區域性服務貿易規則與多邊規則之關系

區域性服務貿易規則與多邊規則之關系

　　區域性規則對多邊體制之影響，在服務貿易領域具有雙面性，具體體現為：

　　1、區域性服務貿易規則對多邊貿易體制具有積極影響。它可歸納為三個方面：（1）區域性服務貿易規則同樣以服務貿易自由化為目標，一定程度上對多邊貿易體制起補充作用。服務貿易的區域一體化，在區域經濟集團內部產生了“貿易創造”效應。所謂“貿易創造”，即在區域經濟一體化組織內部實行自由貿易后，國內成本高的服務為其他成員國成本低的服務所代替，原來由本國服務提供者提供的服務現在從區域內其他成員國進口，新的貿易得到“創造”。由于從其他成員國進口成本低的服務代替原來成本高的服務，該國就可以把原來生產成本高的資源轉向生產成本低的服務，從而獲得收益。自由貿易可以使全世界的經濟福利達到最大化，而區域經濟一體化至少在區域成員國之間取消彼此間的貿易限制，雖然對外實行較嚴格的貿易保護主義，也不失為貿易自由化的一種“次優”選擇。（2）區域性服務貿易規則可以實現將已取得的區域內服務貿易自由安排制度化，抵制區域內某些成員國內部利益集團的貿易保護主義。由于服務貿易的迅速及其多元化、國際化的趨勢加強，更由于服務貿易對世界各國經濟重要性的日益提高，使國際服務貿易市場各國的競爭加劇，貿易保護主義盛行。是否開放本國的服務業市場，服務業不具明顯比較優勢的國家大多舉棋不定。國際服務貿易規則大量存在于各國國內法層面，對國際服務貿易提供者及其所提供的服務產生最直接最廣泛的影響。國內立法者貿易政策取向較易受相關利益集團之影響，其搖擺不定阻礙了國際服務貿易自由化的發展。通過區域性服務貿易規則，在一定程度上可將各成員國間已采取的服務貿易自由化措施鎖定，藉國際條約之力量抵制某些成員國內部利益集團的貿易保護主義，防止各國立場的倒退，并以此為基礎進一步推進多邊服務貿易自由化。（3）區域性服務貿易自由化規則的制定及實施，為多邊服務貿易規則起到“實驗田”的作用。在《服務貿易總協定》產生之前，歐盟、北美自由貿易區、澳新自由貿易區等區域性經濟一體化組織已就服務貿易自由化進行了大量細致的規定。這進一步加深了人們對服務貿易自由化的認識，有助于消除人們的疑慮，為多邊規則的達成和實施提供一定的思想認識基礎。同時，區域性服務貿易規則尤其是《北美自由貿易協定》的相關規定，為多邊服務貿易規則提供了可供借鑒的先例。服務貿易理事會十分重視區域性協定項下相關規則的以資借鑒。例如，服務貿易理事會下設的《服務貿易總協定》規則工作小組就曾應世貿組織秘書長之要求，就區域性經濟一體化協定項下有關服務貿易的保障措施進行考查，分別就其程序性規則和實體規則向服務貿易理事會提交報告，以作為進一步完善《服務貿易總協定》項下相關規則之。

