城市近郊區建設和規劃實例探討

城市近郊區建設和規劃實例探討

內容摘要：本文以上海寶山區為例，對大城市近郊區在快速城市化過程中面臨的問題、困境及成因作出分析，并根據不同類型，結合現實條件，提出相應的對策和建議�！　￡P鍵詞：上海 近郊區 發展 問題 對策
　　
　　隨著上海社會經濟的不斷發展，近郊區開始成為上海城市建設的主角和主體。受到各種復雜因素影響，盡管上海近郊區建設時間不長，但已出現較中心區（如靜安、黃浦、虹口等）和遠郊區（如金山、松江、崇明等）更為復雜的現象和問題。本文以上海市寶山區為例，從研究近郊區快速發展中存在的現象和問題入手，探討問題產生的根本原因，并在此基礎上提出相應的初步對策與建議。
　　
　　上海近郊發展的類型
　　
　�。ㄒ唬┏鞘谢�的近郊型村鎮
　　從上海房地產急速崛起的新千年以來，追求生活品質的迫切要求和內環范圍高昂的居住成本，使得越來越多的城市居民選擇近郊區，特別是交通、公建配套較好的近郊區作為其新的定居點。因此，在短短不到五年的時間里，寶山外環線以內區位條件較好的大場、廟行、淞南、高鏡等村鎮大多都組織了房地產開發項目，鄉村迅速被城市占領。快速城市化在改善地方建設面貌，帶來巨大經濟效益的同時，也逐漸暴露出不少問題，并集中在配套設施配置容量不足和“城中村”現象。
　　一方面，各村鎮為增加經濟收益，往往想盡方法，與規劃討價還價，增加建筑開發量；而另一方面，當時的規劃尚未實現全覆蓋，出具的規劃設計條件往往是在沒有綜合地區公共設施需要，交通、環境容量的情況下孤立核算的結果，市場效益的過度化追求和規劃法規的滯后性缺位，最終導致在完成房地產開發后，居民往往對地區公共設施、交通設施和公共活動場所的配置情況不甚滿意，出現較為普遍的“局部沒問題，整體缺口明顯”的合成謬誤。
　　在導致配套設施容量不足的同時，大面積土地開發帶來的農戶動拆遷問題，也因為過度追求數量和速度而留下很多隱患。作為動遷戶的當地農民往往不愿離開原駐地，為滿足農戶要求，盡快落實動遷，大部分農戶最終搬遷到了附近的安置基地，沒有被城市化消化的農民住宅區與城市居住區混雜在一起，形成了普遍的“城中村”現象。這些“城中村”盡管在吸納外來人口、提供廉租房等方面分擔了城市發展的壓力，但不可否認的是，這些農戶住區對當地的城市景觀、土地使用和社會治安等方面帶來了巨大影響。
　�。ǘ�）工業化、準城市化的中郊型村鎮
　　進入2000年以來，上海產業結構調整不斷加快，大量勞動密集型產業由中心城區向近郊區縣，特別是土地價格較低、交通條件相對較好的中郊地區轉移。產業的轉移，在加快上海中郊城市化、工業化進程和原始資本積累的同時，使當地村鎮看到了土地作為資本蘊藏的巨大的經濟價值，并努力以此為媒介，大力發展村鎮經濟。在工業產業大量進駐中郊地區的同時，上海大型市政配套動遷基地和“中低價商品房”基地的紛紛落戶，則從另一個渠道讓當地原住民開始接觸并逐漸接受城市的生活方式。
　　農轉非現象如果單純作為農村城市化的過程來看，是一個極為自然的過渡現象，本無可厚非，但如果缺乏有效控制，則會成為制約這些地區可持續發展的瓶頸問題，寶山郊環線附近的羅店、顧村鎮就有這一類問題存在，這一方面體現在產業同構現象明顯，內部競爭成本升高；另一方面則體現為用地分散布局，空間結構不合理。
