論保險業監管模式的現實選擇

論保險業監管模式的現實選擇

　[摘要]為適應保險業快速和加入WTO后國內保險市場競爭國際化的新形勢，中國的保險監管機構進行了一系列監管制度創新，但的監管制度設計仍然滯后于中國保險業的發展，突出表現在：償付能力監管不力，保險市場的可持續發展；分業經營、分業監管與一體化的矛盾越來越突出。針對存在的，中國保險業現階段的監管模式選擇應從兩方面入手：一是盡快真正實現由嚴格的市場行為監管向償付能力監管過渡；二是由分業監管轉向“傘形監管 功能監管”。　　[關鍵詞]監管模式，行為監管，償付能力監管，分業監管，混業監管，風險資本，傘形監管，功能監管　　當今世界各國保險業的監管模式，從上看，可分為市場行為監管與償付能力監管；從監管機構的功能上看，可分為分業監管與混業監管。市場行為監管實際上就是通常所說的嚴格監管模式，指監管機構對保險公司的設立、產品、銷售、核保核賠、投資到高管人員等進行全面的嚴格監督，是對保險經營主體所進行的直接的實體監管。償付能力監管即通常所說的寬松監管模式，指監管機構僅對保險公司的償付能力風險進行監測和監管，以控制和減少保險公司喪失償付能力的可能性，而對保險公司的經營行為不進行直接干預。通常保險市場發展的初級階段一般采用市場行為監管模式，當一個國家保險市場發展到一定階段后，就會轉入相對寬松的償付能力監管模式。分業監管指在分業經營模式下，銀行、保險和證券業分別接受不同監管機構的監管。而混業監管則指監管機構放松對混業經營的限制，允許銀行、保險、證券兼業兼營，并成立集銀行、保險和證券監管于一體的統一的金融監管機構，注重對金融集團的監管。　　一、中國保險業監管現狀　　中國保險業的監管體系建立伊始，一直實行嚴格監管和分業監管的模式，具體表現在：設置堅實的市場準人壁壘，嚴格許可證的發放，機構設置需進行需求測試，并將保險公司的組織形式僅限定為國有獨資保險公司與股份有限公司；對保險公司的資金運用進行嚴格限制，包括投資渠道和投資比例；主要險種實行嚴格審批制度；對保險公司進行嚴格的分業經營限制，不只是在保險業與銀行業、證券業、信托業之間設定嚴格的隔離墻，而且保險業內部除第三領域外，產、壽險業務亦不得兼業兼營。　　上述模式針對中國保險業當時市場處于相對封閉狀態，市場主體不完全，經營和管理技術落后的現狀，不失為一種必然的選擇，對于推動中國保險業穩定、快速發展，起到了巨大的作用。同時，面對當時金融市場的跌宕起伏，可以有效地防止金融風險的交叉感染，防范產險與壽險資金互調使用。但是，隨著中國保險業的快速發展和對外開放的逐步深入，原有的監管模式已越來越不能適應現實的保險業發展需求�！　�2001年中國加入WTO，根據人世的承諾條件，保險市場成為對外開放最為徹底的領域之一，為迎接國內市場競爭國際化的巨大挑戰，中國的保險監管機構進行了一系列的監管制度創新，突出表現在：放松對保險條款、費率的管制，由原來的報批制轉化為報批報備并行制；放松對保險投資渠道的限制，保險資金可以進入資本市場；由原來重市場行為監管向重償付能力監管過渡；放松對分業經營的限制，向產險公司開放第三領域，允許保險集團公司兼營壽險與產險業務等。這一時期，我國的保險監管制度創新成為中國保險業創新的一大亮點，對我國保險業的發展起到積極的推動作用。　　但是，目前我國的保險業發展中存在的問題，如核心競爭力不強、可持續經營能力差、保險資源的合理開發和保護不力等，已成為我國保險業提升平臺的致命傷。其原因之一就是在監管制度設計上沒有理順即期發展與未來發展的關系，保險業的發展無時無刻不受到因監管制度設計滯后而導致的僵硬的制度約束。