　　2、區域主義為實現本地區的貿易利益最大化，對區域外成員多采取貿易保護主義，對多邊貿易體制造成一定的消極影響。主要表現在：（1）區域經濟一體化作為貿易自由化的次優選擇，無法實現資源的最優配置，在信息化背景下服務貿易領域尤為突出。區域經濟一體化由于對非成員國實行貿易保護主義，其帶來的“貿易創造”效應一定程度上被“貿易轉移”效應所抵消。所謂“貿易轉移”是指由于區域性集團內部取消貿易壁壘，對外實行貿易保護主義，會使原來從區域外國家進口的服務轉由區域內成員國進口，產生了貿易轉移。這就無法實現資源的最優配置，給世界經濟造成一定的損失。，經濟全球化趨勢勢不可擋，經濟一體化程度加深，“塊狀”的區域性市場及相應的一體化規則人為地將無邊界的技術區域化，對全球及各國的經濟發展都將帶來消極影響。當今世界，電信服務、服務和商務等經濟活動越來越多地在統一的全球大市場內進行，地理上的距離已不足為障。在這一無邊界的信息時代，區域經濟一體化已不足以促進甚而在一定程度上背離了經濟全球化進程。（2）區域經濟一體化協議中的服務原產地規則在一定程度上侵蝕了多邊貿易體制，尤其是多邊體制下的最惠國待遇原則。區域經濟一體化為解決第三國“搭便車”乘機享受區域內部服務貿易自由化之便利，皆有嚴格之原產地規則規定。原產地規則除了產生貿易限制作用外，其管理也徒增行政負擔及帶給廠商額外的取證及舉證成本，《歐共體羅馬條約》、《北美自由貿易區協定》、《澳新服務貿易議定書》以原產地規則來判定服務提供者之“原產地”（國籍），用以決定是否可以享受區域安排之服務貿易自由化相關措施。值得注意的是，貨物貿易原產地規則在歐美等國平均實際有效稅率已大幅下降的情況下，其貿易限制效果，相對已較輕微。服務貿易的歧視待遇，不僅出現在市場進入方面，而且存在于產品進入后之國民待遇中，而使原產地規則對服務貿易實施歧視性待遇之意義遠大于貨物貿易，換言之，原產地規則對服務貿易之貿易限制較貨物貿易為大。因而，服務原產地規則容易被區域經濟一體化成員利用作為一種貿易保護工具，背離了多邊體制下的最惠國待遇原則。另外，區域性經濟一體化協定中的爭端解決條款將與世貿組織的管轄權發生沖突。（3）區域性服務貿易自由化將拉大發展家與發達國家在世界服務貿易格局中的差距。區域性經濟一體化協議數量劇增的原因除提高地區經濟效益與加強合作以外，更重要的原因在于在競爭日益劇烈的國際市場上發揮地區優勢保證地區利益。經過多邊貿易體制下多個回合的談判，全球關稅稅率已大為降低，然而，各區域間各不相同的規則、標準及原產地規則構成了新的區域間壁壘。更令人擔憂的是，美國及歐盟作為世界上兩大主要的經濟力量，正是這種爭奪世界市場競爭的始作俑者，二者均以區域經濟一體化作為其加強對世界市場爭奪的重要工具，相互較勁區域經濟一體化進程的廣度和深度。從現今的世界經濟一體化形勢來看，呈現出以美歐為軸心不斷向外輻射擴展的區域經濟一體化格局，美歐處于這一格局的中心，操縱著游戲規則，而發展中國家處于外圍，最不發達國家往往被排除在區域經濟一體化之外。在服務貿易領域，發達國家與發展中國家的實力更不能同日而語，就服務貿易達成區域性安排也主要是在發達國家之間。目前已達成的區域性服務貿易規則進一步增強了發達國家在國際服務貿易市場上的競爭力，發展中國家更處于劣勢地位。歐美皆已是成熟服務經濟，在服務貿易領域具有比較優勢，尤其在《服務貿易總協定》附件之金融服務及電訊服務方面，其共識使《服務貿易總協定》及相關附件得以順利通過，而針對發展中國家具有比較優勢之勞動、雇傭服務自由化卻又強制給予封殺。

　　綜合以上，區域服務貿易自由化對多邊貿易體制可謂利弊兼具。從國際的現實來看，無論是目前還是將來，世界經濟中的集團化和全球化并不是兩種完全對立的趨勢，而是兩種趨勢并存，共同發展�；�于國際社會的現實，在區域貿易協議與多邊貿易體制（包括《服務貿易總協定》）的關系上，世界貿易組織確認了區域性貿易體制與多邊貿易體制的相容性，同時確立了多邊貿易體制的首要的和主導的地位，將區域貿易協議的發展置于多邊貿易體制的框架之中。區域性服務貿易規則作為國際服務貿易法的重要組成部分，是多邊服務貿易規則必要和有益的補充，但不能取代多邊服務貿易規則。處理二者關系的正確途徑是：區域全球化而非全球區域化。如何約束區域服務貿易一體化，消除其負面效應，使其成為多邊貿易體制的有益補充，是世貿組織面臨的一大難題。

　　二、《服務貿易總協定》有關“經濟一體化”規定之評析

　　烏拉圭回合談判最顯著的成就之一，就是將合作的范圍從傳統的貨物貿易領域擴展到服務貿易領域，簽訂了《服務貿易總協定》。對于區域一體化的存在及其對服務貿易的影響，烏拉圭回合多邊貿易談判是不可能回避的�！斗�務貿易總協定》第5條是仿效《關稅與貿易總協定》第24條的規則制定的。盡管在服務貿易領域，因為沒有貨物貿易中關稅那樣的對應措施，不存在如關稅同盟和自由貿易區那樣的區分。《服務貿易總協定》第5條明確規定：“本協議的規定不應防止其任何締約方成為雙邊或多邊服務貿易自由化協議的成員或進入該類協議”。同時，為了防止上述權利被濫用，協定也規定了一體化協議必須滿足的條件和協定審查機制。

