫養比×平均替代率　　統籌部分負擔的費率=撫養比×平均替代率×（1-個人賬戶養老金在全部養老金的比重）　　財政負擔的費率=統籌部分負擔的費率-企業負擔的費率　　當然，根據上述公式只能進行一個較粗的測算。王鑒崗對此進行測算時，假定男女職工平均退休年齡為55歲，企業費率為20％，測算結果是：在2010年以前，財政負擔率在 6—7％左右；2010—2035年，隨著人口老齡化的逐步提高，財政負擔的費率在8—14％之間；2035年以后，雖然老齡化程度仍比較嚴重，但是老人、中人日益減少，新人增多，財政的負擔率日益減少直至到零。這個概算仍是在假定養老保險完全覆蓋，收繳率為100％，職工按法定年齡退休、繳費工資基數核實等條件之下得出的，否則，財政負擔的費率會更大�！　�2.個人賬戶基金的保值增值。試點實行個人賬戶實賬運行后，由于個人賬戶實行完全積累，基金積累額越來越大，據測算，即使按照8％費率的小賬戶測算，這部分個人賬戶基金積累數額最高2030年將達到10—11萬億元，因此基金的保值增值就成為一個大問題。然而，我國的資本市場還很不健全，巨額資金的人市不僅難以保證自身的保值增值，而且對資本市場也是一個較大的沖擊。另外，在當前物價水平比較穩定甚至通貨緊縮的情況下，基金一般不會大幅貶值，如果發生嚴重的通貨膨脹，基金就可能發生嚴重的貶值，由此可能導致職工退休后個人賬戶養老金實際水平的下降。　　二、完善養老保險制度改革的建議　�。ㄒ唬┻M行多渠道籌資并逐漸建立基本養老保險基金收支平衡機制　　應該看到，政府或財政在養老保險制度轉軌階段的責任無可推卸，這歸因于政府過去幾十年的低工資欠賬，在原有低工資制度下，政府將職工工資的一部分拿去投入國有，使職工沒有能力為自己積累起足夠的養老金。為此財政必須根據養老保險基金缺口合理確定養老保險補助的資金來源，如果不積極采取多種渠道籌集資金來補助地方以彌補養老保險基金收支的缺口，將會嚴重宏觀的健康和穩定�！　膰獾那闆r看，有的國家不論養老金是否出現債務，總是從政府財政支出中安排固定比例的預算資金充實養老保險基金，有的國家則是當養老保險出現財政虧空時給予臨時性補助，我國當前屬于后一種情況。我國養老保險處于轉軌階段，存在著巨額債務。從近期看，要進一步擴大養老保險覆蓋范圍，核實基本養老保險繳費基數，加強基本養老保險費征繳，加大養老基金省級調劑力度，增強基本養老保險自求平衡能力。從長期看，必須進行多渠道籌資�！　�1.逐步調整財政支出結構。公共財政是與市場經濟相適應的一種財政模式。我國要建立公共財政的基本框架，而公共財政最基本的特征是由財政提供公共產品，企業離退休人員的基本養老保障實際上是一項大的“公共產品”。在計劃經濟體制下，企業離退休人員的養老保障一般被看作企業的事務。然而隨著我國經濟體制的轉軌，政府應該逐步地轉變職能，這已經成為我國當前迫切的現實。當前我國普遍存在著財政職能的“缺位”和“越位”并存，政府沒有按照市場經濟的要求，為“市場失靈”的領域提供“公共產品”，如當前還有很多企業離退休人員不能按時領取到基本養老金，可以視為財政“缺位”的一種表現。為此，需要對財政支出結構進行戰略性調整，逐漸退出一般性競爭領域，更好地介入到“缺位”中去。根據國際經驗，考慮到我國人口結構等因素，社會保障支出占財政支出的比重至少應達到20％。　　2.調整國有經濟成分布局，變現部分國有資產充實養老保險基金。既可以通過產權市場出售、轉讓部分企業的國有資產，也可以通過國有股上市流通出讓部分股權的形式來變現�！　�3.發行長期國債吸收個人賬戶積累基金。個人賬戶積累基金只能投資于國債和銀行存款，財政發行長期國債可以吸收個人賬戶積累基金貸給統籌賬戶，來彌補統籌賬戶基金支付的不足。這樣既可以緩解統籌部分養老金支付的壓力，還可以以國家信用來保證個人賬戶基金的保值增值。　�。ǘ﹤€人賬戶基金保值增值　　從國際上看，個人賬戶的管理模式主要有兩種，即新加坡的公營模式和智利的私營模式。新加坡的中央公積金由政府集中管理和投資，具體由中央公積金局統一運營。這種模式收益有保證，行政成本較低，但是由于在投資決策上很難避免因素的干擾，加上政府的運作效率較低導致投資回報率較低。智利的個人賬戶基金由私營的基金管理機構運營和管理，參保人具有自由選擇基金管理機構的權利，政府的主要責任是進行嚴格的監管，這種模式促進了基金管理公司的競爭，投資回報率較高，但是基金管理費用也很高�！　闹虚L期看，在成熟的市場環境和職工投資的風險意識比較健全的情況下，可以采用私營的基金管理機構，允許企業和職工進行自主選擇，中央政府的責任就是加強監管。但是從近期看，由于我國的資本市場還不健全，個人賬戶基金應由中央政府統籌管理，基金運營機構和基金監督機構要分開。當前我國的個人賬戶養老基金只能投資于國債和銀行存款，隨著資本市場發展的逐步成熟和完善，養老基金在一定比例內可以逐漸投資證券市場、房地產、投資基金等領域。　�。ㄈ┻m時開征社會保險稅　　目前國際上基本養老保險資金的籌集方式主要有兩種：繳費和稅收。一般說來，通過開征社會保險稅的方式籌集資金比繳費具有更強的約束機制，更能體現市場經濟所要求的公平性，促進勞動力跨地區、跨行業的流動，同時可以確保養老保險基金收入的穩定可靠，并且有利于在此基礎上建立規范化的社會保險收、用、支制度和投資制度，確保養老保險基金的收支平衡和保值增值�！　‘斍拔覈械耐馍掏顿Y企業和私營企業還沒有納入到養老保險的覆蓋范圍，覆蓋面還需要進一步擴大，有的企業隱瞞職工實際工資，故意拖欠養老保險的繳費，因此通過征收社會保險稅來強化養老保險基金的征繳是一種符合我國現階段實際和改革發展客觀要求的選擇。征收社會保險稅的基數是企業職工個人工資總額，納稅人應該包括所有的企業及其職工，稅率的設計需要考慮養老保險模式設計、人口老齡化、養老保險基金的收支平衡情況、地區間發展不平衡的狀況以及企業的負擔等因素�！　∮捎谖覈斍梆B老保險制度改革的目標模式沒有最終確定下來，因此開征社會保險稅還需一段時間。但是現在可以考慮擴大稅務機關征收社會保險費的范圍，同時可以根據不同的養老金改革模式進行開征社會保險稅的相關，為適時開征創造條件。

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