　　目前，寶山羅店鎮、顧村鎮和月浦鎮的主導部門都是第二產業，機械制造、冶金加工、醫療器械等勞動密集型工業構成了村鎮的最大工業門類。門類與能級的類近似性使得村鎮在引進產業項目的時候，只能依賴低廉的土地價格和優惠的使用條件作為主要手段，結果出現了工業土地利用率低，土地閑置多，生態環境惡化等一系列問題。由于郊區產業的早期開發多以鎮村自行組織實施為主，基本處于低端、小規模生產狀態，無法形成專業化工業基地，加上開發過多地強調功利主義，缺乏先進理念和規模效應，工業和農村居民點經常相互混雜在一起，既影響了地區形象的提升，也為社會治安管理帶了很多負面作用。
　　與中心城區不同，城市中郊型村鎮的城市建設用地擴張，大部分是以農村集體用地為主要支柱，村鎮各自為政，空間發展模式只能以村鎮的空間區位確定非農建設用地的布局。受這一條件限制，無論是工業還是居住用地，都很容易形成以村鎮為中心，小范圍集中、大范圍分散格局，而重大工程基地的獨立選址又往往使這一局面進一步加劇和復雜化。結構和用地的不合理產生的后果必然是公共設施不配套、道路系統不連貫、基礎設施系統不到位、城市景觀不協調等一系列問題，延緩了鄉村——城市轉型的空間集聚過程。
　　（三）農業主導的遠郊型村鎮
　　寶山北部地區的遠郊型村鎮受地理、現狀和環境等條件的限制，大多數仍以農業、果蔬種植和其延伸產業為主，未來城市化的可能性較小。由于生產方式仍以個體耕作為主，農業產業的基礎還比較薄弱，村鎮空間布局呈現密度高、規模小的特點，村莊基礎設施配套難度大，土地資源浪費，村莊發展受到嚴重制約。各村目前普遍缺乏規劃指導，上下水不暢，道路狹小、質量低劣，環境臟、亂、差，缺少學校、醫療衛生、商業、文化體育等必需的生活設施。
　　與村鎮建設發展緩慢相反，北部地區因為土地可開發量大、用地集中，對大型制造企業的吸引力較強，原有的寶鋼國家級鋼鐵基地不斷擴建，市級城市工業園區和月楊工業園區等大型工業項目也紛紛落戶，是全區工業用地最為集中的地區。由于長期處在自發生長狀態，這些工業園區與村鎮農業用地交錯分布，空間形態具有強烈的拼貼性，工業用地與農業用地之間無法形成完整的交通、市政系統，工業企業在創造大量經濟收益的同時，也沒有對該地區產生明顯的產業鏈效應，相反的，嚴重的工業污染對農業生產和農民生活已造成長期的環境影響，因此，總體來說，這一地區的用地布局還處于相互制約、相互干擾的狀態。
　　
　　近郊區快速城市化的成因分析
　　
　　（一）城市化的動力機制
　　村鎮社會經濟水平和城市化發展過程、特征、性質和方向往往包括內因和外因兩個方面，即內力作用和外力作用。內部作用是指區域本身所固有的、對村鎮城市化起決定性作用的各種要素，主要有區域資源條件、地理位置、生產力水平、社區政府、社區的企業和社區的個人主體等，具有較好的穩定性；外部作用是指來源于區域以外、對村鎮城市化起加速或延緩的各種要素，主要包括境外投入、宏觀政策的變化、重大工程項目的建設、行政中心的變更、行政區劃和管理因素的變動等，具有較大的不穩定性。而寶山三類村鎮的發展現狀是城市化內力與外力相互作用的集中體現，近郊村鎮憑借自身區位資源優勢和房地產市場的拉動，形成大片城市住區；中郊城鎮受地理、地價和市政項目動遷影響，成為工業與居住用地片狀布局地區；遠郊城鎮因為內外交通條件影響、可建設用地規模大、地價低廉和政策動力不足等原因，而形成工業與農業地區混雜并存的局面。
　�。ǘ�）經濟發展和市場需求