　　（一）一體化協議必須符合的條件

　　第5條第1款要求此類協定須（1）涵蓋眾多服務部門，即該協議在所涉部門數量、交易量和服務提供方面具有“實質性的部門范圍”，為滿足此條件，協定不應規定預先排除任何服務提供方式。（2）各締約方應在該協定生效或在合理時限內，通過1）在締約方之間消除現有的歧視性措施和／或2）禁止新的或更多的歧視性措施（《服務貿易總協定》第11條、第12條、第14條以及第14條之二下允許的措施除外），來在該協定涵蓋的部門范圍內不實行或取消第17條“國民待遇”意義上的“實質上所有的歧視”。第5條第2款規定在評估上述條件是否達到時，還可以將這種協定與有關國家間更廣泛的經濟一體化進程結合起來考慮。第5條第3款規定如果家為此類協定的參加方，則應依照有關國家總體和各服務部門及分部門的發展水平，在第1款所列條件方面，特別是其中（2）項所列條件方面給予靈活性。第5條第4款規定，對該協定外的任何成員，不得提高相應服務部門或分部門內的服務貿易壁壘的總體水平。此外，第5條還就第三方利益的享有和勞動力市場的完全一體化加以規定。

　　與《關稅與貿易總協定》第24條相比，《服務貿易總協定》第5條“涵蓋眾多服務部門”的要求弱于《關稅與貿易總協定》第24條中“實質上所有的貿易”的標準。同樣的結論也適用于關于自由化程度的標準�！蛾P稅與貿易總協定》第24條要求實質上所有區內貿易的“關稅及其他商業限制”，而《服務貿易總協定》的要求不是消除現存的歧視措施和禁止新的措施，而是消除現存的歧視措施和／或禁止新的措施。正如在《關稅與貿易總協定》中那樣，對來自其他《關稅與貿易總協定》締約方服務貿易的壁壘總水平，不應因經濟一體化協定而提高。然而，區別就在于《服務貿易總協定》要求壁壘不應在有關部門或分部門，也就是那些作出了具體承諾的部門提高。這種部門的具體性意味著，與《關稅與貿易總協定》的情況相反，成員不能辯解說保護的平均水平或“總體”沒有改變，而不管在單個產品（或分部門）水平上可能已發生變化。

　　《服務貿易總協定》第5條所仿照的《服務貿易總協定》第24條，在運行過程中暴露出不少缺陷，最大的是關鍵詞語之表述模棱兩可，不具有可操作性，給審查一體化協議和監督一體化組織的運行帶來許多困難。在烏拉圭回合談判過程中，締約各方經過討價還價，最終就第24條個性問題達成了《關于“關貿總協定”第24條解釋的協議》，完善了貨物貿易領域世貿組織關于區域經濟一體化的規則�！斗�務貿易總協定》第5條也存在語焉不詳之不足。任何一項區域性協議要成為《服務貿易總協定》承認的經濟一體化協議須符合嚴格的條件：涵蓋眾多的服務部門、實質性的貿易自由化及對非成員不得提高其貿易壁壘。然而，由于許多關鍵性條款含義模糊，給審查工作帶來很大困難。例如，第5條第1款（1）項中“涵蓋眾多服務部門”（Substantial sectoral coverage）之含義。其注釋表明這一條件須根據服務部門的數量、受影響的貿易量和服務提供方式進行評估。此外，還特別指出不得預先排除任何服務提供方式，但就服務部門的數量和受影響的貿易量并無此要求。這隱含著二者可預先進行部分排除，但對于這兩個要素，鑒于服務貿易領域統計資料的缺乏，難有客觀數據來確定“涵蓋”之標準。此外，“實質上所有（standstill）”、“在協議生效之日或合理的一段時限內取歧視性措施”之“合理的時限”、“更廣泛經濟一體化進程”如何確切解釋，可否借鑒《關稅與貿易總協定》項下第24條相應詞語的含義等均有待明確。