概括而言，目前保險業的監管模式主要存在以下兩個問題：　　（一）償付能力監管不力影響保險市場的可持續發展　　多年來，中國保險監管機構對保險公司償付能力的監管，僅采取最低資本額的監管模式，而且對償付能力不足的保險公司也從未采取過任何有效監管措施，造成國內保險業曾一度有多家公司的償付能力嚴重不足，對國內保險業的健康發展構成嚴重威脅。2003年3月，中國保監會頒布的《保險公司償付能力額度及監管指標管理規定》，標志著中國保險業償付能力監管框架基本形成，其意義不言自明。該規定除包括對保險公司的資產和負債評估外，還包括保險公司的法定最低償付能力額度的確定、資本金的最低要求、費率監管、投資渠道監管、各項責任準備金提取標準以及保險保證金和保險保障基金制度等諸多內容。但是該規定除了還停留在云端，沒有真正進入實際操作階段外，還存在以下兩個突出的問題：　　1.對保險公司風險資本的評估不。新的償付能力評估體系對風險資本的比較簡單，僅是對保險公司現有資產負債的靜態評估，并不能反映保險公司經營過程中面臨的承保風險、資產風險和利率風險等因素，也沒有充分考慮市場風險、信用風險、利率風險和流動性風險等因素；同時，僅對財產保險公司與人壽保險公司、全國性保險公司與區域性保險公司規定了不同的最低資本金，并未根據保險公司經營的風險性質設定不同資本金要求。保險公司的償付能力風險是資產負債的綜合風險，是各種經營風險的綜合體現。如果僅是對保險公司現有業務風險的一種靜態評估，則不能反映公司償付能力的未來變動趨勢。　　2.與財務制度不健全。保險公司根據目前所遵循的會計制度做出的財務報表并不能滿足償付能力監管的需要，而符合償付能力監管要求的會計制度尚未建立，由此造成保險公司關于償付能力的信息披露不夠。如果對償付能力監管不嚴，很可能導致保險公司經營行為的短期化，即以犧牲長期的償付能力為代價，換取短期市場份額的增長。例如，保險公司為搶占市場而壓低保險產品的價格，或給客戶超出支付能力的回報，或給中介人過高的手續費，或采取過于冒進的投資策略等，這些都將對公司的償付能力造成不良影響，最終威脅到保險公司的穩健經營。　�。ǘ�）分業經營、分業監管與金融一體化的矛盾越來越突出　　中國目前采取保險業與銀行業、證券業和信托業之間分業經營的原則。但隨著金融一體化進程的加快，國內保險業、銀行業與證券業等金融機構之間的界限日益模糊，相互滲透的趨勢在不斷加強。表現在：銀保合作、銀證合作越來越密切，銀行不僅可以代理保險業務，還可以代理證券業務、代銷證券投資基金；銀行、保險對資本市場相互滲透的力度越來越強，保險資金已經可以直接人市，銀行資金人市也漸行漸近；金融控股公司或金融集團公司在我國的發展已構成事實上的混業經營，例如，平安保險集團與光大集團旗下就擁有保險、證券、信托和銀行等金融機構，國內其他金融機構也在紛紛向金融控股公司或金融集團公司發展；由于金融一體化的概念已滲透到消費者的消費理念，消費者也越來越偏愛融投資理財、儲蓄與風險管理于一體的金融產品和服務。　　“銀行、證券、保險之間業務的趨同性與可替代性，削弱了分業監管的業務基礎�！薄啊�表現在：監管交叉增加了監管成本，當不同金融機構業務交叉時，一項新業務的推出需要經過多個部門長時間的協調才能完成，而當不同監管機構對于同一業務的風險控制和管理意見存在較大分歧時，就會產生較高的協調成本；監管真空不斷出現，交叉性的業務很有可能成為監管真空地帶，例如，投資連結保險雖然具有證券投資基金的性質，卻只受保監會監管而沒有受到證監會監管，由此導致投連保險產品在銷售過程中出現了一系列問題；對金融控股公司或集團公司而言，其不同的子公司分屬不同的監管機構，在分業監管的模式下很容易誘導金融控股公司或集團公司利用自身業務的模糊界限在其下屬子公司之間進行資產轉移，以逃避不同監管主體的監管�！　