　　從經濟發展的角度評價，農村根據自身優勢發展房地產業、工業所帶來的收益遠大于狹義的經濟發展層面。一是村鎮自主開發的房產項目可同時兼顧短期銷售和長期租賃，所建廠房既有可觀的租金收益，又可作為固定資產實現逐年升值，這為村鎮實現巨大的經濟支持；二是村鎮吸引房地產、工業項目進駐后，可就近解決大量的農業勞動力；三是通過參與二、三產業的工作實踐，可以在短期內提升村鎮勞動力的就業技能，培養適應現代城市生產和服務需要的管理人才和技術人才。
　當農村城市化過程是伴隨城市快速發展形成時，我們必須肯定農村對發展經濟的需要，但是農村集體經濟組織有其不可避免的局限性，它根本無法認識到城市規劃的深層含義，其主要目標只能圍繞實現局部利益展開，由此必然造成城市規劃目標與實際的土地利用之間的分離。
　　（三）二元的土地所有制形式
　　城市急速推進與農村土地大量置換，這本來是一個正常的供求關系，但如果農村土地政策出現相對滯后，就會引發出大量的土地利用問題。首先，國家政策積極推動農村經濟發展，提高農民收入；其次，以農村集體經濟組織為首進行集體土地開發的行為，具有相當強的地方保護勢力和違抗行政處罰的能力；農村集體土地的管理，不僅涉及土地本身，還包括戶籍政策、保障措施、農民生計出路、社會治安等一系列復雜的社會問題。因此，可以說，農村土地的問題是一個涵蓋政治、行政、經濟、社會等各個領域的綜合問題，而基本原則是長期實行的城鄉二元結構。
　　（四）政策預期和引導不足
　　在房地產風潮、中心城產業轉移驅動下出現的農村工業化和城市化，是一次“風暴式”農村大躍進現象，這在我國農村城市化史上具有顛覆歷史的重要意義。由于它來的如此突然，政府部門還來不及制定規范化的政策引導和控制非農用地的開發，加上未及時調整農村土地所有制和管理體制，致使在城市快速發展的特殊環境中，農村城市化過程被置于政策真空背景下。沒有政策的支持，加上城市規劃的不到位，土地要進行有效控制的難度可想而知。
　　
　　城市近郊區發展規劃實施策略
　　
　�。ㄒ唬┙�郊型村鎮：加快落實公共配套設施，改造“城中村”
　　近郊型村鎮已基本屬城市建設區，土地開發相對成熟，需要重點解決開發地區公共設施配套不足，農民安置和待建地區臨時性建設管理等問題。
　　開發地區應重點加強對公共設施的規劃估算，從整體層面上確定各類公共設施的選址和用地規模，并利用本次編制單元控規落地的機會，將用地予以明確落地，從根源上消除房地產開發中普遍存在的拖建、賴建和“搭便車”現象。
　　村鎮農民安置社區應納入城市城區規劃，進行公寓化和社區化規劃管理，消除城鄉二元格局。整治的首要措施是對這一類村鎮范圍內的農民建房進行限制，不予審批新宅基地，并嚴禁私建新房。根據土地征用情況、村經濟實力和村民建房期望值，實行一次性搬遷或逐步搬遷的模式，搬遷應結合土地利用總體規劃、區域總體規劃，在城市建成區或規劃區選址，實現集中安置，按照城市小區的要求，建設新型農民居住社區。考慮到農民工作的性質、收入水平、居住習慣、接受程度等與城市市民要求不同，農民居住社區的戶型、居住面積、容積率、基礎設施配套方面要實現多元化，滿足不同層次人的需要。
　　在物質形態改善的同時，政府要建立適應新情況的城市管理，社會治安管理模式，農民居住社區要積極加快對社區居民的就業技能培訓和城市文明的教育熏陶，盡量縮短農民心理、行為方式城市化的進程，逐漸使被動產生的“城中村”成為城市社區。
　�。ǘ�）中郊型村鎮：有序轉化土地資源，引導農民“市民化”
　　與近郊型村鎮不同，中郊型村鎮在實現農民“市民化”的同時，重點做好土地“城市化”的文章，實現“軟”、“硬”件的同步升級。