　　（二）審查機制

　　服務貿易一體化協定的審查機構是服務貿易理事會和區域貿易協定委員會。第5條第7款規定，任何協定參加方的成員應迅速將任何此類協定及其任何擴大或重大修改通知服務貿易理事會。它們還應使理事會可獲得其所要求的有關信息。理事會可設立工作組，以審查此類協定及其擴大或修改，并就其與本條規定的一致性問題向理事會提出報告。在一定時限基礎上實施的任何協定參加方的成員還應就協定的實施情況定期向理事會報告。第5條第5款規定，如果在一體化的締結、擴大或重大修正過程中，某成員打算退出或變更其在《服務貿易總協定》下的具體承諾，且與該國的服務貿易表中規定的條件不符，該國至少應提前90天通知服務貿易理事會，并應遵守《服務貿易總協定》第21條（減讓表的修改）中所規定的程序。

　　理事會下設的工作組審查試圖組成加入或修改互惠協定的國家提供的有關信息，以確定協定是否與多邊規則一致。在《關稅與貿易總協定》和《服務貿易總協定》中，由工作組提出關于某一協定一致性的報告之后，理事會將提出“認為合適的建議”。然而《關稅與貿易總協定》與挪務貿易總協定》的不同之處在于《服務貿易總協定》第24條在實施建議的時限“條件”上比《服務貿易總協定》第5條有著更強硬的措辭。第24條要求，如果工作組認為一個臨時協議中的計劃或進程表不可能導致建立一個符合《關稅與貿易總協定》規則的關稅同盟或自由貿易區，那么該協議的簽約國“不應維持……協定或使其生效，如果他們不準備按……建議修改協定的話”，此種條款在第5條中并不存在，這表明《服務貿易總協定》對區域經濟一體化協議采取更為寬容的立場。從世貿組織對有關服務貿易之區域經濟一體化協定審查實踐上來看，服務貿易理事會對已通知的12個區域經濟一體化協定，僅有6個已提交給區域貿易協定委員會就區域組織成員國所提交的報告進行磋商，是否符合《服務貿易總協定》第5條之要求尚無定論，另外16個協定尚未提交區域貿易協定委員會。況且，不少現行有效的涉及服務貿易的區域性協定還未通知世貿組織，這影響了多邊貿易體制對區域性貿易協定進行全面準確的評估和規制。事實上，關貿總協定／世貿組織對區域經濟一體化審查乏力早見諸于貨物貿易領域，對貨物貿易區域經濟一體化協定之審查皆流于形式，大多數有關區域安排之審查結果未最終形成一致意見，許多一體化組織的協定沒有達到《關稅與貿易總協定》第24條規定的標準，可是他們卻照樣實施自己的計劃，盡管引起作為非成員國的第三國的強烈不滿，但關貿總協定／世貿組織仍采取寬容區域組織成立及運行之傾向，并蔓延至服務貿易領域。世貿組織對區域經濟一體化協議約束乏力之事實與歐美等主要參與經濟一體化國家之強硬立場密切相關。歐美區域整合程度走在其他國家及地區之前，其采取寬容立場以規避多邊貿易體制之約束在所難免。

　　綜上所述，盡管《服務貿易總協定》第5條對區域性協定加以規制，以保證其促進貿易發展，并不對多邊貿易體制產生負面影響。然而無論在條約規范之實體性約束還是在審查機制之運作上仍大大落后于服務貿易區域經濟一體化之現狀，因而對區域安排在很多方面已不能提供必要之建議與規范，仍須進一步改革：首先，對規定爭議性較大之重要概念，參照《關于“關貿總協定”第24條解釋的協定》對《服務貿易總協定》第5條加以補充規定；其次，強化審查小組功能及提高審查工作效率，按區域性服務貿易規則對多邊規則之影響程度，選擇性集中資源對歐共體及北美自由貿易區有關服務貿易之安排定期審查，以發揮示范作用。世貿組織如果能有效規范歐共體及北美自由貿易區，則對其他區域組織之問題，皆能迎刃而解。第三，世貿組織應提高審查報告法律強制效力。《服務貿易總協定》僅規定服務貿易理事會可以就區域一體化進行審查和建議，但并未對有關審查意見和報告的約束性做出說明。因而有必要強化審查報告的約束力。當然，區域組織，尤其歐共體及北美自由貿易區之誠信遵守世貿組織規定及支持世貿組織之改革，才是區域經濟一體化相關問題之最佳解決之道。據此，區域經濟一體化得以更加發揮其正面功能，尤其促進區域貿易自由化；并提供世貿組織“先行經驗”，藉由區域自由化、階段自由化達成多邊自由化之目標。區域經濟一體化與世貿組織之互動關系，仍將呈現一種相互競爭又相輔相成之共生現象。面對區域經濟一體化在服務貿易領域的深化，世貿組織規范區域貿易協定之改革，仍須進一步努力，以建立一規則導向之國際經濟新秩序。

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