”M管中國保險業于近期進行了大量的監管制度創新，但這種創新僅是對舊的監管制度進行了補充和一定程度的調整，改革是不徹底的。在中國保險市場自身的發展要求與中國加入WⅦ后國內市場競爭國際化的雙重壓力下，進一步完善中國的保險監管體系已迫在眉睫。　　二、保險業現階段監管模式選擇　　沒有監管的市場必然走向混亂，而監管過嚴又會導致市場效率低下。因此，政府對保險市場進行保險監管時，應當注意幾個方面：首先，監管應以為保險業的創造適宜的生存條件和環境為前提；其次，監管必須順應保險市場的發展；最后，政府對保險市場的于預必須適度，堅持以間接調控為主，否則市場主體的行為就會失去主動，保險市場的運行就會失去活力。鑒于此，建議：　�。ㄒ唬┍M快真正實現由嚴格的市場行為監管向償付能力監管過渡　　1.償付能力監管的重要性　　償付能力代表保險公司的綜合財務實力。保險公司是經營風險的，其正常運轉的必備條件是具備足夠的財務實力。環境發生的任何變化都會通過保險公司的資產項目與負債項目而使保險公司的償付能力發生變化，加強償付能力監管可以幫助監管機構及時、迅速地發現保險公司存在的，一旦發現保險公司的償付能力低于要求的標準，監管機構就能夠及早地對保險公司的經營進行干預，以減少保險公司走向破產的可能性、降低對整個保險業的負面影響。在瑞土再保險公司對美國、英國、法國和德國保險市場進行的一項調查中表明，20世紀80年代以來，經濟環境與災害的影響在美國、英國和法國都曾引發過保險市場的破產浪潮，但德國保險市場由于自20世紀30年代以來就實行嚴格的償付能力監管，因此，幾十年來從未出現過保險公司破產的情況�！　�2.中國保險業由嚴格的市場行為監管向償付能力監管轉換的可行性分析　　經過20多年的發展，中國保險市場已相對成熟，表現在：　�。�1）多元化的市場格局已經形成。中外資同臺競技、保險與再保險相互協作、中介公司穿針引線，各種保險機構并存的局面已經形成，他們既彼此相互競爭，又相互支持、共同發展。　�。�2）市場機制日趨完善，保險市場的法規體系已逐步健全，監督管理機制已逐步完善，行業自律的作用在逐漸增強，市場行為在逐步規范，市場秩序已逐步好轉。在這種情況下，如果繼續堅持市場行為監管的模式，不僅會加大監管成本，造成監管資源的浪費，而且會抑制市場競爭與保險市場的進一步發展。放松監管的目的是為了促進競爭、鼓勵創新，更多地依靠市場力量調節保險市場的運轉，提高保險市場的運行效率。但在放松對保險公司的市場行為監管的同時，必須加強對保險公司的償付能力監管。而且，隨著國內保險公司經營范圍的逐步擴大、經營方式的不斷革新，加上國內保險業務多年來的超常規增長，保險公司的償付能力風險在不斷增加。中國保險業的監管重心由市場行為監管轉向償付能力監管已刻不容緩。　　3.進一步完善中國保險業償付能力指標體系的對策建議　�。�1）應動態評估保險公司的風險資本。保險公司的償付能力與保險公司經營的業務品種、投資收益和市場利率變動密切相關。在保險業發達國家，保險監管機構對償付能力的要求已由傳統的最低資本金要求，轉向更為嚴格的風險基準資本要求。其基本思想是，承保高風險業務的保險公司需要擁有更多的資本金來滿足風險資本的要求。我們的監管機構也應根據保險公司的整體風險確定其需要滿足的最低資本金，包括保險公司的資產風險、信用風險、賠款準備金風險、險種風險、利率風險以及資產負債表表外的風險等。　�。�2）應建立償付能力監管的現場檢查制度與非現場分析制度。