　　完善土地運轉機制和新城規劃成果，有序轉化土地資源。依據區域總體發展需要，加快該地區村鎮集體土地國有化、集約化的進程，在制訂土地資源利用、村鎮城市化發展等相關政策的同時，加快寶山新城規劃編制，使土地資源能有序的轉化為城市建設項目，最終實現提升資源操作平臺的目標。
　　根據新城規劃要求，按照建設時序進行分類改造。對已征用土地的農戶開展安置基地的新、擴建和環境改造，要按照“四高”的要求，加快建設各村的主要公共設施，通過拆舊更新、整治改造等措施，在一定程度上達到對生產生活環境的改善和提升；對規劃期內撤消的村實行嚴格禁止新建私房，要嚴格控制和適度控制村主要公共設施的建設，限制農民改擴建房，不予審批新宅基地，各村鎮不得私自將集體土地租用給其他單位使用。通過土地資源流轉，逐漸取消各類農業用地，完全納入城市城區規劃，進行社區化規劃管理，消除城鄉二元格局。
　　深入政策研究，提高農民“市民化”的積極性。在妥善解決農村土地問題的同時，必須對農民群體的需求進行深入解讀，對戶籍、住房、土地收益分配、農民就業等農民關心的問題展開跨學科綜合研究，形成技術支撐和政策文件，積極引導農民向城市居民的轉型。
　�。ㄈ�）遠郊型村鎮：完善產業布局，形成農民聚集點體系
　　遠郊型村鎮根據寶山區區域總體規劃確定的城鎮體系規劃，應強化產業空間布局和農民聚集點體系這兩個方面深化研究和編制工作。
　　合理引導產業空間布局，實現城鄉協調發展。應對城鄉一體化地區可能帶來的影響和互動發展方式作深入研究，提出系統性的發展政策，特別在產業空間布局、重點資源的產業引導和利用模式、產業提升與投資引導等方面加快研究工作。農業應發展以精品農業和休閑農業為主的近郊新型農業發展體系，充分利用離城區較近的區位優勢，以直接為城市消費服務為目標，重點發展園區精品農業、體驗農業，即高科技精品示范園區、旅游休閑觀光園區。工業應向都市產業轉型，利用寶山強大的物流、制造業優勢，積極拓展農、工、商交叉產業，如農產品深加工、交易市場、配送中心等產業形式，形成以工促農，工農并濟的良性循環。
　　農民聚集點體系應充分理順新市鎮（包括居民社區）、中心村、一般村的空間布局和功能定位，應對轄區范圍的人口規模、產業結構、生產生活布局、生態環境、公共配套和基礎設施等作整體規劃。其中，羅店鎮應積極挖掘新老鎮區的資源優勢，形成寶山文化、休閑旅游重鎮和商貿會展重鎮，羅涇、月浦應做好為北部城市工業園區和東部寶鋼的配套工作，實現并加快建設速度；行政村和自然村，可視情況采取就地整治、一次性整體搬遷或分期逐步搬遷進入新市鎮（包括居民社區）和中心村的策略。就地整治的行政村必須編制村域規劃并進行居住點的環境整治，涉及遷并的村莊一般采取就近原則，合并到新市鎮、居民社區或中心村。取消小的或生產條件差的行政村和自然村，進行復墾還耕。這些措施可將分散變為集中，既增加了耕地面積又方便了管理，同時又有利于公共基礎設施配置。
　　盡管采取就近原則，遷并的部分村莊仍不可避免會產生遠距離搬遷的情況，因此，需要對農民加以引導，特別是傳統鄉土觀念一時難以在農民頭腦中消除，可以選取先試點后推廣的形式，結合當地實際，大力發展經濟，帶動一片，讓農民看到土地整治可以產生經濟效益，從而自覺支持土地整治。
　　
　　參考文獻：
　　1.袁鳳蘭.新時期要切實加強城鄉規劃與村鎮建設工作[J].廣西城鎮建設，2003(1)
　　2.牛志英.淺談西部村鎮建設規劃與管理[J].小城鎮建設，2004(3)

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