只有綜合運用現場檢查與非現場分析，才能及時發現償付能力風險。其中，現場檢查是為確保監管信息的真實性，在監管信息的真實性可以得到保證的前提下，逐步過渡到非現場分析制度�！　。�3）應建立保險公司償付能力評級機構。應大力發展權威性的保險公司償付能力評級機構，形成完善的保險公司償付能力評級體系，借助力量減少監管機構與保險公司之間的信息不對稱。　�。�4）進一步完善保險保障基金制度。應根據產、壽險業務的不同特點，分設產險保障基金和壽險保障基金，并按照不同的標準提取保險保障基金，由獨立的機構對保障基金進行管理和運作。應逐步放寬保障基金的投資渠道，確保其保值增值，保險公司破產時，由保障基金負責對破產公司提供資金援助，以盡量減少保單持有人的損失。　　只有實行嚴格的償付能力監管，保險公司才會把風險控制放在經營的首位，努力提高公司控制風險的能力、資產負債管理能力、業務管理能力、費用控制能力等。通過建立以償付能力為核心的風險監測指標體系，加強對保險公司經營風險的早期預警，才能切實維護保險行業穩定、安全地運行。　�。ǘ�）由分業監管轉向“傘形監管 功能監管”模式　　“傘形監管 功能監管”模式起源于美國。美國1999年頒布《化法》（又稱“GLB法”）允許金融控股公司通過設立子公司的形式經營銀行、證券和保險等多種金融業務，開辟了美國金融業銀行、證券和保險混業經營的新。對應金融控股公司這種傘狀結構，美國建立了“傘形監管 功能監管”的監管模式：一方面由美國聯邦儲備理事會（箱稱“關聯儲”）建立傘形監管體系，美聯儲負責制定貨幣政策并對金融控股公司進行金融監管、對整個金融體系的系統性風險進行監控；另一方面對金融控股公司或集團公司下屬子公司的監管實行功能監管的原則，即金融控股公司或集團公司下屬子公司從事的銀行業務、證券業務或保險業務，仍相應地接受原銀行監管機構、證券監管機構和保險監管機構的功能監管。從中國金融業當前的發展形勢看，“傘形監管 功能監管”模式非常值得借鑒�！　【椭袊�的實際情況，推行統一監管的時機尚未成熟，因為我國總體上仍然是分業經營的格局，而且在金融機構內控制度尚不完善、金融監管的法律法規尚未健全、金融監管體系尚不完備、混業經營所需要的復合型監管人才十分缺乏的情況下，中國也不具備實行統一監管的條件。但另一方面，隨著國內金融業間合作與滲透的不斷加強，現行監管體制所隱含的各種弊端日益凸顯出來，監管體系由分業監管轉向混業監管的壓力越來越大。在這種兩難的境地下，中國金融監管模式的轉變應分兩步實施：　　第一步，在目前分業經營、分業監管的總體框架下，唯一可行的是做好不同監管機構之間的協調工作，保監會應不斷加強與人民銀行、銀監會、證監會的交流與溝通，共同完善聯席會議制度，對跨領域的經營問題建立高效、可行的協調、磋商機制�！　〉诙�步，逐步過渡到“傘形監管 功能監管”模式，由于銀行、保險、證券之間的業務與風險性質存在顯著差異，而且中國目前尚不具備統一監管的條件，因此，采用“傘形監管 功能監管”的模式應該是一種最符合我國國情的監管模式。建議賦予央行傘形監管者的職能，負責制定中國整體的金融監管政策，對金融體系的系統性風險進行監控，并對金融控股公司或集團公司進行監管。對金融控股公司或集團公司下屬的金融子公司實行功能監管的原則，對其子公司從事的銀行、證券與保險業務，分別由相應的銀監會、證監會和保監會負責監管。央行負責統一和協調監管政策，并盡快就金融控股公司或集團公司的財務信息披露，關聯交易，以及收購、兼并等股權變更事宜制定詳細的監管規則。

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